Конституційно-правова відповідальності органів і посадових осіб державної влади в Україні: підстави та форми

Актуальним напрямом сучасної конституційно-правової науки є дослідження питання нормативного закріплення конституційно- правової відповідальності в Україні, адже вона є однією з визначальних та ефективних гарантій додержання та охорони Конституції України, забезпечення прагматичної діяльності органів та і посадових осіб державної влади.

Слід констатувати, що в Україні продовжуються численні дискусії в теорії конституційного права, політичному середовищі щодо посилення та чіткого закріплення підстав і форм конституційно-правової відповідальності. На конституційному рівні як самостійний вид юридичної відповідальності конституційно- правова відповідальність не визнана. В Україні спостерігається відсутність нормативно-правової основи та дієвого механізму реалізації конституційно-правової відповідальності, і як результат, значна кількість порушень Конституції та Законів України органами публічної влади залишається без необхідного реагування.

Як наслідок, маємо вкрай поверховий науково-теоретичний доробок інституту конституційно-правової відповідальності, в окремих випадках - фрагментарне нормативно-правове закріплення правових, процесуальних підстав притягнення до конституційно- правової відповідальності, що в кінцевому результаті негативно позначається на ефективності функціонування державного апарату України. Варто зазначити, що в сучасних умовах конституційних змін і реформ децентралізації публічної влади в Україні актуальність і значущість проблематики інституту конституційно- правової відповідальності особливо посилюється.

Конституційно-правова відповідальність впливає на організацію та здійснення державної влади. Зарубіжний досвід доводить, що це питання є актуальним для сучасного конституціоналізму, навколо якого і проходить формування всього державного механізму.

Наявні в Україні наукові дослідження з цього питання знайшли своє відображення на початку ХХІ століття в роботах українських учених-конституціоналістів, які розглядали питання розв’язання загальнотеоретичних проблем конституційно-правової відповідаль­ності як окремого виду юридичної відповідальності, що, як справедливо зазначає Л.

Громадянське суспільство не може розвиватись там, де відсутня відповідальність суб’єктів державно-владних відносин, які уповно­важені приймати найважливіші політичні та державноуправлінські рішення. Одним із видів юридичної відповідальності є консти­туційно-правова відповідальність органів публічної влади та їх посадових осіб. Саме через конституційно-правову відповідальність реалізується конституційний принцип відповідальності держави. Наукові дослідження, які розкривають проблеми конституційно- правової відповідальності, свідчать про актуальність цього питання і складність саме практичної її реалізації в процесі формування демократичної України.

Враховуючи наведене, можна виокремити такі роботи: М. Авдеєнкова “Конституційно-правова відповідальність” [48], Н. Батанова “Конституційні делікти в Україні: проблеми теорії та практики” [76], В. Виноградов “Конституційно-правова відповідаль­ність: питання теорії і правового регулювання”, “Конституційно- правова відповідальність” [113, 114], Л. Забровська ’’Конституційно- правові делікти” [191], О. Краснікова “Конституційна відповідаль­ність в системі захисту правового статусу суб’єктів місцевого самоврядування” [368], О. Майданник “Конституційно-правова відпо­відальність” [396], О. Мельник “Конституційно-правова відпові­дальність вищих органів державної влади” [408], Л. Наливайко “Конституційно-правова відповідальність: питання теорії та практики” [428, 429], В. Полевий “Конституційна відповідальність політичних партій в Україні” [461], А. Червяцова ”Конституційно- правова відповідальність в системі видів юридичної відповідальності: теоретико-правовий аспект” [686], монографія Ю. Тодики “Конституція України: проблеми теорії та практики” [653], наукові дослідження в цій проблематиці Л. Кривенко “Конституційно-правова відповідальність - елемент конституційно-правового статусу Верховної Ради України” [371], І. Рижук “Конституційна модель відповідальності парламентаріїв: порівняльно-аналітичне дослі­дження” [566], Дж.

Водночас, незважаючи на наведені вагомі, авторитетні та системні дослідження конституційно-правової відповідальності українських учених, а також на те, що чинним конституційним законодавством України встановлюються окремі підстави конституційно-правової відповідальності та визначаються специфічні конституційно-правові санкції, сама вона залишається законодавчо неформалізованою.

Видається важливим з'ясувати зміст і складові юридичної відповідальності, включаючи і конституційно-правову відповідаль­ність.

Науковців, які досліджують проблеми юридичної відпові­дальності, умовно можна поділити на дві групи - прихильників її вузького розуміння, так званої “негативної” відповідальності, та прихильників “двохаспектної” відповідальності, яка включає як “негативну”, так і “позитивну” відповідальність. Сенс протистояння цих двох концепцій у тому, що одна визнає можливість юридичної відповідальності лише після правопорушення, інша говорить про існування відповідальності ще до порушення норми. Відповідно до цього одна частина юристів убачає у відповідальності прояв правоохоронної функції, інша прагне пов'язати відповідальність з регулятивною і навіть стимулюючою функцією права [606, с. 110].

