Розділ 18 Територіальний устрій України

Територія держави є невіддільною ознакою державності, прос­торовою межею державної влади. Держава розпоряджається своєю територією, яка може складатись із сухопутної, водної, повітряної її частини та континентального шельфу.

Територіальний устрій держави становить систему відносин між державою загалом (її центральною владою) і її територіальними складовими (населенням і органами публічної влади). Невідділь­ною складовою територіального устрою держави є її адміністра­тивно-територіальний устрій — внутрішня територіальна організа­ція держави з поділом її на складові (адміністративно-територіальні одиниці), зумовлена соціальними, економічними, соціально-етніч­ними, історичними, географічними, культурними, політичними та іншими чинниками. Суть адміністративно-територіального устрою зводиться до поділу єдиної території держави на її складові (адмі­ністративно-територіальні одиниці).

Адміністративно-територіальна одиниця — це частина єдиної території держави, яка є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Територіальний поділ держави — це система територіальних складових, які становлять географічну основу територіального уст­рою держави.

Державний устрій у багатьох країнах означає назву комплекс­ного конституційно-правового інституту, який об’єднує норми, що встановлюють систему органів державної влади, їх компетенцію, взаємовідносини, порядок формування, а часто й норми про дер­жавно-територіальний устрій. Це політико-територіальна організа­ція держави, яка визначається політико-правовим статусом те­риторіальних складових і принципами їх відносин з державою за­галом та між собою. Характер таких взаємовідносин визначає дві основні форми державно-територіального устрою', унітарну та фе­деративну.

Унітарна держава — це єдина держава, поділена на адміністра­тивно-територіальні одиниці, які зазвичай не мають політичної самостійності. Унітарні держави мають єдину конституцію, єди­ний вищий представницький (він же законодавчий) орган держав­ної влади, єдиний уряд тощо. Це створює організаційно-правові передумови впливу центральної влади на всю територію держави. В окремих випадках до складу унітарних держав можуть входити одна чи кілька територіальних одиниць з особливим статусом ав­тономного державного утворення.

Федеративна держава складається з державоподібних утворень чи навіть держав, які мають власну систему законодавчих і судо­вих органів (наприклад, США, Росія, ФРН). Статус окремих скла­дових в унітарних і федеративних державах часто відрізняється від статусу інших складових цієї держави. У цьому зв’язку державно- територіальний устрій може бути як простим (симетричним), так і складним (асиметричним). Простий (симетричний) устрій держави характеризується тим, що всі її складові мають однаковий статус. У разі складного (асиметричного) устрою окремі частини держави мають різний статус.

Основні засади та система територіального й адміністративно- територіального устрою України визначаються Конституцією Ук­раїни (розділ IX та ін.).

Стаття 2 Конституції України проголошує, що суверенітет Ук­раїни поширюється на всю її територію, Україна є унітарною дер­жавою, а її територія в межах існуючого кордону цілісною й недо­торканною.

Територія України має площу 603,7 тис. кв. км, що становить 5,7 % площі Європи.

Територія України обмежується державним кордоном України. Стаття 1 Закону України “Про державний кордон України” від 4 листопада 1991 р. встановлює, що “державний кордон України є лінія і вертикальна поверхня, що проходить по цій лінії, які ви­значають межі території України — суші, вод, надр, повітряного простору”. Державний кордон України визначається законами Ук­раїни, а також її міжнародними договорами. Кабінет Міністрів Ук­раїни в межах своїх повноважень вживає заходів забезпечення охорони та захисту державного кордону й території України.

Відповідно до статті 27 Закону України “Про державний кордон України” охорона державного кордону на суші, морі, річках, озе­рах та інших водоймах покладається на Прикордонні війська Ук­раїни, а в повітряному просторі — на Війська протиповітряної обо­рони України. Стаття 33 зазначеного Закону зобов’язує державні органи, громадські організації, посадових осіб подавати Прикор­донним військам України всебічну допомогу в охороні державного кордону України.

Об’єктами, прирівняними до державної території, є морські й повітряні судна, космічні кораблі й станції, що мають прапор чи розпізнавальні знаки цієї держави, а також підводні телеграфні кабелі, трубопроводи та інші об’єкти, що належать цій державі, але розміщуються за її межами.

Територіальний устрій України відповідно до статті 132 Консти­туції України ґрунтується на таких засадах: цілісності та єдності державної території; поєднанні централізації та децентралізації у здійсненні державної влади; збалансованості соціально-економіч­ного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Єдність і цілісність державної території означають, що складові її частини, якими в Україні є адміністративно-територіальні оди­ниці, перебувають у нерозривному взаємному зв’язку, визначають­ся внутрішньою єдністю.

