Розділ 2 ВІДМІННОСТІ РЕГЛАМЕНТАЦІЇ СТАТУСУ ПРЕЗИДЕНТА В ЗАРУБІЖНИХ ДЕМОКРАТІЯХ

Еволюція як республіканської, так і монархічної форми дер­жавного правління невдовзі засвідчила, що класичне протистав­лення цих форм в умовах демократичного режиму значною мірою втрачає сенс, оскільки відмінності між парламентарною республі­кою та парламентарною монархією виявилися менш значущими, аніж розбіжності між президентською республікою та парламен­тарною республікою.

Принципова відмінність між президентськими і парламент­ськими формами правління полягає в особливостях конституцій­но-правового закріплення організації і функціонування виконав­чої влади. За президенціалізму мандат на здійснення виконавчої влади передається від народу - єдиного джерела влади - прези­денту, який формує адміністрацію і несе періодичну (на виборах) відповідальність за її діяльність винятково перед народом. Парла­ментаризм в класичному розумінні передбачає, що здійснення виконавчої влади доручається уряду опосередковано - через все­народно обраний парламент, при цьому уряд може діяти винятко­во за умови довіри до нього парламенту, тож відповідальність за здійснення державного управління є постійною.

За президентської республіки цілком можливим є станови­ще, коли і президент, і більшість конгресу репрезентують одну й ту ж партію. Однак інституційний механізм здійснення влади не потребує саме такої розстановки політичних сил. Державне уп­равління стабільно здійснюється і за умов т.зв. “поділеного прав­ління”, коли більшість у конгресі належить одній партії, а пост президента (і право формувати адміністрацію) одержала інша.

Складовою статусу президента у зарубіжних країнах є комп­лекс конституційно-правових норм, що визначають порядок об­рання глави держави. При цьому у державах з президентською, суперпрезидентською та напівпрезидентською формами держав­ного правління право обирати здебільшого належить виборцям, тоді як у парламентарній - парламенту, його палатам чи утворе­ним за його участі інституціям.

Вибори можуть бути прямими (Австрія, Венесуела [29], Мексика, Франція) і непрямими (США). Наприклад, у США ви­борці обирають таку кількість вибірників, яка відповідає кількості сенаторів та представників, яких штат має право послати у Конг­рес [9]. Ці 538 осіб (окрім вибірників від штатів, ще три представ­ляють федеральний округ Колумбія) визначають як господаря Біло­го Дому, так і віце-президента.

У парламентарних республіках президент обирається або безпосередньо парламентом (Греція [32], Ізраїль [13]), або пере­важно колегіями, значну частину яких складають члени парламенту (Індія [3], Італія, Німеччина). Так ч. 3 ст. 54 Основного Закону Німеччини вказує, що одна половина Федеральних зборів, які обирають главу держави, складається з членів бундестагу, а інша - з обранців земельних ландтагів.

Конституційне визначення терміну виборів у президентських і напівпрезидентських республіках забезпечує завчасність вступу глави держави на посаду. У США президентські вибори відбува- ються на початку листопада, тоді як інаугурація новообраного президента - 20 січня. Це дає змогу новообраному президентові визначитись із кандидатурами на основні посади в керівництві ви­конавчої влади. Ст. 7 конституції Франції вказує, що вибори нового президента не можуть призначатись раніше 35 і пізніше 20 днів до закінчення повноважень діючого глави держави.

У президентських і суперпрезидентських республіках при необранні глави держави в належний термін, як правило, не до­пускається продовження мандату діючого президента або прове­дення повторних виборів. Адже повторні вибори також можуть виявитися безрезультатними, тоді як значний обсяг президентських повноважень унеможливлює вакантність цього поста або перебу­вання на ньому особи, чий термін повноважень закінчився, і, відтак, легітимність є сумнівною. У США в такому випадку конституцій­но передбачене обрання нових президента і віце-президента кон­гресом. Необрання в належний термін президента Мексики (ст. 84) вимагає від конгресу обрання тимчасового президента (ст. 85).

Форма правління не впливає на зміст вимог до кандидатів на пост президента. Основними вимогами є: мати громадянські права - Індія, Італія, США; бути громадянином за народженням - Венесуела, Мексика, США; відповідати віковому цензу - Венесуела (30 років), Австрія, Індія, Мексика, США (35 років), Німеччина (40 років), Італія (50 років); цензу осілості - Мексика (один рік перед виборами), США (14 років).