Так, ряд науковців, наприклад О. Скакун, вирізняє два аспекти юридичної відповідальності: перспективний (або позитивний) і ретроспективний (або негативний), що відповідно передбачають різні підстави для її настання. Зміст першого аспекту відповідальності полягає в заохоченні - за виконання корисних для суспільства та держави варіантів поведінки на рівні, що перевищує загальні вимоги (морально свідоме ставлення до виконання обов'язків). Другий аспект передбачає покарання за правопорушення (юридична характеристика наслідків невиконання обов'язків) [594, с. 431]. Прихильники двохаспектного розуміння юридичної відповідальності вважають відповідальність не лише засобом, який попереджає порушення правових норм, а й засобом виховання і стимулювання в людині внутрішніх регуляторів поведінки.

Вчений В. Демиденко, спростовуючи існування позитивної відповідальності, зазначає, що найуразливішою ланкою ідеї правової позитивної відповідальності є неможливість визначити її юридичні властивості, які чимось відрізняються від відомих понять “обов'язок”, “правомірна поведінка”, “правосуб'єктність”, “деліктоздатність”, “виконання зобов'язань” та ін. Він наголошує, що позитивна відповідальність - явище скоріше соціальне, а не правове, оскільки вона не має ознак формальної визначеності, державної примусовості та процесуальної форми реалізації [161, с. 49].

На нашу думку, юридичну відповідальність слід розглядати виключно в ретроспективному (негативному) аспекті, яка за цих умов є реальною гарантією конституційності, законності та правопорядку в системі функціонування публічної влади й організації суспільних відносин. Виходячи з правової природи юридичної відповідальності, вважаємо, що остання має передбачати негативні наслідки до суб'єктів, що порушують, ігнорують, не виконують правові приписи.

Побудова концепції конституційно-правової відповідальності нерозривно пов'язана з визначенням її поняття, значення та місця в системі конституційного права, а також - серед видів юридичної відповідальності. Погоджуємося з думкою більшості дослідників, що конституційно-правова відповідальність є правовим інститутом, тобто сукупністю конституційно-правових норм, які здійснюють регулювання певної сфери суспільних відносин у межах даної галузі права. Конституційно-правова відповідальність може здійснювати запобіжний юридичний вплив при здійсненні контролю за їхньою діяльністю з боку органів конституційного контролю, інших органів державної влади та виборців.

Погоджуючись із тим, що під юридичною відповідальністю влади можна розуміти відповідальність органів публічної влади, посадових осіб перед народом, населенням відповідної території за невідповідність їхньої діяльності “мандату довіри”, яка виявляється в їх нездатності розробляти та реалізовувати політику, приймати та виконувати владні рішення і розпорядження з максимальною користю для суспільного блага, вважаємо за доцільне відрізняти конституційну відповідальність (за порушення конституційних норм) і конституційно-правову відповідальність. Перша включає всі види юридичної відповідальності, спирається на сукупність існуючих правових санкцій і в цьому відношенні може сприйматися як юридична відповідальність; друга є самостійним видом юридичної відповідальності, а отже, складовою частиною першої [695, с. 51].

Ми погоджуємося з І. Кресіною, яка вважає, що конституційно- правова відповідальність покликана забезпечувати нормальний порядок здійснення публічної влади, дотримання органами та посадовими особами, що беруть участь у здійсненні публічної влади, норм Конституції України та конституційно-правового законодавства, запобігати посяганням на порядок здійснення публічної влади [370, с. 71].

Вчена Л. Наливайко зазначає, що конституційна відпові­дальність є видом юридичної відповідальності та в позитивному аспекті одночасно виступає й особливою формою відповідальності соціальної. В останньому випадку конституційна відповідальність об'єднує у собі політичну, моральну та юридичну відповідальність [429, с. 27].

Слід акцентувати увагу на проблемі розуміння та закріплення конституційно-правової та політичної відповідальності. Нині в науці конституційного права не вирішена проблема нормативного закріплення та визначення поняття “політичної відповідальності” та “конституційно-правової відповідальності” суб'єктів, підстав притягнення до такої відповідальності. Пропонуємо на законодавчому рівні передбачити прагматичне поєднання реалізації конституційно-правової та політичної відповідальності.

Спроби вирішення проблемного питання вже були відображені в проекті Закону України “Про політичну відповідальність в Україні” від 4 березня 2010 року [547]. Даний проект закону, на жаль, не був прийнятий, хоча правове регулювання політичної відповідальності є надзвичайно актуальним.

Враховуючи стан нормативно-правового закріплення поняття, визначення суб'єктів, підстав притягнення до політичної відповідальності, вважаємо, що її не можна вважати самостійним видом відповідальності у зв’язку з відсутністю у неї якостей юридичної відповідальності.

