Шляхи реформування конституційних основ організації та здійснення державної влади в Україні

Ефективність політичної системи обумовлюється спроможністю державної влади забезпечувати системну реалізацію положень Конституції України для захисту державного суверенітету, територіальної цілісності, національних інтересів, прав і свобод людини та громадян, вільні та чесні вибори, реальну багатопартійність, свободу слова, справедливу судову владу, ефективну територіальну організацію влади, дієве місцеве самоврядування тощо.

Український конституціоналізм ґрунтується на досягненнях світової конституціоналістської теорії [557, с. 286]. Норми чинної Конституції Україні та законів України зумовлюють інституційні конфлікти між органами державної влади, особливо це стосується взаємовідносин між органами публічної влади на місцевому рівні, чому сприяє надмірна політизація місцевих рад. Недосконалість адміністративно-територіального устрою, а відповідно й організації державної та самоврядної влади негативно впливає на спроможність всієї системи публічної влади ефективно виконувати свої повноваження.

Доцільність і обґрунтованість конституційної реформи визначається тим, що необхідно запровадити механізми реальної відповідальності органів державної влади в межах їхньої компетенції. Слід визнати, що особливо гостро постало питання щодо основ конституційного ладу, визначення форми правління, визначення ролі інституту президентства в державному механізмі, механізмів здійснення публічної влади, децентралізації державної влади, функціонального призначення її інститутів і розподілу владних повноважень.

Стратегічна мета реформування владних інституцій в Україні полягає в утвердженні дієздатності держави, забезпеченні ефективної та відповідальної діяльності законодавчої та виконавчої гілок влади й Президента України, демократизації всіх сфер суспільного життя, створенні необхідних умов для набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору.

Конституційна реформа, яка відбувається в Україні, має бути спрямована чергу насамперед на утвердження засад парламен­таризму, поглиблення політичної структурованості суспільства, зміцнення ваги політичних партій у політичному та суспільному житті України.

Метою конституційної реформа має бути визначено запрова­дження ефективної, прозорої, зрозумілої для кожного громадянина моделі цінностей і політичної системи, що створюватиме умови для економічних реформ і чітко визначить сфери компетенції всіх державних і самоврядних інституцій та інших суб'єктів політичного процесу.

З урахуванням сучасних суспільно-політичних реалій та досвіду європейських демократій конституційна реформа має забезпечити перехід України до парламентсько-президентської республіки. Відстоюємо позицію, що саме зазначена форма правління в Україні реально спроможна забезпечити поступальний розвиток держави, створити умови та забезпечити дієву політичну конструкцію, яка буде відкритою, легальною й орієнтованою саме на національні інтереси українського народу. Досвід країн Європейського Союзу щодо вибору форми правління підтверджує положення, що ефективними є переважно парламентські або парламентсько- президентські республіки.

Дослідження конституційного процесу в сучасній Україні доводить постійне бажання перетворення Конституції України з часу її прийняття у 1996 році. Серед конституціоналістів і політиків відсутній узгоджений підхід до цього процесу, що й актуалізувало у науці конституційного права України проблематику конституційної реформи як окремого наукового напряму досліджень. Вибори Президента України та дострокові вибори Верховної Ради України в 2019 році ще більше актуалізували процес змін до Основного Закону України. Слід зазначити, що без належного професійного наукового забезпечення конституційного реформування, його наслідки складно прогнозувати. Тому сучасний конституційний процес як ніколи вимагає належного наукового забезпечення, зокрема чіткого й однозначного розуміння основ понять і категорій, що задаються конституційною практикою.

На нашу думку, у змісті терміна “реформа” переважає діяльнісний, трансформаційний аспект, тому реформи зумовлюються суспільно-політичними чи політико-юридичними чинниками, такими, як зміна владних політичних сил, зміна засад суспільно-політичного устрою держави, її конституційного та державного ладу, удосконалення економічних відносин, процеси інтеграції держави тощо.