Поєднання, централізації і децентралізації у здійсненні держав­ної влади виявляється в тому, що за центральними органами дер­жави зберігається право охорони та забезпечення загальнодержав­них інтересів, а решта функцій передається на місця, насамперед органам місцевого самоврядування.

Збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географіч­них і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій означає диференційований підхід до вирішення питань оптималь­ного економічного і культурного розвитку, демографічної політики та забезпечення територіальної єдності складових України, ціліс­ності єдиної державної території.

Статтею 133 Конституції України проголошується, що систему адміністративно-територіального устрою України становлять Авто­номна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища й села.

Адміністративно-територіальний устрій України є трирівневим: вищий рівень територіальних одиниць становлять Автономна Рес­публіка Крим, області та міста Київ і Севастополь, які мають спе­ціальний статус; середній рівень — райони і міста обласного підпо­рядкування; нижчий рівень — райони в містах, міста районного підпорядкування, селища й села.

Частина компактно заселеної території України, яка склалася внаслідок господарської та іншої суспільної діяльності й має ста­лий склад населення та власну назву, зареєстровану в установлено­му законом порядку, становить населений пункт.

Невеликі поселення, що мають тимчасове значення та нестійкий склад населення чи є об’єктами службового призначення в системі певної галузі господарства (будівлі залізничних служб, будинки лісників, шляхових майстрів, одиночні двори тощо), не є само­стійними населеними пунктами й зараховуються до тих населених пунктів, з якими вони пов’язані територіально.

За значенням у системі адміністративно-територіального устрою України її міста поділяються на міста загальнодержавного значен­ня (Київ, Севастополь), міста обласного, республіканського (в Авто­номній Республіці Крим) значення, міста районного значення.

У великих містах як адміністративно-територіальні одиниці визначаються також відповідні частини цих міст — райони.

Нині до складу України входять Автономна Республіка Крим і 24 області: Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київ­ська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Хер­сонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська, два міста загальнодержавного значення — Київ і Севастополь. За да­ними Держкомстату станом на 1 січня 2005 року в Україні на­лічується 456 міст, 886 селищ міського типу та 28 тисяч 585 сіл.

За станом на 1 січня 2005 року в Україні проживало 47,28 млн осіб (міське населення — трохи більше 32 млн, сільське — 15,27 млн).

Адміністративно-територіальний устрій України не є незмінним. Одні сільські населені пункти об’єднуються під юрисдикцію єди­них для них територіальних громад як первинних суб’єктів місце­вого самоврядування, інші, навпаки, виходять з-під такої юрис­дикції, роз’єднуються. Окремі населені пункти (села, селища), які розташовані близько від міст, намагаються увійти під юрисдикцію їхніх територіальних громад, а органи самоврядування великих міст (з населенням понад 1 млн осіб) порушують питання про пе­ретворення їх на міста загальнодержавного значення.

Конституція України (пункт 29 статті 85) визначає, що утво­рення та ліквідація районів, установлення та зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменуван­ня й перейменування населених пунктів і районів належить до повноважень Верховної Ради України, а територіальний устрій України визначається виключно законами України (пункт 13 стат­ті 92). Проте закон про територіальний устрій України поки що розробляється.

Питання про зміну території України вирішується виключно всеукраїнським референдумом (стаття 73 Конституції України).

Певні повноваження щодо вирішення питань адміністративно- територіального устрою мають органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Деякі питання, пов’язані зі статусом адміністративно-терито­ріальних одиниць в Україні, регулюються Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 р. та іншими в частині, що не суперечить Конституції України.

При Президентові України функціонує (як консультативно-до- радчий орган) Комісія з питань адміністративно-територіального устрою.

Основні завдання Комісії полягають в узагальненні та аналізі пропозицій щодо внесення змін до системи адміністративно-те­риторіального устрою України; підготовці пропозицій щодо при­ведення у відповідність з Конституцією України мережі селищ та селищ міського типу, а також системи рад у населених пунктах; вивченні можливостей укрупнення сільських територіальних гро­мад та внесення відповідних пропозицій; організації вивчення до­свіду формування системи адміністративно-територіального устрою та розв’язання проблем у цій сфері в інших державах; підготовці та експертизі проектів нормативно-правових актів з питань адмі­ністративно-територіального устрою.

Особливий статус в Україні має Автономна Республіка Крим. Зміст автономії такого адміністративно-територіального утворення визначається статтями 134—139 Конституції України.