Погоджуємося з думкою Н. Армаш, яка зазначає, що при притягненні вищих органів державної влади чи їхніх посадових осіб до відповідальності “випливає своєрідний симбіоз конституційно- правової та політичної відповідальності” [66, с. 176].

Учений-конституціоналіст В. Шаповал наголошує на політико- правовому характері конституційно-правової відповідальності органів публічної влади та їхніх посадових осіб. Він виділяє політичну відповідальність уряду та міністрів перед парламентом і відповідальність у порядку імпічменту або інших подібних процедур. Відмінна риса політичної відповідальності - суб’єктивність, оскільки необхідність її застосування визначається не критеріями законності, а потребами конкретної політики, які знаходять прояв у волевиявленні парламентаріїв [694, с. 80].

У цьому аспекті заслуговує на увагу рішення Конституційного Суду України від 7 травня 2002 року (справа щодо підвідомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб). Зазначимо, що при розгляді питань офіційного тлумачення положень ч. 2, 3 ст. 124 Конституції України Конституційним Судом України в офіційний обіг було введено терміни “політична та конституційно- політична відповідальність”. На думку Конституційного Суду України, Конституцією України передбачена політична відповідальність Кабінету Міністрів України (ст. 87, п. 10 ч. 1 ст. 106), тобто припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Президентом України або відставка Кабінету Міністрів України у зв’язку з прийняттям Верховною Радою України резолюції недовіри означає, що відповідна оцінка діяльності членів Кабінету Міністрів України та керівників центральних органів виконавчої влади може стосуватися законності їх дій або мати політичний характер [574].

Здійснивши аналіз зазначеного рішення, доходимо висновку, що терміни “політична відповідальність” і “конституційно-політична відповідальність” ототожнюються. Конституційний Суд України показав зв’язок політичної відповідальності з нормами Конституції України, сутність якого проявляється у закріпленні нормами- принципами можливості притягнення до відповідальності вищих посадових осіб держави.

Зважаючи на вищенаведені теоретико-методологічні підходи до розуміння конституційно-правової відповідальності, понятійно- категоріальний апарат, розроблений наукою конституційного права, вважаємо, що конституційно-правова відповідальність органів і посадових осіб державної влади є окремим видом юридичної відповідальності, що має політико-правовий характер, настає за скоєння вказаними суб’єктами конституційно-правового делікту та полягає у несприятливих, негативних наслідках, що передбачені нормами конституційного права.

Слід наголосити, що одним із визначальних елементів інституту конституційно-правової відповідальності є її принципи. Зокрема А. Колодій наголошує на тому, що принципи в цілому є відправні ідеї буття, які відображають найважливіші підвалини і закономірності, є сутністю і утворюють риси того або іншого явища, відрізняються універсальністю, вищою імперативністю і загально значимістю [238, с. 118]. Вчена О. Скакун визначає поняття принципів як сукупність основних вимог до певного процесу (явища, предмета), які віддзеркалюють їх сутність [595, с. 319-320].

Зважаючи на наведене, на нашу думку, принципи конституційно- правової відповідальності - це базові ідеї, засадничі положення, фундаментальні основи, закріплені в нормах конституційно права, що встановлюють і визначають конституційно-правову відповідальність і розкривають сутність і зміст вказаного правового інституту, забезпечують єдині уніфіковані засади притягнення до конституційно-правової відповідальності та її реалізації.

При цьому можемо виокремити функціональний, ціннісний і засадничий напрями впливу принципів конституційно-правової відповідальності на конституційно-правові відносини. Функціо­нальний напрям впливу принципів конституційно-правової відповідальності полягає в тому, що вони встановлюють керівні ідеї реалізації інституту конституційно-правової відповідальності. Ціннісний напрям впливу принципів конституційно-правової відповідальності окреслюється тим, що вони є особливою завадою для порушення законності та досягнення справедливості в процесі притягнення органів і посадових осіб державної влади до конституційно-правової відповідальності. У свою чергу засадничий напрям впливу принципів конституційно-правової відповідальності проявляється як умови притягнення правопорушників до конституційно-правової відповідальності.

Як правило, у юридичній літературі специфіка та зміст юридичної відповідальності характеризуються основними принципами: законності, відповідальність лише за діяння, що є протиправним, презумпція невинуватості, принцип справедливості, принцип доцільності, принцип невідворотності покарання та принцип своєчасності.