Термін президентських повноважень і кількість термінів, протягом яких одна особа може обіймати цю посаду, визначається більшістю конституцій і так само мало залежить від форми дер­жавного правління. У США президент обирається на 4 роки, в Бразилії, Венесуелі, Ізраїлі, Індії, Німечині, Франції - на 5, в, Мек­сиці, Фінляндії - на 6, в Італії, Ірландії - на 7. Більш тривалий порівняно з парламентом термін повноважень президента обумов­лено його функцією гаранта політичної стабільності і наступності влади (саме таку функцію зарезервовано за главою держави у пар­ламентарних республіках).

Більший обсяг повноважень не завжди зумовлює жорсткіші вимоги стосовно кількості термінів перебування глави держави на своєму посту. В Індії, Італії, Фінляндії, Франції подібних обме­жень немає, в Австрії, США, Німеччині таке обмеження стано­вить два терміни, в Мексиці - тільки один. Хоч США - класична президентська республіка, а Німеччина - класична парламентарна.

П|рисяга президента пеpедбачена усіма конституціями. Але, наприклад, конституція Італії не містить її тексту, а в конституці­ях Австpії (п. 1 ст. 62), Мексики (ст. 87), Німеччини (ст. 56), США (п. 7 р. 1 ст. ІІ) текст наводиться. Він здебільшого коpоткий за змістом і включає два основних зобов’язання: дотpимуватись кон­ституції і сумлінно виконувати обов’язки президента. Присягає президент незалежно від форми державного правління перед пар­ламентом.

Значна частина норм, які складають інститут президентства в окремих державах, і врегульовують військові, дипломатичні та судові повноваження глави держави, установчі і кадрові стосовно судової влади, повноваження президента по встановленню і при­своєнню спеціальних і почесних звань, дипломатичних pангів, класних чинів, нагоpодження від імені держави; встановлення винагороди президента тощо не має істотних відмінностей залеж­но від форми правління. Однак в парламентарних і напівпрези- дентських республіках відмінним є характер цих повноважень - акти, видані в порядку їх реалізації, підлягають контрасигнуван­ню членами уряду.

Натомість о собливого значення набувають конституційні норми, які врегульовують відносини президента зі структурами виконавчої влади, оскільки вони є визначальними для характерис­тики форми державного правління.

У США президент здійснює призначення уряду “за пора­дою і згодою Сенату” (п. 2 р. 2 ст. ІІ). Виникненню конфліктів з приводу кадрових питань запобігають рішення Верховного Суду США, який в якості органу конституційної юрисдикції сформу­лював загальне правило: право президента призначати не може обмежувати право сенаторів надавати згоду, а право сенаторів на­давати згоду не може обмежувати право президента призначати. Тож сенат надає згоду щодо усіх кандидатів, ділові і моральні якості яких не може поставити під сумнів.

У суперпрезидентських республіках повноваження прези­дента дещо ширші: він призначає вищих посадовців на власний pозсуд (Венесуела - п. 3 ч. 1 ст. 236; Мексика - п.

У парламентарних і напівпрезидентських республіках (Австpії, Гpеції, Італії, Поpтугалії, Німеччині), де існує посада ^ем^- міністpа, саме президент призначає останнього. Але у Німеччині - це призначення обpаного Бундестагом без дебатів Федеpального канцлеpа (ст. 63), тоді як в Італії уpяд після сфоpмування і скла­дання присяги перед президентом повинен ще отримати вотум довіри в парламенті (ст. 94). Конституційно встановлене в Австрії (ч. 1 ст. 74), Індії (п. 3 ст. 75), Франції (ст.ст. 49-50) право парламенту відправити уряд у відставку змушує президента рахуватись з парламентом (палатою парламенту) при формально - му призначенні глави уряду.

Призначення міністрів у парламентарних та напівпрезидент- ських республіках (Австрії, Греції, Індії, Туреччині, Німечині, Франції та ін.) президент здійснює за поданням глави уряду. Тим самим виключається надання президенту здійснюваних на влас­ний розсуд повноважень по формуванню уряду.

Як противагу зростанню влади президента у парламентар­них на напівпрезидентських республіках слід розглядати широке застосування інституту контрасигнування. Так, конституційні норми Австрії (ч. 2 ст. 67, за винятком випадків передбачених кон­ституційним законодавством), Італії (ст. 89), Німеччини (ст. 58, за винятком призначення та звільнення Федерального канцлера, роз­пуску Бундестагу відповідно до статті 63 та подання відповідно абзацу 3 статті 69), Франції (ст. 19, за винятком випадків, передба­чених ч. 2 ст. 8, ст. 11, 12, 16, 54, 56, 58, 61) - вимагають, щоб акти президента скріпляли своїми підписами (контрасигнували) глава уряду або відповідальний міністр, без чого ці рішення нечинні. Однак контрасигнування міністрами потребують і всі акти прези­дента в суперпрезидентських республіках - Венесуелі (ч. 2-3 ст. 236), Мексиці (ст. 92). Тобто в цих країнах президент може на власний розсуд усунути міністра, але діяти “через його голову” він не може. Натомість у США, де вищих посадовців глава держави призначає “за порадою і згодою Сенату”, акти президента не потребують контрасигнування.