На основі окреслених визначень формується і поняття конституційної реформи. Правник О. Бориславська відстоює позицію, що цей процес включає сукупність політико-правових та організаційних заходів, спрямованих на прийняття нової чи якісну зміну діючої Конституції за визначеними юридичними процедурами [92, с. 48]. На думку правника А. Крусян, конституційна реформа - це політико-правовий процес поетапного перетворення конституційного законодавства (зі зміною тексту Конституції), розвитку конститу­ційних правовідносин і конституційної правосвідомості, створення системи забезпечення (охорони) конституційного правопорядку з метою формування сучасного українського конституціоналізму” [375].

У науковій літературі виділяють такі ознаки конституційної реформи: поетапність проведення; системність конституційних перетворень; повне або часткове перетворення конституції; створення дієвого механізму забезпечення та захисту конститу­ційного правопорядку; впровадження сучасного конституціоналізму [374, с. 123]. Дослідник Ю. Волошин ознаками конституційної реформи називає також: здійснення реформ у певних часових межах; поширення конституційних перетворень на певну територію; кризові явища в найважливіших сферах держави та суспільного життя [127; 128, с. 30-31].

На основі вивчення позицій українських науковців можемо стверджувати, що конституційна реформа насамперед спрямована на зміну нормативного закріплення порядку організації та здійснення публічної влади, порядку формування, організації та діяльності ключових ланок державного механізму, засад територіальної організації держави, правового статусу людини та громадянина. Підтримуємо позицію Н. Агафонової, що конституційна реформа має задавати вектори розвитку й об’єднувати всі інші реформи в державі, оскільки конституція є основою системи законодавства та системи права - Основним Законом України і українського суспільства. Тому судова, адміністративно-територіальна реформи та реформа місцевого самоврядування - це визначені на сьогодні напрями конституційної реформи в Україні, що мають отримати відповідний розвиток у законодавстві [50, с. 9].

В цілому конституційну реформу слід розглядати як об’єктивно необхідний процес, пов’язаний із необхідністю приведення положень конституції у відповідність з потребами розвитку суспільства, прагненнями досягти певних позитивних цілей.

Вважаємо, що конституційна реформа повинна мати прогнозований бажаний результат, і процесуальне закріплення дій суб’єктів може його забезпечити, при цьому важливо чітко встановити часові межі реалізації нових конституційних положень. Заслуговує на увагу позиція А. Колодія, що конституційний процес - це регламентована нормативно-правовими актами різної юридичної сили система логічно послідовних дій та заходів, що здійснюються щодо розробки, внесення змін і доповнень, набуття чинності конституцією та конституційним законодавством з метою втілення у суспільне соціальне життя справжнього конститу­ціоналізму” [237, с. 114-115]. Тож конституційний процес є формою прояву конституційної реформи, її дії та розвитку.

Конституційне реформування засад організації та здійснення державної влади аргументовано розглядати як обумовлене потребами розвитку суспільства назріле, об’єктивне, політико- правове явище, пов’язане зі змінами конституції та законодавства, що відбувається на основі засадничих ціннісних засад конституційного ладу, і спрямовані на модернізацію базових інститутів держави, громади та суспільства з метою утвердження демократії та верховенства права.

Публічна (державна) влада є комбінацією структурної та культурної багатоманітності суспільства. Реформа українського державотворення нині стосується таких координат: держава - громадянське суспільство; держава - особа; демократія - авторитаризм [29]. Всі ці проблеми породжені політикою і відповідними правовими нормами. Визнано, що політики на наукових засадах мають визначати стратегію державотворення і правотворення, при цьому суттєва зміна вектора розвитку держави має бути підтримана більшістю громадян України. Право є найважливішим засобом реалізації політики держави, тому вважаємо, що динамічний політичний процес має бути стабілізо­ваний і впорядкований правовою системою, концентрованим вираженням якої в сучасній правовій доктрині виступає конституція держави. Реалії, у яких знаходиться Україна, ставлять на порядок денний формування правової політики держави, чіткий вибір геополітичної інтеграції, визнання європейських цінностей та їх впровадження в українське суспільство.