Екстраполюючи вищенаведені положення на принципи конституційно-правової відповідальності, серед останніх можна виділити:

1) законності - полягає в тому, що конституційно-правова відповідальність настає за наявності складу конституційно- правового делікту;

2) доцільності - полягає у відповідності форми конституційно- правової відповідальності меті конституційно-правової відпові­дальності, що переслідується в реальних конституційно-правових відносинах;

3) обґрунтованості - виражається у встановленні самого факту здійснення конституційно-правового делікту;

4) своєчасності - означає, що притягнення до конституційно- правової відповідальності суб'єкта вчинення конституційно- правового делікту має відбуватися протягом прийнятного терміну;

5) справедливості - полягає в забезпечені домірності, розумної пропорційності між вчиненим конституційно-правовим деліктом і формою відповідальності за нього;

6) принцип диференціації конституційно-правової відповідаль­ності: перед українським народом, державою, фізичними та юридичними особами;

7) поєднання особистісної та колективної форм відпові­дальності. Виділення цього принципу обумовлене законодавчим закріпленням у системі державних органів одноособових і колективних суб'єктів відповідальності;

8) принцип гласності. Цей принцип припускає розголошення факту застосування заходів відповідальності, доведення до відома українського народу обставин справи й відомостей про те, які заходи вживаються.

Беручи до уваги вищенаведене, ми виділяємо такі базові принципи конституційно-правової відповідальності: 1) законності; 2) доцільності; 3) обґрунтованості; 4) своєчасності; 5) справед­ливості; 6) диференціації; 7) поєднання особистісної та колективної форм відповідальності; 8) гласності.

Слід зазначити, що базовим питанням у концепції консти­туційно-правової відповідальності є саме питання її підстав, під якими, вважаємо, слід розуміти сукупність обставин, наявність яких робить конституційно-правову відповідальність можливою і належною. При цьому підстави муніципально-правової відпові­дальності є певними юридичними фактами, за що, згідно з конституційно-правовими нормами, несуть відповідальність деліктоздатні суб'єкти. Також процесуальною підставою відповідальності є процедура притягнення їх до вказаного виду юридичної відповідальності. Недостатньо законодавчо закріпити склад конституційно-правових деліктів, необхідно визначити процедуру притягнення до конституційно-правової відповідальності суб'єктів, уповноважених накладати конституційно-правові санкції.

Поняття конституційно-правового делікту, що є діянням (дією або бездіяльністю) суб'єкта конституційно-правової відпові­дальності, що не відповідає належній поведінці, завдає шкоду конституційно-правовим відносинам і передбачає застосування санкцій конституційно-правової відповідальності. Характерними ознаками конституційно-правового делікту є: а) виражений у формі дій чи бездіяльності суб'єкта конституційно-правових відносин; б) протиправність; в) винність; г) суспільна небезпека; д) караність; є) спеціальний суб'єкт конституційно-правової відповідальності - як правило, органи та посадові особи державної влади.

Вважаємо, що чітке дотримання підстав притягнення до конституційно-правової відповідальності слугуватиме основою для забезпечення демократичності, верховенства права, законності, конституційності, забезпечення прав людини, народовладдя в конституційно-правових відносинах.

У юридичній літературі існує концепція, що визнає правопорушення різновидом юридичних фактів, що породжує правовідносини відповідальності і виступає підставою юридичної відповідальності.

Вчені М. Цвік та О. Петришин зазначають, що юридична відповідальність пов'язана з використанням офіційної юридичної процедури обвинувачення у вчиненні правопорушення. У зв'язку з цим, на їхню думку, доцільно розрізняти: а) юридичні підстави притягнення особи до відповідальності, яка вчинила правопору­шення. А саме, наявність протиправного вчинку, правової норми та інших обставин, що становлять підстави для юридичної відповідальності; б) підстави настання юридичної відповідальності для правопорушника, вина якого доведена доказами та знайшла офіційне втілення у вигляді процесуального документа - правозастосовного акта, виданого компетентним державним органом з додержанням усіх вимог до такої процедури [194, с. 378].

Правники С. Гусарєв, А. Олійник, О. Слюсаренко зазначають, що підстави притягнення до юридичної відповідальності включають: а) наявність правової норми, що передбачає склад правопорушення; б) юридичний факт - скоєння самого правопорушення; в) наявність правозастосовного акта, що вступив у законну силу [153, с. 172].

Дослідник В. Виноградов, розглядаючи підстави конституційно- правової відповідальності, виділяє нормативні, процесуальні та фактичні. При цьому, на його думку, під фактичними підставами конституційно-правової відповідальності слід розуміти конститу­ційний делікт, склад якого передбачає об'єкт, об'єктивну сторону, суб'єкт та суб'єктивну сторону [113, с. 57].

Підставою для притягнення до конституційно-правової відпові­дальності є порушення посадовими особами визначених конституційних обов'язків. Відтак конституційно-правова відпові­дальність, безумовно, є одночасно і політичною [462, с. 8]. На думку Р. Дзидзоєва, “підставою відповідальності уряду найчастіше служить його політика, яка відкидається главою держави або парламентом. Нерідко уряд стає жертвою конфлікту між парламентом і главою держави. Політична відповідальність уряду, таким чином, настає незалежно від його вини” [175, с. 50].