Стаття 134 визначає Автономну Республіку Крим як невідділь­ну складову України, тим самим підтверджуючи й закріплюючи цілісність і недоторканність території України в межах існуючих кордонів. Такий конституційний припис повністю знімає питання про можливість приєднання Криму до будь-якої іноземної держа­ви чи набуття ним статусу суверенної держави. Із цієї статті ви­пливає також, що опитування населення автономії та проведення місцевого референдуму щодо цих положень є антиконституційним і не може мати правових наслідків.

За конституційною природою Автономна Республіка Крим є формою так званої територіальної (адміністративно-територіаль­ної) автономії, суть якої полягає передусім у праві її населення (громадян відповідної держави, які постійно проживають у межах цієї автономії) і тих органів, які воно обирає, самостійно вирішу­вати питання, що належать до відання автономії.

Зі змісту статей 135, 136 Конституції України випливають ос­новні державні ознаки Автономної Республіки Крим:

• вона має власну Конституцію;

• у ній діє (як регіональна) система державних органів на чолі з Верховною Радою та Радою Міністрів;

• її державні органи в межах своїх повноважень приймають пра­вові акти, які становлять регіональну систему правових актів Автономної Республіки Крим.

Представницьким органом Автономної Республіки Крим є її Верховна Рада. Вона в межах своїх повноважень приймає рішення та постанови, які є обов’язковими до виконання в Автономній Рес­публіці Крим. Верховна Рада Автономної Республіки Крим скла­дається зі 100 депутатів, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим, його пер­ший заступник і заступник, голови постійних комісій Верховної Ради Автономної Республіки Крим здійснюють свої повноважен­ня на постійній основі.

Діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим здійс­нюються сесійно і складаються з її пленарних засідань та засідань її органів.

Для координації діяльності органів Верховної Ради Автоном­ної Республіки Крим, сприяння депутатам у виконанні ними своїх обов’язків, підготовки сесій, реалізації інших повноважень організаційного характеру, що передаються їй Верховною Радою Автономної Республіки Крим, утворюється Президія Верховної Ради Автономної Республіки Крим. До неї за посадою входять голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим, його пер­ший заступник і заступник та голови постійних комісій. Очо­лює Президію Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Президія скликає сесії, формує порядок денний і вносить його на затвердження сесії, координує роботу органів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, забезпечує реєстрацію та офіційне оприлюднення нормативно-правових актів Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим.

Урядом Автономної Республіки Крим є Рада Міністрів. Голова Ради Міністрів Автономної Республіки Крим призначається на посаду та звільняється з неї Верховною Радою Автономної Рес­публіки Крим за погодженням з Президентом України.

Правовою основою статусу й повноважень Автономної Респуб­ліки Крим, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради Міністрів Автономної Республіки Крим є Конституція України, закони України, Конституція Автономної Республіки Крим.

Конституція Автономної Республіки Крим, прийнята на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим 21 жовтня 1998 р. і затверджена Законом України “Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим” від 23 грудня 1998 р., базується на нормах Конституції України.

Базовими для діяльності Автономної Республіки Крим є також закони України “Про Автономну Республіку Крим” від 17 березня 1995 р. та “Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим” від 10 лютого 1998 р.

Стаття 137 Конституції України встановлює питання, з яких Автономна Республіка Крим здійснює нормативне регулювання, а стаття 138 — питання, які належать до відання Автономної Рес­публіки Крим.

Автономна Республіка Крим здійснює нормативне регулюван­ня з питань сільського господарства і лісів; меліорації і кар’єрів; громадських робіт, ремесел та промислів; благодійництва; місто­будування і житлового господарства; туризму, готельної справи, ярмарків; музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, істо- рико-культурних заповідників; транспорту загального користуван­ня, автошляхів, водопроводів; мисливства; санітарної і лікарської служби.

Як зазначалося, з мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України та законам України Президент України може зупинити дію цих нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

Характерним прикладом застосування цієї конституційної нор­ми стали Закон Автономної Республіки Крим “Про обчислення часу” та відповідна постанова Верховної Ради Автономної Респуб­ліки Крим від 15 жовтня 1997 р. Зупинивши дію зазначених актів, Президент України звернувся з конституційним поданням до Конс­титуційного Суду України. Розглянувши це подання і зазначив­ши, що перелік питань, які в межах своїх повноважень відповідно до Конституції України вирішує Автономна Республіка Крим, не містить повноважень щодо встановлення нею правових засад об­числення часу і зарахування до її виключної компетенції питань обчислення часу, визначення часового поясу, порядку переходу на літній час, що питання регулювання обчислення часу в Україні Верховною Радою України зараховані до компетенції Кабінету Міністрів України, Конституційний Суд України вирішив визнати Закон Автономної Республіки Крим “Про обчислення часу” і від­повідну постанову Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 15 жовтня 1997 р. такими, що не відповідають Конституції Ук­раїни (є неконституційними).