Так історично склалося, що в Україні трансформація суспільства та держави відбувається переважно не еволюційним, а стрибкоподібним сценарієм. Такий стан справ зумовлює особливості політичної системи суспільства. Держава не завжди готова реалізувати проголошений і визначений народом курс країни, для цього є необхідність змінити законодавство, ідеологічні цінності, інструменти управління країною. Це потребує як часових, так і матеріально- фінансових витрат. Ускладнює завдання й дезінтегроване середовище в середині політичного класу, що призводить до жорсткої боротьби. Важливо, що політикум визнав єдині цінності української нації та впроваджував їх у практику державного будівництва. Держава в особі владних інституцій несе відповідальність за реалізацію правової політики, завдяки якій і відбувається юридична легітимація, закріплення та здійснення державновладної діяльності держави в усіх сферах суспільного життя.

Державна та правова політика мають здійснюватися на основі єдиних принципів, закріплених в Основному Законі України, а саме: поєднання інтересів людини і держави, стабільності та прогнозованості, гуманності, справедливості, наукової обґрунто­ваності, легітимності, демократизму, гласності та публічності, пріоритету цінностей прав людини і громадянина, визнання міжнародних стандартів і досягнень.

Мета політичної реформи у перехідних суспільствах, яким є й Українське, з огляду на її комплексність і масштабний вплив на всі сфери суспільного життя, принципово відрізняється від мети і стратегії політичних реформ у сталих суспільствах. Головною метою таких змін є надання динамізму суспільному розвиткові, докорінна зміна політичної системи таким чином, щоб вона могла стимулювати необхідні для суспільства реформи.

Слід констатувати, що починаючи з 2014 року політична реформа не обмежується змінами у формі державного правління та механізмі формування органів державної влади, водночас включає реформу місцевого самоврядування та децентралізацію влади, судову реформу, зокрема Верховного Суду та Конституційного Суду України тощо.

Досить гостро стоїть проблема оптимального вибору форми правління та організації принципу поділу влади та її взаємодії. У наукових і політичних колах зациклились на президентсько- парламентській чи парламентсько-президентській формі правління, при цьому межа між ними має досить умовний характер [328, с. 110].

У перші дні роботи Верховної Ради України ІХ скликання на виконання своїх передвиборчих тез Президент України Володимир Зеленський вніс до парламенту низку законопроектів щодо змін до Основного Закону. Вважаємо за доцільне здійснити аналіз окремих із них. Так, “Проект Закону про внесення змін до статей 76 та 77 Конституції України (щодо зменшення конституційного складу Верховної Ради України та закріплення пропорційної виборчої системи)” від 29 серпня 2019 року №1017 [548]. Мета прийняття цього законопроекту визначається як реалізація заходів парламентської реформи в частині оптимізації загальних засад статусу єдиного органу законодавчої влади. У законопроекті містяться норми щодо: 1) склад народних депутатів України до трьохсот; 2) вилучити із тексту статті 76 Конституції України принципи загального, рівного і прямого виборчого права, що здійснюється шляхом таємного голосування, оскільки має місце дублювання статті 71 Конституції України; 3) запровадити такий виборчий ценз, як володіння державною мовою; 4) змінити виборчу систему та закріпити пропорційну виборчу систему на парламентських виборах [548].

Однією із суттєвих змін законопроекту є зменшення числа народних депутатів України з 450 до 300. Спроби скоротити кількість депутатів в історії України вже були. Так, одним із питань всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року і було зменшення депутатського корпусу. І результати голосування, з 26730432 громадян за віддали свої голоси 2597915, що складає понад 90 % підтримки такої ініціативі [525].

На особливу увагу заслуговує “Проект Закону про внесення змін до статті 81 Конституції України (щодо додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України)” від 29 серпня 2019 року № 1027 [550]. У пояснювальній записці до згаданого проекту Закону міститься обґрунтування необхідності прийняття законопроекту. Однією із нинішніх проблем функціонування парламенту в Україні є відсутність дієвого та ефективного механізму забезпечення парламентської дисципліни. Законопроектом пропонується вдосконалити перелік підстав та окремі елементи механізму дострокового припинення повноважень народних депутатів України [550].

Велика палата Конституційного Суду України розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статей 76 та 77 Конституції України (щодо зменшення конституційного складу Верховної Ради України та закріплення пропорційної виборчої системи) (реєстр. № 1017) вимогам статей 157 і 158 Конституції України [120].

Аналогічне питання вже розглядалося Конституційним Судом України. Так, у Висновку від 27 червня 2000 року № 1-в/2000 Конституційний Суд України зазначив, що зменшенням конститу­ційного складу Верховної Ради України з чотирьохсот п’ятдесяти народних депутатів України до трьохсот народних депутатів України права і свободи людини і громадянина не скасовуються і не обмежуються; такі зміни не спрямовані також на ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини) [119].

Вивчення сучасної конституційно-правової практики розвинутих держав свідчить про те, що закріплення кількісного складу парламенту та його палат є питанням політичної доцільності, яка тією чи іншою мірою визначається національними традиціями, чисельністю жителів країни, особливостями конкретно- історичних подій, внутрішньою будовою парламенту та іншими обставинами. Існує думка, що на зміст та обсяг прав і свобод людини і громадянина, включаючи і виборчі права, кількісний склад парламенту та його палат безпосередньо не впливає. Не достатньо аргументованою є теза, що суб'єкти як активного, так і пасивного виборчого права, а саме громадяни України, із зменшенням кількісного складу Верховної Ради України не позбавляються рівної можливості брати участь у виборах до нього.

Підтримуємо позицію Конституційного Суду України, що положення Конституції України, зокрема її статей 150, 151, визначають певну кількість народних депутатів України та передбачають право народних депутатів України, щонайменше сорока п'яти, тобто однієї десятої від конституційного складу Верховної Ради України, на звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням і конституційним зверненням. У такому разі зі зменшенням конституційного складу Верховної Ради України не відбувається домірного зменшення кількості народних депутатів України, внаслідок чого ускладнюється можливість їх звернення до Конституційного Суду України, що може призвести до обмеження конституційних прав і свобод людини. При розгляді даної справи висловили окрему думку судді Конституційного Суду України І. Сліденко та О. Первомайський навели додаткову аргументацію щодо неконституційності пропонованих змін, з якими ми погоджуємось і вважаємо їх аргументованими. Так, О. Первомайський вважає, що конституційний процес внесення змін до Основного Закону України, що ґрунтується на такому засновку як удавана потреба “у виправленні недоліків та вад Конституції України”, приречений на поразку в контексті мети існування Основного Закону України, оскільки неможливо гарантувати та захистити права і свободи людини та громадянина, конституційну демократію, її цінності й інститути шляхом дискредитації Конституції України. Законопроект про внесення змін до статей 76 та 77 Конституції України створює значні ризики як для конституційної демократії у цілому, так і для окремих конституційних цінностей та інститутів [442].

У розробленій новій редакції п. 5 ч. 2 статті 81 Конституції України передбачено, що повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі встановлення судом факту неособистого голосування народним депутатом України у Верховній Раді України, тобто голосування народним депутатом України замість іншого народного депутата України або надання народним депутатом України можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату України, - з моменту набрання законної сили рішенням суду про встановлення такого факту [306].

Вважаємо за доцільне наголосити на запропонованих новелах проекту змін до Основного Закону України. Так, юридична формула містить кілька елементів, що становлять підставу для втрати народним депутатом України мандата: 1) “неособисте голосування народним депутатом України” [306]; 2) ’’встановлення судом факту неособистого голосування”; при цьому такий елемент, як “неособисте голосування народним депутатом України” [306], відповідно до тексту пропонованої юридичної формули має два прояви: перший - “голосування народним депутатом України замість іншого народного депутата України”, другий - “надання народним депутатом України можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату України” [306]; 3) час настання дострокового припинення повноважень народного депутата України - “момент набрання законної сили рішенням суду про встановлення факту неособистого голосування народним депутатом України” [306].

Конституційний Суд України зазначає, що припис частини третьої статті 84 Конституції України щодо особистого голосування на засіданнях Верховної Ради України є юридичним імперативом, тобто беззастережною, категоричною вимогою для народного депутата України, оскільки представник народу в парламенті має здійснювати свої повноваження особисто. Порушення цієї вимоги є спотворенням сутності представницької демократії. Дія народного депутата України всупереч такій вимозі повинна спричиняти його відповідальність як особи, яка вдалася до порушення зазначеного імперативу. Отже, спробу встановити відповідальність народного депутата України за порушення припису частини третьої статті 84 Конституції України можна вважати такою, що має легітимну мету. Водночас запропонована в Законопроєкті формула передбачає надання судові повноваження встановити лише сам факт того, мало місце чи ні “неособисте голосування”.

Автоматична втрата мандата (без рішення Верховної Ради України) народним депутатом України (дострокове припинення повноважень народного депутата України) на підставі встановлення судом лише самого факту будь-якого “неособистого голосування” - безвідносно до характеру дії (дій) народного депутата України, обставин, за яких такий факт мав місце, без установлення природи особистої участі народного депутата України та без урахування того, що щодо поведінки народного депутата України можуть виявитися обставини пом’якшувального характеру - не відповідатиме вимозі домірності.

З огляду на викладене Конституційний Суд України вважає, що Законопроект є таким, що не відповідає частині першій статті 157 Конституції України [121].

Вважаємо доцільним і аргументованим закріпити на конституційному рівні положення, відповідно до якого депутат, який виявив бажання добровільно скласти свій депутатський мандат, припиняє повноваження одразу після своєї публічної заяви на пленарному засіданні Верховної Ради України. Діюче законодавство передбачає низку процедурних вимог, зокрема необхідність голосування народними депутатами за заяву, що невиправдано ускладнює цей процес. Істрія українського парламентаризму знає не один прецедент, зокрема історії Альони Бабак, В’ячеслава Константіновського, коли народний депутат писав заяву про складання повноважень, але парламент її не підтримував.

При проведенні конституційної реформи в Україні слід враховувати низку положень міжнародних документів, зокрема засади Резолюції Генеральної Асамблеї Організації Об’єднаних Націй щодо посилення ролі регіональних, субрегіональних та інших організацій і домовленостей щодо просування та консолідації демократії, ухваленої на 59-й сесії 20 грудня 2004 року [455]. Пункт 14 Резолюції пропонує напрацювати і координувати ефективні стратегії надання допомоги в процесі демократизації держав, зокрема акцентує увагу на створені компетентної, незалежної і неупередженої судової системи і підзвітних органів державного управління, утвердження політичних партій, вільних і незалежних засобів масової інформації і організацій громадянського суспільства, а також формування демократичної культури.

Крім того, Україні слід максимально уважно опрацьовувати і враховувати рекомендації Європейської Комісії “За демократію через право” (Венеційської Комісії) про базові складові демократії, зокрема поділ і баланс влади; незалежне правосуддя; багатоманітну систему політичних партій та організацій; впровадження верховенства права; реальна підзвітність і публічність у державному правлінні; незалежність і плюралізм медіа; додержання громадянських і політичних прав. Також вважаємо за необхідне сприйняти зміст принципів “поділу влади” і “балансу влади”, які вимагають, щоб три базові функції демократичної держави не були зосереджені в одному органі влади, а повинні бути розділені між різними державними інституціями.

Суспільство, в якому права і свободи людини не забезпечено та не реалізовано принципу поділу влади, не має конституції в її ціннісному значенні. На нашу думку, Конституція України буде виконувати своє функціональне призначення лише за умови реалізації принципу поділу влади та реальному гарантуванні прав людини на практиці.

Здійснення державної влади відповідно до конституційних принципів, зокрема на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, через визначену Основним Закон України систему стримувань і противаг створює передумови досягнення стабільності конституційного ладу, працює на попередження узурпації державної влади й обмеження виключного конституційно закріпленого права українського народу визначати та змінювати конституційний лад.

Зазначимо, що принцип поділу державної влади відображає функціональну визначеність органу державної влади, передбачає поряд із повноваженнями, ще й форми їх взаємодії, систему взаємних стримувань і противаг, які мають на меті сприяти єдності, стабільності та ефективній реалізації державної влади. Згідно з конституційним принципом поділу влади Президент України виконує певні функції, передбачені Конституцією України, які реалізуються через систему повноважень та їхніх складових, у тому числі й дискреційних [572].

Важливо наголосити, щодо розробки змін до Конституції України треба підходити системно, щоб не допустити порушення балансу конституційних повноважень органів державної влади, насамперед Президента та уряду. Також доцільно взяти до уваги висновок Європейської Комісії “За демократію через право” (Венеційської Комісії) [117], за яким вибір між президентською та парламентською формою правління має бути політичним і самостійно визначатися кожною окремою державою. При цьому обрана форма правління має бути зрозумілою, і її засади не повинні створювати передумов для недоречних ускладнень і конфліктів політичного характеру.

Слід акцентувати увагу, що при опрацюванні положень Конституції України констатуємо факт утворення незалежних державних органів шляхом закріплення їхніх назв у Конституції України без зазначення потреби в ухваленні додаткових рішень певних суб'єктів щодо їх утворення (наприклад, Служба безпеки України, Рада національної безпеки і оборони України, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, Антимонопольний комітет України, Рахункова палата, Національний банк України). Такий спосіб закріплення статусу конституційного державного органу гарантує сталість їх функціонування та запобігає їх ліквідації, здійснення якої можливе лише за умови внесення відповідних змін до Основного Закону України.

У розробленому проекті змін до Конституції України, поданому Президентом України, передбачено положення щодо утворення Національного антикорупційного бюро України. Цей проект відповідно створює передумови ліквідації антикорупційного бюро без внесення змін до Конституції України. Слід погодитись із аргументацією Конституційного Суду України, що такий підхід до конституціоналізації Національного антикорупційного бюро України призведе до послаблення гарантій його незалежності. В аспекті гарантій незалежності Національного антикорупційного бюро України та Державного бюро розслідувань потрібно розглядати також пропоноване Законопроектом повноваження Президента України призначати на посади та звільняти з посад директорів цих органів [123].

Сучасна юридична наука не залишилася осторонь питання принципу поділу державної влади, оскільки динамічний розвиток суспільства та держави, як форми його організації, обумовив оновлення змісту цього базового принципу.

З моменту прийняття Конституції України 1996 року парламент України три рази змінював форму правління з президентсько-парла­ментської на парламентсько-президентську. При цьому у 2000 році ще не можна було навіть уявити чи спрогнозувати подальші трансфор­мації, що засвідчили факт боротьби за владу між гілками влади.

Наша увага до принципу поділу державної влади є своєчасною й актуальною, пошук балансу між законодавчою, виконавчою та судовою владою є запорукою ефективного функціонування всього механізму держави.

Правник Л. Силенко в наукових розробках торкається поняття балансу гілок влади, під яким розуміється скоординоване прагнення до врівноваження гілок влади з метою виключення домінування будь-якої з них, а також досягнення оптимальних результатів під час вирішення ними спільних завдань [589, с. 10-11].

Слід наголосити на важливості тих конституційних принципів, які визначають засади суверенної, демократичної Української держави. Визнано, що ключовою ознакою кожної сучасної правової держави є конституційне закріплення принципу поділу влади та гарантування його дієвості. У розрізі розкриття цього питання доцільно нагадати обґрунтування значущості для суспільства та держави принципу поділу влади, закріплене у Декларації прав людини і громадянина Франції 1789 року, положення якої і сьогодні зберігають свою чинність і актуальність: “Будь-яке суспільство, де не забезпечуються ні права, ні розмежування влади, - не має жодної Конституції” [445, с. 116]. Тобто поділ влади був і залишається такою ж важливою демократичною цінністю соціуму, як і права людини.

Для республік змішаного типу, до яких належить Україна, важлива не сама назва (парламентсько-президентська чи президентсько-парламентська), а чітке розмежування ключового елементу статусу - компетенції між різними гілками влади. Цілий ряд науковців пропонують доповнити Конституцію України іншими гілками влади. Так, Ю. Шемшученко висловив пропозицію доповнити три гілки влади четвертою - контрольно-наглядовою (органи прокуратури, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Рахункова палата та ін.) і включити норму про взаємодію цих гілок влади до Конституції України [707, с. 71].

Є цікаві сучасні погляди на те, що гілок влади більше ніж три. Так, зокрема, О. Сушинський [629, с. 51], О. Шапошникова [701] обґрунтовують наявність контрольної гілки влади. Питання навіть ставиться про необхідність прийняття Закону “Про державний контроль в Україні” для юридичного забезпечення цілісності функціонування національної системи державного контролю [701].

Дослідник С. Косінов вважає такі думки необґрунтованими та стверджує, що підстав для визнання існування контрольної гілки влади немає. Державний контроль має розглядатися не як один із різновидів державної влади - “контрольна влада”, а як форма діяльності інших гілок державної влади [323, с. 17].

Ми погоджуємось із тим, що оскільки контрольні функції притаманні певною мірою всім органам державної влади, говорити про окрему “контрольну” гілку влади дійсно не має прикладного сенсу.

При цьому ми відстоюємо позицію про необхідність визначення чітких основ конституційно-правого статусу таких органів як прокуратура, поліція, Національне антикорупційне бюро України, Служба безпеки України, саме враховуючи норму ч. 1 ст. 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову [306].

Слід визнати, що питання поділу державної влади ускладнилось із часу прийняття Конституції України від 28 червня 1996 року. Це пояснюється невизначеністю правового статусу та ролі Президента України у системі поділу влади, оскільки формально він не входить до жодної з гілок влади, проте має досить істотні державно-владні повноваження та важелі впливу на інші органи державної влади. Доцільно навести позицію Ф. Веніславського, який зазначив, що “недостатньо чітка визначеність місця інституту Президента України в державного механізмі обумовлює суперечливість існуючої форми державного правління і цілому, а в кінцевому результаті призводить до відсутності реального балансу у взаємовідносинах законодавчої, виконавчої та судової гілок державної влади” [109, с. 75].

Найбільш дискусійне питання - це визначення статусу глави Української держави. Так, до проведення конституційної реформи від 8 грудня 2004 року вважалося, що Президент України найближче тяжіє до виконавчої влади. Позиція В. Авер'янова полягає в тому, що “в основу управлінської вертикалі покладено модель своєрідного “складного центру”. Тобто такого, який складається з двох функціонально поєднаних суб'єктів - Президента та Кабінету Міністрів України. Специфічність даної моделі в тому, що відношення цих суб'єктів до гілки виконавчої влади неоднакові. Якщо уряд входить до неї саме як окрема структурна ланка системи органів, то Президент лише функціонально - через певний обсяг своїх повноважень в сфері виконавчої влади” [49, с. 11].

Показово, що після набрання чинності змін до Конституції України від 8 грудня 2004 року Президент України втратив переважну більшість повноважень, які надавали йому можливість впливати на виконавчу владу, однак так само як і раніше він, підписуючи закони, зобов'язаний “брати їх до виконання”, про що прямо зазначено в ч. 2 ст. 94 Основного Закону України. Влучно висловився В.Колісник: “залишається незрозумілим, яким же чином глава держави може взяти до виконання українські закони, не маючи при цьому ні достатніх матеріально-фінансових ресурсів, ні підпорядкованих йому виконавчих органів” [235, с. 105]. Вважаємо, що такий припис є коректним і логічним за умови, коли глава держави очолював виконавчу владу. Так, наприклад, відповідно до ст. 19 Конституційного Договору від 8 червня 1995 року Президент України визнавався “главою держави і главою державної виконавчої влади України”. У ч. 3 ст. 19 Конституційного Договору прямо зазначалося, що Президент України “як глава державної виконавчої влади здійснює цю владу через очолювані ним Уряд - Кабінет Міністрів України та систему центральних і місцевих органів державної виконавчої влади” [287]. Пропонуємо при здійсненні конституційної реформи вдосконалити конституційний текст і привести його у відповідність із верховенством права, тобто з ч. 2 ст. 94 Конституції України, вилучивши словосполучення “беручи до виконання”. Виконання законів - це прямий обов'язок Кабінету Міністрів України і тому повноваження Глави держави мають мути чітко виписані щодо взаємодії із системою органів виконавчої влади.