Доречно навести думку Н. Колосова, що підставою конституційної відповідальності для вищих посадових осіб є порушення їхніх конституційних обов'язків, тоді як політична відповідальність означає лише те, що особа, яка обіймає вищу державну посаду, може втратити політичну підтримку в силу тієї чи іншої причини [244, с. 86].

Правники О. Скрипнюк і В. Федоренко аргументовано зазначають, що конституційно-правова відповідальність відріз­няється від інших видів юридичної відповідальності саме підставами притягнення. Адже в окремих випадках вона може наставати і без наявності вини. Тут простежується інша характерна риса конституційної відповідальності - її тісний зв'язок з політичною відповідальністю. На їхню думку, у силу того, що феномен “колективної вини” зберігає неоднозначність своєї наукової оцінки у психології та соціології, такий елемент відповідальності як “суб'єктивна сторона” делікту навряд чи буде обов'язковим кваліфікуючим складником через неможливість його кваліфікації для конституційних деліктів, суб'єктом яких є конституційні органи державної влади, їхні посадові особи, а також низка інших суб'єктів, наділених конституційною деліктоздатністю (деліквентів) [719, с. 65].

На нашу думку, підстави конституційно-правової відпові­дальності органів державної влади доцільно диференціювати на підстави притягнення до конституційно-правової відповідальності та підстави настання конституційно-правової відповідальності. При цьому підстави притягнення до конституційно-правової відпові­дальності включають: а) нормативні; б) фактичні, в) процесуальні. Підстави настання конституційно-правової відповідальності, окрім трьох вищенаведених, передбачають: а) відсутність підстав для звільнення від конституційно-правової відповідальності; б) наявність правозастосовного акта, який накладає санкцію конституційно-правової відповідальності.

Історія конституційного розвитку України доводить, що питання відповідальності посідало важливе місце у документах конституційного рівня. Так, дослідивши Пакти й конституції законів і вольностей Війська Запорізького від 5 квітня 1710 року [176], слід зазначити, що в ньому регламентовано основні принципи формування та функціонування влади у Війську Запорізькому, закріплено правові засади представництва і парламентаризму, організацію місцевої влади та окремі положення конституційно- правової відповідальності. Так, у п. VI Пактів закріплено, що “якщо у діях Ясновельможного гетьмана буде помічено щось несумісне з правами та вольностями, шкідливе та некорисне для Вітчизни, тоді Генеральна Старшина, полковники і генеральні радники будуть уповноважені вільними голосами чи приватно або, якщо виникне така необхідність, й публічно на раді висловити Його Вельможності докір щодо порушення прав та вольностей без осудження та найменшої образи високої регіментарської честі. На ті докори Ясновельможний гетьман не має ображатися та мститися, а навпаки, намагатися виправити недоладності” [176].

Сучасна історія України також має досвід розробки окремих підстав конституційно-правової відповідальності. Так, в Концепції нової Конституції України від 19 червня 1991 року [313], яка стала методологічною базою для розробки проекту Основного Закону України, а саме у ч. 8 згаданої Концепції, закріплювались положення щодо відповідальності Президента України, була передбачена відповідальність у порядку імпічменту та відпові­дальність перед народом (вияв недовіри та дострокове припинення повноважень шляхом ініційованого народом референдуму).

У розкритті дослідження питання конституційно-правової відповідальності видається важливим здійснити аналіз прийнятого 3 червня 1992 року Закону України “Про Конституційний Суд України”, відповідно до положень якого Конституційний Суд України наділявся низкою повноважень щодо розгляду справ про конституційні делікти. Так, відповідно до ст. 14 Закону, поряд зі здійсненням попереднього та наступного контролю, до компетенції належали розгляд справ щодо порушення повноважень органами державної влади та їхніми посадовими особами; порушення розподілу компетенції місцевих Рад різного рівня, а також компетенції місцевих рад і органів виконавчої влади [511]. Слід зазначити, що Конституційний Суд України не зміг реалізувати свої повноваження на практиці, оскільки не було обрано необхідної кількості суддів, внаслідок чого даний орган так і не розпочав свою роботу. Конституцією України від 28 червня 1996 року повноважень щодо розгляду справ про конституційні делікти за Конституційним Судом України безпосередньо не закріплено. Він лише опосередковано бере участь у реалізації конституційно-правової відповідальності шляхом надання висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту [306].

У розрізі дослідження історії становлення конституційно- правової відповідальності, важливо дослідити положення Закону України “Про відкликання народного депутата України” від 19 жовтня 1995 року [477], який розширив коло підстав для відкликання виборцями народного депутата України, а саме ч. 2 ст. 1 Закону передбачала: порушення ним положень Конституції і законів України; систематичне невиконання депутатських обов’язків; використання своїх повноважень в особистих корисливих цілях; систематичне порушення норм депутатської етики і моралі; невідповідність практичної діяльності депутата основним принципам і положенням його передвиборчої програми; відмова від переходу на постійну роботу до Верховної Ради України; приховування доходів, занесення неточних даних у декларацію про доходи [477]. Слід констатувати, що положення даного закону не знайшли практичної реалізації, оскільки українське законодавство на той час відмовилось від імперативного мандата та інституту відкликання за ініціативою виборців.

Ми підтримуємо позицію, яка знайшла закріплення в більшості демократичних державах світу, щодо відмови від імперативного мандата і закріплення принципу вільного мандата народного депутата України, основна цінність якого полягає в тому, що останній визнається представником у парламенті не лише виборців свого округу, а всього українського народу.

Слід наголосити, що 1 січня 2020 року наберуть чинності закони № 27-ІХ “Про внесення змін до статті 80 Конституції України щодо недоторканності народних депутатів“ [485] та № 388-ІХ “Про внесення змін до деяких законодавчих актів з метою приведення у відповідність із Законом “Про внесення змін до статті 80 Конституції щодо недоторканності народних депутатів“ [480].

Законом № 27-ІХ статтю 80 Конституції викладено в новій редакції, яка вже не містить положень про те, що народним депутатам гарантується депутатська недоторканність і вони не можуть без згоди Верховної Ради бути притягнуті до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані [306].

Згідно з новою редакцією статті 80 Основного Закону народні депутати не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або за висловлювання у Парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп [306].

Відстоюємо позицію, що народний депутат України не може бути переслідуваний за політичну діяльність. Слушно висловив позицію політик М. Княжицький: “Депутат не несе відповідальності тільки за виступ з трибуни. А це означає, що за виступ на мітингу, на телеканалі... можна буде ув'язнити, прийнявши попередньо аналог законів 16 січня... Вважаю, що голосувати потрібно лише, якщо буде записано, що переслідувати депутата за політичну діяльність заборонено” [223]. У цьому аспекті доцільно навести позицію Венеціанської комісії, яка 19 червня 2015 року розглянула законопроект про скасування недоторканності народних депутатів України й обмеження недоторканності суддів. Венеціанська комісія пропонувала зафіксувати, що недоторканність можуть скасувати після звернення 1/3 депутатів Верховної Ради України до Конституційного Суду України - і вже суд має приймати рішення. Член Венеціанської комісії Карл Торі заявив, що такій “молодій демократії”, як Україна, не можна повністю скасовувати депутатську недоторканність. Крім того, він зазначив, що, з одного боку, недоторканність - це інструмент захисту депутатів

від тиску, а з іншого - іноді це заважає займатися боротьбою з корупцією [108].

Закон № 388-ІХ забезпечує реалізацію скасування депутатської недоторканності. Вносяться зміни до Кримінального процесуального кодексу України [373], якими виключаються норми щодо депутатської недоторканності, при цьому передбачаються особливості початку досудового розслідування щодо народного депутата, затримання, обрання щодо нього запобіжного заходу, проведення слідчих (розшукових) і негласних слідчих (розшукових) дій щодо нього. Зокрема, забороняється доручати здійснення досудового розслідування кримінального правопорушення, вчиненого народним депутатом, іншим органам досудового розслідування, крім НАБУ та центрального апарату ДБР відповідно до їхньої підслідності, визначеної цим кодексом Закону України “Про статус народного депутата України” [538]. Змінами передбачено особливості юридичної відповідальності народного депутата. Регламенту Верховної Ради України [534], якими виключаються норми щодо порядку внесення та розгляду Парламентом подань про надання згоди на притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності, затримання чи арешту.

У ч. 2 ст. 3 Конституції України 28 червня 1996 року вперше на найвищому рівні було закріплено принцип відповідальності держави перед людиною за свою діяльність [306]. Це положення знайшло конкретизацію в ст. 56, відповідно до якої кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Форми конституційно-правової відповідальності здебільшого закріплені Конституцією та законами України, підзаконними актами, що діють на всій території України.

У наукових колах спостерігається дискусія щодо форм конституційно-правової відповідальності. Нині в конституціях багатьох держав містяться положення, які закріплюють форми конституційно-правової відповідальності. Зокрема, стаття 12 Кон­ституції Французької Республіки 1958 р. передбачає: “Президент Республіки може після консультації з Прем’єр-міністром і головами палат оголосити про розпуск Національних зборів” [273]. У Німеччині Федеральний Президент може розпустити Бундестаг за неможливості обрання ним Федерального канцлера (стаття 63 Конституції ФРН 1949 р.) [309]. У наведених прикладах для настання несприятливих наслідків має значення наявність конституційного делікту, порушення винним суб'єктом положень Основного Закону.

Сучасні конституціоналісти до загальних конституційно- правових форм відповідальності (санкцій) відносять:

- скасування незаконних актів;

- призупинення дії актів державних органів;

- визнання результатів виборів, референдумів інших голосувань недійсними;

- дострокове припинення повноважень органів державної влади;

- дострокове переформування органів, звільнення з посади;

- позбавлення юридичної сили дій, які не відповідають вимогам конституційності правових норм;

- процесуальні санкції, передбачені регламентом [624, с. 55].

Форм конституційно-правової відповідальності органів державної влади класифікуються за наслідками конституційно- правової санкції на: а) усунення з поста в порядку імпічменту; б) прийняття резолюції недовіри; в) дострокове припинення повноважень, г) відмова в реєстрації чи скасування реєстрації кандидата в депутати; ґ) скасування актів органів публічної влади та їхніх посадових осіб (наприклад, скасування рішень голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України - ст. 118 Конституції України); д) призупинення дії актів державних органів з мотивів їх неконституційності або невідповідності чинному законодавству; е) визнання результатів виборів чи референдумів, інших форм народного волевиявлення недійсними та інші.

Слід наголосити, що конституційно-правова відповідальність не закріплена в Основному Законі України, однак містить окремі підстави такої відповідальності та закріплює відповідні форми (санкції). Так, Президент України може бути усунутий з поста в порядку імпічменту (ч. 1 ст. 111), дострокове припинення повноважень Верховної Ради України (ч. 2 ст. 90), дострокове припинення повноважень народного депутата України (п. 2,5,6 ч. 2 ст. 81), звільнення з посади судді (п. 2,3,6 ч. 5 ст. 126) [306].

Закон України “Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)” від 10 вересня 2019 року [524] відповідно до статей 85, 108, 111, 151 Конституції України визначає правові й організаційні засади притягнення Президента України до конституційної відповідальності шляхом усунення з поста в порядку імпічменту.

Ст. 1 визначає, що усунення Президента України з поста в порядку імпічменту є способом притягнення Президента України до конституційної відповідальності. Імпічмент є позасудовим консти­туційним процесом, за змістом якого Верховна Рада України у разі вчинення державної зради або іншого злочину Президентом України може достроково припинити його повноваження, усунувши з поста.

Верховна Рада України може усунути Президента України з поста в порядку імпічменту виключно у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину. Імпічмент здійснюється на принципах: 1) верховенства права; 2) додержання Конституції України; 3) законності; 4) рівності перед законом; 5) поваги до людської гідності; 6) забезпечення права на свободу та особисту недоторканність; 7) презумпції невинуватості та забезпечення доведеності вини; 8) свободи від самовикриття та права не свідчити проти близьких родичів і членів сім'ї; 9) забезпечення права на захист; 10) свободи в поданні доказів і доведенні їхньої переконливості; 11) гласності та відкритості; 12) публічності; 13) розумності строків.

У законі визначено правові й організаційні засади усунення Президента України з поста в порядку імпічменту. Зокрема, визначаються: основні принципи процедури імпічменту; порядок ініціювання питання про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту; порядок утворення спеціальної тимчасової слідчої комісії та її повноваження, процедура розгляду парламентом справи про імпічмент тощо. Водночас у новій редакції глави 30 Регламенту Верховної Ради України, норми якої нині врегульовують процедуру розгляду справи про імпічмент у парламенті, виключаються всі приписи щодо реалізації згаданої процедури та залишається норма відсилочного характеру, яка визначає, що “порядок дострокового припинення повноважень Президента України у разі усунення Президента України з поста в порядку імпічменту визначається Конституцією України, Законом України “Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)”, іншими законами України та цим Регламентом” (стаття 171).

Аналіз положень згаданого закону дає змогу дійти висновку, що за своїм змістом він значною мірою відтворює норми Регламенту Верховної Ради України. Ми не підтримуємо ідею перенесення приписів Регламенту Верховної Ради України у текст окремого закону щодо імпічменту Президента України. Погоджуємось із висновком Головного науково-експертного комітету Верховної Ради України, що перенесення приписів чинного Регламенту до тексту окремого закону є невиправданим, оскільки всі парла­ментські процедури є предметом регулювання саме Регламенту (ч. 2 ст. 1 Регламенту), який нині має силу закону [122]. Саме тому вважаємо це переважно не правовим рішенням, а політичним.

Дослідники звертали увагу на необхідність унормування конституційно-правової відповідальності Президента України шляхом визначення її підстав. Так, О.Мельник пропонує розширити підстави імпічменту глави держави, закріпивши у частині першій ст. 111 Конституції України, що Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту у випадку порушення ним Конституції та законів України та шляхом доповнення п. 2 ст. 108 Конституції України положенням про дострокове припинення повноважень Президента України у разі рішення всеукраїнського референдуму [408, с. 12]. Підтримуємо думку 3. Лунь, яка пропонує посилити конституційну відпові­дальність окремих суб'єктів конституційного права України, в тому числі й глави держави, на підставі вдосконалення інституту присяги, та встановити як підставу конституційної відповідальності порушення присяги особою, яка її складає [392, с. 4].