Роль президента як глави держави обумовлює досить ши­рокий обсяг його повноважень в галузі законодавства. Скоріше винятком, аніж правилом є надання президенту права законодав­чої ініциативи. У більшості ж держав з напівпрезидентською і парламентарною формами правління президент позбавлений мож- ливсоті внесення конкретних законопроектів. Щоправда, Пре­зидент Франції за пропозицією Уряду може винести на референдум “... будь-який законопроект про організацію органів публічної вла­ди, про реформи, що стосуються економічної чи соціальної полі­тики держави та публічних служб, тих, що сприяють їй чи спря­мований на вирішення ратифікації якогось договору, який би не вступаючи в протиріччя з Конституцією, відобразився б на функ­ціонуванні публічних інститутів” (ст. 11 Конституції) і домогтись прийняття закону в обхід парламенту. Утім нараховуються лічені випадки використання такої екстраординарної законодавчої ініціа­тиви. Конституція президентської республіки - США не передба­чає наявності права законодавчої ініціативи у Президента. Проте у суперпрезидентських республіках Латинської Америки (Вене­суела, Мексика) за главою держави конституційно таке право за­кріплено.

Звертає на себе увагу збалансованість конституційних норм, які визначають законодавчі повноваження президента в цілому. Надання главі держави можливості ініціювати розгляд конкрет­них законопроектів здебільшого супроводжується обмеженням його впливу на законодавчий процес шляхом застосування суспен­сивного (відкладального) “вето” під час промульгації законів. На­томість у США президент наділений правом вето, яке можу бути подолане тільки 2/3 голосів у кожній з палат Конгресу, і за на­слідками є не стільки відкладальним, скільки обмеженим (усього 7% перегляду).

Наділення глави держави повноваженням видавати акти делегованого законодавства, що мають силу парламентського за­кону, встановлено конституціями парламентарних та напівпрези- дентських держав - переважно тих, де ці акти ініціюються уря­дом, який, у свою чергу, є підзвітним парламенту. Зокрема, в Індії президент має право видавати укази в той час, коли негайне прий­няття парламентського закону неможливе (ст. 123). Обмеження, які тут встановлені: 1) сесії обох Палат Парламенту не проводяться; 2) Президент прийде до переконання, що обставини, які існують, вимагають від нього негайних дій; 3) указ має бути наданий обом Палатам Парламенту та припиняє свою дію по закінченні шести тижнів з моменту скликання Парламенту, чи по закінченні цього періоду, чи якщо до закінчення цього періоду обидві Палати прий­няли резолюцію про його відхилення, після прийняття другої з цих резолюцій; 4) указ є недійсним, якщо він прийнятий не в ме­жах компетенції Парламенту.

Специфіка становища глави держави в суперпрезидентських республіках Латинської Америки полягає у тому, що там консти­туційно передбачено можливість видання ним актів делегованого законодавства, хоч на формування й функціонування адміністрації парламент впливу не має. Зокрема, ст. 131 конституції Мексики встановлює: “Виконавча влада може бути уповноважена Федераль­ним Конгресом збільшувати, зменшувати або скасовувати вивізні і ввізні тарифи, прийняті самим Конгресом, і встановлювати нові, а також у випадку необхідності... здійснювати будь-які інші дії на благо країни”. Такі повноваження надаються, попри те, що у цих країнах під час парламентських канікул діє спеціальний орган, утворений парламентом і з парламентарів, який наділяється зако­нодавчими повноваженнями.

Обумовленість формою правління конституційно-правово­го регулювання статусу президента переконливо виявляється в унормуванні установчих відносин між президентом і парламен­том. У країнах з президентськими і суперпрезидентськими фор­мами правління президент не наділяється конституційним повно­важенням розпустити парламент чи його нижню палату. Натомість Конгрес США може санкціонувати усунення глави держави від влади у порядку, передбаченому р. 4 попр. XXV, а також відсторо­нити від поста в порядку імпічменту (р. 4 ст. ІІ). Конституція Мек­сики передбачає цілу низку ситуацій (ст. 84), коли президент може бути усунений Конгресом з призначенням тимчасового Президен­та, виконуючого обов'язки президента, заступника Президента (залежно від конкретного випадку).

Натомість, в парламентарних і напівпрезидентських респуб­ліках, де акти президента значною мірою ініціюються підзвітним парламенту урядом, президент наділяється конституційним пра­вом розпуску парламенту: в Австрії (ч. 1 ст. 29 - право розпуску Національної ради), Індії (ч. 2 ст. 85 - право розпуску Народної палати), Італії (ст. 88 - право розпуску обох палат чи однієї з них), Франції (ст. 12 - право розпуску Національних зборів). З іншого боку, парламентам Австрії, Індії, Німеччини, інших країн надано право у тій чи іншій формі порушувати питання про відставку президента. Проте у Франції конституційно не передбачена мож­ливість позбавлення президента влади парламентом. Це суттєво посилює позиції глави держави у відносинах з найвищим пред­ставницьким органом.

Однією з форм взаємодії президента і загальнонаціональ­ного представницького органу є послання президента. У прези­дентських і суперпрезидентських республіках - Мексиці (ст. 69), США (р. 3 ст. ІІ) звернення з посланнями - обов'язок президента, в парламентарних і напівпрезидентських - Індії (ст. 86), Італії (ст. 87), Франції (ст. 18) - право. Конституція Французької Республіки, зокрема, вказує, що послання “зачитуються в палатах і не супро­воджуються обговоренням” (ч. 1 ст. 18).

Специфічною рисою інституту президентства в Німеччині - класичній парламентарній республіці - є резервування за прези­дентом широкого обсягу повноважень на випадок парламентської нестабільності і неспроможності сформувати уряд парламентської більшості. За цих умов глава держави може на свій розсуд або роз­пустити парламент, або призначити канцлером кандидата, який не одержав більшості голосів членів Бундестагу (ч. 4 ст. 63). І таке рішення в даному випадку не потребує контрасигнування феде­ральним канцлером. Проголосивши стан законодавчої необхідності (ст. 81) за поданням Федерального Уряду по відношенню до зако­нопроекту відхиленого Бундестагом, Федеральний президент може забезпечити прийняття законів за згодою призначеного Бундесра­ту в обхід обраного Бундестагу.

Відмінним є конституційно-правове регулювання імунітету глави держави залежно від обсягу його повноважень. Конституції окремих парламентарних і напівпрезидентських республік вказу­ють, що президент користується парламентською недоторканістю і його переслідування дозволяється лише з санкції парламенту: Австрії (ч. 1 ст. 63), Німеччини (ч. 1 ст. 61), Франції (ст. 68). Відсутні ці норми у президентських і суперпрезидентських республіках, хоч, наприклад, недоторканість передбачена для парламентарів у США (п. 1 р. 6 ст. І).

Порівнюючи конституційні норми зарубіжних країн, які ре­гулюють статус глави держави, можна зробити наступні виснов­ки, зважаючи на те, що всі ці норми так чи інакше враховують потребу збалансування владних повноважень президента.

У президентських республіках президент очолює достатньо самостійну виконавчу владу. Але, наприклад, у США, йому не надано право законодавчої ініціативи та можливість видавати акти делегованого законодавства, а кадрові питання вирішуються за участю Сенату - верхньої палати Конгресу. У латиноамерикан­ських країнах обсяг президентських повноважень суттєво більший: окрім контролю виконавчої влади є право законодавчої ініціати­ви, право (з обмеженнями) видавати акти, що мають силу звичай­ного закону. Однак акти президента потребують обов’язкового контрасигнування міністрами, окремі повноваження (наприклад, дипломатичні) здійснюються за участю парламенту. Влада прези­дента по вертикалі суттєво обмежена федеративним устроєм, а врегулювання спірних питань між федерацією і її суб'єктами - прерогатива парламенту.

У парламентарних та напівпрезидентських республіках, незалежно від формальних визначень, контроль президента за структурами виконавчої влади суттєво послаблений, оскільки уряд підзвітний парламентові і його глава має конституційно визначені широкі самостійні повноваження, а акти президента здебільшого потребують контрасигнування урядовцями. Проте в окремих краї­нах зростає обсяг законодавчих повноважень президента.

Себто, в зарубіжних сталих демократіях сформувалося кілька основних типів інституту президентства, які в цілому, із більшою або меншою національною специфікою відповідають основним формам правління. При цьому в межах кожного з цих типів склалася певна цілісність взаємоузгоджених і взаємообумов- лених конституційно-правових норм, яка пройшла певне випробо­вування в процесі конституційного правозастосування. Випробо­вування, яке виявило здатність цих норм відігравати регулюючу, стабілізуючу і компенсуючу роль в даному суспільстві, забезпе­чивши раціональність одноособового представництва держави в умовах непорушності демократичного політичного режиму.