На нашу думку, завданням конституційної реформи є утвердження єдності та цілісності державної влади при забезпеченні принципу поділу влади, і ефективної взаємодії органів публічної влади як між собою, так і між іншими інститутами громадянського суспільства.

Ефективна взаємодія органів державної влади можлива за умови чітко закріпленої компетенції та реальної процедури сприймань і противаг, тобто спроможності одних органів притягнути до відповідальності інших. Це є головним завданням конституційних змін в Україні. Постійні конфлікти між органами влади, безпосередня участь українського народу у зміні влади через протести ставлять на порядок денний питання вдосконалення форм і методів взаємодії органів державної влади та участі українського народу у цьому процесі. Конституційні зміни, що відбулися в Україні в 2004, 2010, 2014 рр. доводять необхідність системного та зваженого підходу до закріплення компетенції, гарантій та визначення процедури відповідальності органів як перед українським народом, так і перед іншими органами влади.

Конституційно-правова регламентація засад взаємодії органів державної влади має достатню кількість прогалин і суперечностей, які містяться в більшості розділів Конституції України, істотно знижуючи та стримуючи її потенціал. Саме тому здійснення всебічного, глибокого, науково обґрунтованого правового опрацювання її положень із урахуванням здобутків зарубіжних держав і міжнародних інституцій, сприятиме процесу подальшого вдосконалення конституційного регулювання максимальної юридичної чіткості закріплення положень, взаємного узгодження всіх конституційних норм та інститутів.

Український вчений, політичний, державний і громадський діяч І. Юхновський виступив з ідеєю: “Україні потрібна нова Конституція” [726-728]. Він вважає, що Україна потребує негайної та глибокої реструктуризації політичної системи. Україні потрібні нові чіткі порядок і регламент поведінки всіх гілок влади. Конституція має відповідати характеру української нації. Погоджуємось із думкою І. Юхновського, що “істинно притаманною Україні є парламентська республіка”. Необхідно створити таку систему державної влади, за якої кожна її складова була б наділена не лише компетенцією, але й відповідальністю за її реалізацію, а їх взаємодія зумовлювала б створення стабілізуючих механізмів. В основі організації держави мають лежати певні засади: цілісності держави, взаємодія державних і самоврядних інституцій, національного самовизначення, справедливості, глобалізації, безпеки, демократії та стабільного розвитку.

Таким чином, окреслені засади Конституції України забезпе­чують збалансованість конституційно закріплених повноважень органів і посадових осіб державної влади, співмірність цих повноважень визначеним Основним Законом України засадам конституційного ладу та закріпленій формі правління в Україні. Крім означеного, не допускається конкуренція компетенції державних органів, закріплення за ними невластивих повноважень і концентрація владних повноважень в одного чи декількох суб'єктів державної влади. Неврахування визначених вимог, включаючи і процес внесення змін до Конституції України, негативно позначиться на змісті діяльності державної влади, ускладнить виконання нею свого головного обов'язку - утвердження та забезпечення прав і свобод людини.

Вважаємо, що нинішній етап розвитку України актуалізує розробку та прийняття нової конституції на основі народного вибору через демократично обрану конституційну асамблею з наступним схваленням на всеукраїнському народному референдумі. Історія знає досвід Іспанії й Україні можна взяти за взірець алгоритм розв’язання кризи, коли перехід від авторитаризму до демократії відбувався у правовій ненасильницькій формі та завершився схваленням демократичної Конституції. Важливо досягнути відповідності між реальним станом суспільного розвитку та закріпленими цінностями людини, громади, держави. Іспанський досвід показав, що в основі конституційного реформування має бути ідея суспільного договору й узгодженість ключових питань конституційного ладу, а саме: політична свобода, концепція суверенітету т можливість інтеграції в Європейський Союз, партійний плюралізм, форма правління, територіальна організація держави.

5.2.