Акцентуємо увагу, що присяга виступає одним із найваж­ливіших атрибутів вступу на посаду вищих посадових осіб держави, вона символізує їхній особливий статус, відповідальність перед українським народом і громадою. Вважаємо, що присяга є конституційною формою закріплення відповідальності перед українським народом як єдиним джерелом влади, а відтак за порушення Президентом України присяги має відбутися конституційно-правова відповідальність у формі усунення його з поста в порядку імпічменту, що пропонуємо закріпити на рівні Конституції України. Ця пропозиція ґрунтується також на зарубіжному досвіді, зокрема таких країн, як Литовська Республіка, Республіка Таджикистан та ін.

Конституційно-правова відповідальність нині врегульована фрагментарно. Так, в Конституції України, Законах України: “Про місцеве самоврядування в Україні” [515]; “Про Рахункову палату” [533]; “Про Конституційний Суд України” [510]; “Про Центральну виборчу комісію” [543]; “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” [541]; “Про місцеві державні адміністрації” [517]; “Про громадянство України” [488]; “Про політичні партії в Україні”[528] та інших актах містяться норми про конституційно- правову відповідальність. На нашу думку, чинне законодавство України, яке регулює конституційно-правову відповідальність, потребує докорінного вдосконалення. Важливим видається розробка та прийняття спеціального Закону “Про конституційно- правову відповідальність в Україні”, в якому доцільно чітко закріпити категоріальний апарат зазначеного виду відповідальності, визначивши коло суб'єктів, підстави та форми відповідальності, органи, що розглядають справи про конституційно-правову відповідальність і приймають відповідні рішення, можливість чи неможливість судового оскарження її застосування та інші питання.

Нині суттєвою проблемою є відсутність нормативного закріплення конституційно-правової відповідальності. Наслідком цієї прогалини національного законодавства є те, що підстави, санкції та наслідки ретроспективної конституційно-правової відповідальності не є кодифікованими, вони недостатньо досліджені. Не отримали належної розробки й питання конституційних правопорушень - їхні поняття, склад і види. Процесуальний порядок притягнення до конституційно-правової відповідальності відрізняється фрагментарністю та розрізненістю нормативного закріплення,. Як приклад наведемо відсутність строку давності притягнення до конституційно-правової відповідальності, відсутність процедури оскарження застосування заходів конституційно-правової відповідальності та скасування неправомірних рішень. Такі прогалини законодавства необхідно усунути шляхом прийняття нормативно-правового акту, який би врегулював ці питання. Суттєвим недоліком є також фактично відсутність конституційного регулювання конституційно-правової відповідальності.

Проведення реформи публічної влади в Україні без прагматичного, апробованого в державах світу законодавчого закріплення інституту конституційно-правової відповідальності органів і посадових осіб публічної влади та наповнення його функціональним змістом може призвести до розбалансування системи державного управління, необгрунтованої автономізації окремих державних органів та органів місцевого самоврядування, та як наслідок - реальної загрози національній безпеці України, суттєвого послаблення держави на внутрішньодержавній та міжнародній аренах, посилення конфліктності у взаємовідносинах центральної державної влади з регіонами та громадами.

Проблема відповідальності органів влади є однією з центральних у сучасній концепції демократії. Важливою складовою сучасної конституційної реформи державного механізму є питання належного нормативно-правового закріплення конституційно- правової відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування.

На нашу думку, для збереження балансу влади доцільно посилити відповідальність як конституційно-правового, так і політичного характеру, державних органів та їхніх представників. Зокрема актуальною залишається проблема притягнення до відповідальності Президента України, народних депутатів України, суддів, суддів Конституційного Суду України, депутатів місцевих рад і голів територіальних громад. Взаємодія має бути на всій площині державно-владної діяльності, починаючи із розподілу коштів і закінчуючи контролем та відповідальністю на реалізацію повноважень. Слід визнати недостатню ефективність функціонування державної влади в Україні.

Під час розкриття питання про конституційно-правову відпові­дальність виявлено міцні інтегративні зв'язки конституційно- правової відповідальності з іншими видами юридичної відпові­дальності. Адже настання конституційно-правової відповідальності передбачає в окремих випадах також притягнення до одного виду юридичної відповідальності, наприклад, адміністративної або кримінальної.

Нинішнє нормативно-правове регулювання інституту конститу­ційно-правової відповідальності має особливе значення для стабілізації і розвитку правової демократичної держави, оскільки неправомірні, безвідповідальні дії вищих посадових осіб і органів державної влади завдають значної шкоди українському народу.

5.3.