Крім того, Конституційний Суд України визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), вживання терміна “закон” як форми нормативно-правового акта Верховної Ради Автономної Республіки Крим стосовно оспорюваних актів, а також усіх інших нормативно-правових актів Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим, ухвалених після прийняття Конституції України.

До відання Автономної Республіки Крим належать призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердження складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим; організація та проведення місцевих референдумів; управління май­ном, що належить Автономній Республіці Крим; розроблення, за­твердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України; розроблен­ня, затвердження та реалізація програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля відповідно до загальнодержавних програм; визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон їх санітарної охорони; участь у забезпе­ченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охо­роні правопорядку та громадської безпеки; забезпечення функціо­нування і розвитку державної та національних мов і культур в Ав­тономній Республіці Крим; охорона і використання пам’яток історії; участь у розробленні та реалізації державних програм повернення депортованих народів; ініціювання запровадження надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в Авто­номній Республіці Крим або в окремих її місцевостях.

Законами України Автономній Республіці Крим можуть бути делеговані також інші повноваження.

Частина перша статті 1 Конституції Автономної Республіки Крим відтворює статтю 134 Конституції України про те, що “Ав­тономна Республіка Крим є невід’ємною складовою частиною Ук­раїни і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання”.

Особливість статусу Автономної Республіки Крим полягає в тому, що лише їй одній з 27 територіальних одиниць України ви­щого рівня присвячений окремий розділ Конституції України.

Особливість статусу Автономної Республіки Крим у складі Ук­раїни підтверджується й тим, що лише в ній діє Представництво Президента України, статус якого визначається Законом України “Про Представництво Президента України в Автономній Рес­публіці Крим” від 2 березня 2000 р.

Згідно з цим Законом Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим є державним органом, утвореним відповідно до Конституції України з метою сприяння виконанню в Автономній Республіці Крим повноважень, покладених на Пре­зидента України. Це Представництво утворюється Президентом України і безпосередньо йому підпорядковується. Очолює Предс­тавництво Постійний Представник Президента України в Авто­номній Республіці Крим. Представництво є юридичною особою. Постійний Представник призначається на посаду та звільняється з неї Президентом України. Він не може бути народним депутатом України, суміщати службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої в позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку, а на час перебування на цій посаді він зупиняє своє членство в політичних партіях.

Відповідно до Конституції України Представництво виконує такі функції:

• вивчає стан виконання в Автономній Республіці Крим Конс­титуції України і законів України, указів і розпоряджень Пре­зидента України, актів Кабінету Міністрів України, вживає за­ходів забезпечення належного виконання актів законодавства України Верховною Радою Автономної Республіки Крим і Ра­дою міністрів Автономної Республіки Крим, районними дер­жавними адміністраціями і органами місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим;

• сприяє додержанню конституційних прав і свобод людини й громадянина та досягненню міжнаціональної злагоди, соціаль­но-економічної і політичної стабільності в Автономній Рес­публіці Крим;

• аналізує нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим щодо їх відповідності Конституції України та законам України і в разі потреби вносить пропозиції щодо змін, скасу­вання або зупинення їх дії;

• готує і подає на розгляд Президентові України аналітичні мате­ріали з питань розвитку соціально-економічних та політичних процесів в Автономній Республіці Крим;

• сприяє Президентові України у вирішенні кадрових питань в Автономній Республіці Крим;

• аналізує практику діяльності органів виконавчої влади та орга­нів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, релігійних організацій в Автономній Республіці Крим, сприяє їх взаємодії з органами державної влади України, а також узагальнює ві­домості про громадську думку щодо економічної та соціальної ситуації в Автономній Республіці Крим, інформує Президента України з цих питань.

Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим виконує й інші повноваження відповідно до законодавства України, а також доручення Президента України.

Питання для самоконтролю

1. Конституційні принципи територіального устрою України.

2. Конституційно-правовий статус кордонів України.

3. Адміністративно-територіальний устрій України.

4. Спеціальний статус міст Києва і Севастополя.

5. Особливості адміністративно-правового статусу Автономної Рес­публіки Крим.

6. Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим.