Розділ 1 СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА ТА ПРАВОВІ ЗАСОБИ ЙОГО ВИЗНАЧЕННЯ

Звернення до визначення місця і ролі президента в цілісній системі державного апарату потребує передусім з’ясування спе­цифіки президентства як організаційно-функціональної структури державності.

Інститут президентства виник і набув поширення як форма інституту глави держави у країнах з республіканською формою правління. Суто практична потреба представництва держави дуже швидко виявила переваги одноособовості перед колегіальністю. Слід відзначити наявність певних альтернатив такій одноособо- вості. Наприклад, досьогодні у Швейцарії “верховною керівною і виконавчою владою Федерації” є Федеральна рада. Саме цей орган із семи осіб, на який покладено передусім функції уряду, постає колегіальним главою держави. Натомість Федеральний президент - це тільки обраний на один рік (без права обрання на наступний рік не тільки президентом, але й віце-президентом) очільник Фе­деральної ради (ст. 176 Конституції) [8].

Президент не обов’язково формально визначається саме гла­вою держави. Всупереч досить поширеним уявленням конститу­ція найстарішої президентської республіки - США - не називає президента главою держави: “Виконавча влада належить Прези­дентові Сполучених Штатів Америки” (п.1 р.1 ст. ІІ) [9]. Як спра­ведливо зазначав свого часу проф. Б.Крилов, функції номінально­го глави держави тут фактично розчинилися у величезних повно­важеннях прем’єра [12, с. 257].

Представництво держави усередині і зовні є надзвичайно важливою функцією, яка не може розглядатися як “номінальна”, “декоративна”, “формальна” тощо. Навпаки, її здійснення пов’я­зане зі значними труднощами. Політичне життя зарубіжних де­мократій надто різнобарвне і часто-густо рішення глави держави не є настільки запрограмованим, щоб його прийняття не потребу­вало помітних зусиль. Президент в багатьох випадках внаслідок складності і суперечливості політичних процесів змушений на власний розсуд здійснювати вибір найбільш прийнятного із кількох можливих варіантів.

Загальне визначення місця президента в цілісній системі державних органів здебільшого не розглядається як норма-прин­цип, яка вирішальним чином і всеохоплююче визначає конститу­ційно-правовий статус президента. Приміром, розширене визна­чення дається у ст. 5 Конституції Французької Республіки: “Пре­зидент Республіки слідкує за дотриманням Конституції. Він за­безпечує своїм арбітражем нормальне функціонування публічних властей, а також наступність держави... Він є гарантом національ­ної незалежності, цілісності території, дотримання угод Співдруж­ності і міжнародних договорів” [7]. В Італії за конституцією Пре­зидент Республіки “є Главою Держави і репрезентує національну єдність” (ст. 87) [4]. Натомість у Німеччині становище Федераль­ного президента Основним Законом не визначається [31]. В Австрії - також, хоч та обставина, що підрозділ “Федеральний Президент” відкриває Третій розділ “Виконавча влада Федерації” Федерально­го конституційного закону Австрії 1920 р. [30], певною мірою пока­зує місце глави держави в системі її органів. Себто, якщо вітчиз­няні науковці і громадськість виявляють помітну схильність до інтер­претації визначень “глава держави”, “глава держави і виконавчої влади” як таких, що вирішальним чином визначають статус прези­дента, то за кордоном установча влада визначає цей статус сукуп­ністю конституційно-правових норм, передусім тих, що стосуються обсягу повноважень президента і ступеня їх дискреційності.

Повноваження президента є ключовим елементом, ядром його статусу. При цьому оцінка їх, як і класифікація неоднозначно розуміються науковою громадськістю. І це зрозуміло: саме наді­лення державного органу певними повноваженнями, визначення можливостей та процедур їх практичного здійснення значною мірою зумовлюють його місце у конституційно визначеному ме­ханізмі реалізації державної влади. Складність дослідження проб­леми помітно визначається тим, що національна специфіка інсти­туту президентства в сучасному світі зумовила певну строкатість у концептуальних підходах дослідників до оцінки президентських повноважень.

Приміром, М.Сахаров виділяє дві основні групи повнова­жень президентів (президент і державний апарат та президент і парламент), кожну з цих груп ділячи на підгрупи у залежності від сфери діяльності глави держави. Л. Окуньков в інший спосіб пред­метний підхід поєднує з об‘єктним, виокремлюючи повноважен­ня: 1) в галузі оборони країни і забезпечення її безпеки; 2) у галузі кадрової політики; 3) Президент і Федеральні збори; 4) Прези­дент і уряд. Подібним є і поділ повноважень Президента РФ О.Ко­валенком: пов'язані з діяльністю Федеральних зборів і їх палат; пов'язані з діяльністю уряду Російської Федерації; у галузі оборо­ни і зовнішніх відносин; пов'язані з координаційною діяльністю відповідних владних структур держави; інші повноваження. Орієн­тація або на об‘єктну, або предметну сторону повноважень спо­стерігається у напрацюваннях вітчизняних дослідників. В.Шаповал виділяє (об‘єктний підхід) повноваження президента у відноси­нах з органами законодавчої, виконавчої і судової влади. Натомість Л.Кривенко розрізняє шість груп повноважень (у сфері представ­ництва, у галузі державного управління, у сфері законодавчої діяль­ності, у судовій галузі, у галузі громадянства та надзвичайні по­вноваження) [10, с. 6]. С.Серьогіна виокремлює повноваження Президента України у сфері державного будівництва, у сфері за­конодавчої діяльності, у сфері забезпечення конституційної закон­ності, обороноздатності та національної безпеки, у сфері забезпе­чення основних прав і свобод громадян, у сфері зовнішньої по­літики та міжнародних відносин.

Помітно меншою є увага науковців до суб‘єктної сторони повноважень президента. Свого часу М. Дюверже класифікував їх залежно від ступеня дискреційності.. Подібний підхід із посилан­нями знову ж таки на французьких авторів демонстрував М.Кру- тоголов. Окремі спроби подивитися на президентські повноважен­ня у цьому контексті спостерігалися і у вітчизняній літературі.

На жаль звернення до аналізу структури повноважень глави держави на пострадянському просторі здебільшого обмежувало­ся оцінкою і підрахунком формалізованих повноважень.

Складовими статусу президента слід вважати й встановле­ний порядок його обрання. Однак значення цього елементу не варто переоцінювати. Приміром, на пострадянському просторі спостері­гається схильність виводити обсяг повноважень із порядку обран- ня. В зарубіжних демократіях ці елементи статусу не настільки пов’язуються. Зокрема, значний обсяг повноважень Президента У Республіки у Франції після конституційної реформи 1958 р. аж ніяк не визначався способом обрання: генерал Ш. де Голль на той час вельми скептично ставився до народного вибору. Тож спочат­ку главу держави обирали збори нотаблів, лише згодом референ­думом було внесено зміни до конституції, а перші всенародні ви­бори президента відбулися у 1965 р. У США визначений порядок заміщення поста президента зумовив виникнення становища, коли в 1974 р. його посів Дж.Форд, який взагалі не обирався народом, ані в якості президента, ані віце-президента. І ця обставина нія­ким чином не позначилась на обсязі його повноважень. У сталих демократіях важить насамперед заміщення поста президента за усталеною, належним чином визначеною процедурою.

Натомість відповідальність, як елемент правового статусу президента, в зарубіжних країнах помітніше обумовлюється обся­гом і, головне, характером наданих їм повноважень. Тож в рес­публіках Європи, де акти президента набувають чинності за умо­ви їх скріплення членами уряду (які тим самим перебирають на себе відповідальність за ці акти та їх виконання) глава держави може нести відповідальність винятково за дії, не пов’язані із здійсненням державної влади (як зрада або вчинення іншого тяж­кого злочину). Натомість суттєве розширення повноважень пре­зидентів у суперпрезидентських республіках Латинської Амери­ки супроводжується і встановленням можливості дочасного усу­нення президента з поста конгресом.

Надзвичайно важливим є окреслення правових засобів, функ­ціонально придатних для визначення статусу президента. Особ­лива роль серед цих засобів належить конституційно-правовому регулюванню. Саме в конституції відображаються основний зміст ключових елементів статусу президента.

Сенс і зміст конституції визначаються тим, що певне коло питань державної організації не може залишатися відкритим, вільним для тих чи інших тлумачень. Від їх визначеності зале­жить стабільне функціонування держави. Але в демократичних державах неможливою є цілковита одностайність провідних полі­тичних сил з цих питань. Відтак конституція неминуче набуває рис суспільної угоди. Вона постає компромісом, який фіксує наяв­ність злагоди з найбільш важливих питань життя держави і не­обхідність безумовного дотримання конституційних положень. Виправданість конституційного механізму здійснення публічної влади найбільш переконливо виявляється у тому, наскільки він має універсальний характер: послугує не тільки певному угрупуван- ню носіїв влади, а спроможний ефективно діяти за умов перева­жання у владних структурах, то одних, то інших політичних еліт.

Конституційне законодавство прийнято захищати особли­вими гарантіями непорушності. За визначенням Г.Єллінека, “тільки там, де ці формальності існують, можна говорити про особливі конституційні закони у юридичному розумінні”. Можливість по­стійного перегляду досягнутої суспільної угоди зводила б її роль нанівець. З іншого боку, не може бути виключена можливість пе­регляду конституції, оскільки швидкоплинність суспільних про­цесів зумовлює необхідність адекватного відображення суспіль­них потреб в нормах Основного Закону. Тексти конституцій за­звичай містять норми, що визначають порядок здійснення таких змін. Саме можливість постійної модернізації конституцій в зару­біжних країнах є важливою передумовою їх довголіття. Приміром, понад два століття зберігає чинність Конституція США. Але до її первинного тексту із 7 статей 28 разів вносилися статті-поправки.

Та постаючи певний (подекуди - досить тривалий) час ста­білізуючим чинником функціонування держави, конституції зго­дом можуть потребувати не тільки коригування, але й заміни. Зокрема, у Франції протягом двох століть змінилося 16 консти­туцій. Заміна конституції може бути привабливішою, аніж кори­гування діючого основного закону, оскільки в даному випадку уста­новча влада не зв‘язана нормами, що визначають підстави, межі і процедури цього коригування.

Утім, забезпечення легітимності зміни і, тим більше, заміни конституції є неабиякою проблемою в політичній практиці країн світу. Важливу роль у її вирішенні відігравали зваженість нового документу, залучення до цього підготовки провідних політичних сил, а останнім часом - ще й схвалення всенародним голосуванням.

Певне ігнорування формальних моментів у випадках су­спільної кризи вважалося цілком виправданим. Зокрема, Філадель­фійський конвент скликався у травні 1787 року для внесення деяких змін до Статей Конфедерації північноамериканських штатів. Проте Конвент під головуванням Дж. Вашингтона, всупереч своїм повно­важенням одразу почав працювати над конституцією федеративної держави. Вже 15 вересня було схвалено текст, а за кілька днів - підписано і передано на ратифікацію. Попри звинувачення в узур­пації установчої влади, дії учасників Конституційного Конвенту було легітимізовано як легіслатурами (парламентами) штатів, що не відкликали своїх представників, так і Конгресом Конфедерації, який 28 вересня ратифікував проект. Станом на 2 липня 1788 року конституцію ратифікували 9 з 12 штатів (необхідні 3/4).

Суперечливим був процес прийняття Конституції П'ятої республіки у Франції. В цій країні наприкінці 50-х рр. суттєво посилилася поляризація суспільства, що супроводжувалася знач­ною політичною нестабільністю: за 9 років до кризи 1958 року змінилося понад 20 кабінетів. 13 травня 1958 року розпочався чер­говий фашистський заколот у Алжирі. Тож 1 червня главою уряду Ш. де Голлем було внесено на розгляд парламенту законопроект: парламент доручає Раді Міністpів розробити проект нової Кон­ституції, який потім виноситься на референдум. 350 голосами про­ти 161 (конституційною більшістю) рішення було прийнято. Оскіль­ки за чинною конституцією прийняття рішення про її перегляд належало до виключної компетенції парламенту, негативна реак­ція громадськості на делегування уряду прерогатив представниць­кого органу, була пом‘якшена створенням консультативної комісії на чолі з М.Рейно, третина якої була призначена урядом, а 16 де­путатів і 10 сенаторів обрано парламентарями. Підготовлений про­ект вже 28 вересня було винесено на референдум: 66,4% від за­гальної чисельності виборців проголосували “за”. Прийнята у та­кий спосіб конституція виявилася незрівнянно довговічнішою, аніж її попередниця, для прийняття якої двічі скликалися Уста­новчі Збори і двічі проводилися референдуми.

Досвід зарубіжних держав засвідчує, що складність заміни конституції звичайно зумовлено не лише наявністю особливих юридичних гарантій непорушності “старого” основного закону. Конституція завжди відображає певне, узгоджене протягом три­валого часу суспільне бачення державної організації. Писана кон­ституція в цьому відношенні звичайно є складовою конституції фактичної, як сукупності норм, реально присутніх в суспільному житті, хоч далеко не завжди закріплених юридично.

Практика виявила, що можливості заміни конституційних норм не безмежні навіть в процесі найрадикальніших революцій. Конституційні норми впливають на політичні процеси, дають їм певне оформлення, але не спроможні їх замінити. Тому консти­туційні реформи, продиктовані навіть найкращими побажаннями потребують не тільки широкої підтримки (яка, втім, може бути скороминущою) але й остаточної переорієнтації суспільної свідо­мості у сприйнятті окремих елементів державної організації.

Конституційні норми, які складають в окремих державах інсти­тут президентства, значною мірою враховують умови правозастосу- вання. Зокрема, у європейських сталих демократіях реалізація кон­ституційних норм, які визначають статус глави держави, перебуває у системному зв'язку із нормами, які передбачають відповідальність уряду і його глави насамперед перед парламентом, значну са­мостійність глави уряду у функціонуванні виконавчої влади, потребу контрасигнування актів президента главою або членами уряду.

Конституційне регулювання статусу президента включає не тільки адекватне визначення суспільних потреб у такому регулю­ванні та їх належне нормативне закріплення, але й передбачення можливого використання конституційних норм тими чи іншими суб'єктами політичного процесу. Приміром, обрання президента Франції перетворює його на очільника системи державного уп­равління винятково за умови підтримки більшістю у Національ­них Зборах. В іншому випадку - роль президента нічим не буде відрізнятися від його ролі у парламентарних республіках. Важить навіть послідовність виборів: якщо президентські вибори за­фіксували нове співвідношення політичних сил у суспільстві, то президент може розпустити нижню палату парламенту, призначити вибори і сподіватися (як це було у 1997 р.) на одержання більшості в новому складі Національних. Зборів. Але у випадку, коли нове і небажане для президента співвідношення сил виявилося за підсум­ками парламентських виборів, то вдатися до розпуску президент практично не може (вибори, ймовірніше, підтвердять наявний політичний баланс; політична сила, яку він репрезентує, зазнає відчутних політичних і моральних втрат; щойно обрані Націо­нальні Збори розпустити не можна буде принаймні один рік).

Правова регламентація статусу глави держави здійснюється також і за допомогою законів. Практика сталих демократій, де за­кон постає формою безпосереднього волевиявлення держави, зу­мовлює врегулювання усіх правовідносин, які можуть виникати в процесі як здійснення президентом повноважень, так і забезпе­чення його діяльності, саме законом. Приміром в США викорис­тання коштів з федерального бюджету можливе винятково на підставі відповідного акту конгресу, тож створення та реорганіза­ція, наприклад, Виконавчого управління, яке забезпечує діяльність президента, здійснюється такими актами.

Водночас, як показує практика зарубіжних демократій, за­кони можуть бути засобом конкретизації та деталізації окремих конституційних положень, але не їх коригування і формування в такий спосіб фактичної конституції, суттєво відмінної від формаль­ної (писаної). Наприклад, у Литві закон про уряд конкретизує здійснення президентом конституційних повноважень щодо прий­няття в громадянство, призначення і відкликання послів, присвоєн­ня дипломатичних рангів і вищих військових звань тощо, адже акти президента з цих питань контрасигнуються членами уряду (ст. 85 Конституції).