Розділ 11 Конституційно-правові засади організації та діяльності законодавчої влади в Україні

До найважливіших складових конституційного права належать питання організації державної влади.

У демократичних країнах, до яких згідно зі статтею 1 Конс­титуції України належить і Україна, єдине джерело державної вла­ди становить народ, а первинний акт її утвердження — закон, яким в Україні є її Основний Закон — Конституція України.

В Україні суть державної влади як інституту конституційного права полягає в її легітимності, законодавчому закріпленні в Конс­титуції України волі народу як єдиного джерела влади. Вона здійс­нюється згідно з конституційними принципами народного суверен­ітету, поділу влад і верховенства права законодавчими, виконавчи­ми й судовими органами на основі загальнодержавних програм, спрямованих на забезпечення прав і свобод людини як найвищої соціальної цінності з метою досягнення гідних умов її життя.

Відповідно до статті 6 Конституції України “державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконав­чу та судову”. Розподіл влади означає не незмінний механізм відокремлених державних структур, а такий, що працює, досягає єдності на основі складного процесу узгоджень і спеціальних пра­вових процедур, передбачених на випадок конфліктних ситуацій. Саме із законодавчого закріплення принципу розподілу державної влади починається її організація. Складовими системи державної влади в Україні є державні органи — законодавчої, виконавчої, судової влади та ін.

Орган держави — це певна державна інстанція, яка заснована державою, утворена нею в установленому порядку і діє за її упов­новаженнями.

Державний орган України (громадянин або колектив громадян) — це відносно відокремлена складова єдиної системи органів держав­ної влади, побудованої за конституційним принципом розподілу влад, створена у визначеному законом порядку, яка виконує за­вдання й функції згідно з державно-владними повноваженнями і власного компетенцією.

Розрізняють центральні та місцеві органи державної влади. До центральних належать такі органи держави, повноваження й діяль­ність яких поширюються на всю територію держави, а також на її громадян, які перебувають за межами держави.

У статті 75 Конституції України проголошується, що “єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України”. Отже, виключно до компетенції Верховної Ради нале­жить прийняття законодавчих актів, які мають найвищу юридич­ну силу і яким повинні відповідати нормативно-правові акти всіх інших державних органів (підзаконні акти). Верховна Рада — за­гальнонаціональний представницький орган державної влади, що діє на постійній основі. Вона через вільно обраних народних депу­татів представляє український народ і діє в інтересах усіх громадян України.

Правовий статус Верховної Ради визначений у розділі IV “Вер­ховна Рада України” Конституції України, а основні її функції — і в інших розділах Конституції: V “Президент України”, VI “Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади”, VII “Проку­ратура”, VIII “Правосуддя”, XII “Конституційний Суд України”. Останнє зумовлене тим, що у процесі виконання своїх функцій усі три гілки державної влади тісно взаємодіють.

Верховна Рада України складається з однієї палати, що для Ук­раїни, мабуть, становить оптимальний варіант побудови парла­менту, бо однією з причин створення двопалатного парламенту є передусім федеративний устрій держави. Україна ж — унітарна держава, а в таких країнах, як засвідчує історія розвитку парламен­таризму, наявність двопалатних парламентів зумовлюється зде­більшого національними, історичними та культурними традиція­ми. У минулому двопалатні парламенти створювались, як правило, у результаті компромісу між феодалами й буржуазією. В Україні таких традицій не існує.

Порядок діяльності Верховної Ради України, її органів і поса­дових осіб крім того, що його викладено в Конституції України, нині визначено Регламентом Верховної Ради України від 27 липня 1994 р., законами України “Про комітети Верховної Ради України” від 4 квітня 1995 р., “Про статус народного депутата України” від 22 березня 2001 р., іншими законодавчими актами, до яких вноси­лися відповідні зміни й доповнення у зв’язку з прийняттям Конс­титуції України. Водночас зауважимо, що статтею 82 Конституції України передбачається прийняття закону про регламент Верхов­ної Ради України.

У статті 76 Конституції України встановлюється, що конститу­ційний склад Верховної Ради України налічує 450 народних депу­татів, які обираються на основі загального, рівного і прямого ви­борчого права шляхом таємного голосування строком на 4 роки. На підставі Закону України “Про вибори народних депутатів Ук­раїни” від 18 жовтня 2001 р. 225 депутатів — представників діючо­го нині парламенту — обиралися в одномандатних виборчих окру­гах на основі відносної більшості, а 225 — за списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків партій у багато­мандатному загальнодержавному виборчому окрузі на основі про­порційного представництва.

До речі, більшість громадян України, що взяли участь у згада­ному референдумі, схвально відповіли також на запитання: “Чи згодні Ви зі зменшенням загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 і пов’язаною з цим заміною у частині першій статті 76 Конституції України слів “чотириста п’ятдесят” на слово “триста”, а також внесенням відповідних змін до виборчого зако­нодавства України?”

На основі результатів референдуму Президент України подав до Верховної Ради України законопроект про внесення змін до Конс­титуції України, який повинен бути розглянутий згідно з поло­женнями розділу XIII “Внесення змін до Конституції України” Конституції України.

Згідно зі статтею 77 Конституції України чергові вибори до Вер­ховної Ради України відбуваються в останню неділю березня чет­вертого року повноважень Верховної Ради України. Позачергові вибори призначаються Президентом України і проводяться в пе­ріод 60 днів з дня опублікування рішення про дострокове припи­нення повноважень Верховної Ради України.

Наступні чергові вибори до Верховної Ради України мають відбутися (на підставі Конституції України) у березні 2006 р. за новим Законом України “Про вибори народних депутатів України” від 25 березня 2004 р., який (як зазначалося) набере чинності з 1 жовтня 2005 р. За цим Законом вибори всіх народних депутатів України здійснюватимуться за пропорційною системою — депу­тати обиратимуться за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків політичних партій у бага­томандатному загальнодержавному виборчому окрузі.

Повноваження Верховної Ради України викладені у статті 85 Конституції України. По суті й за призначенням їх можна поді­лити на кілька груп: повноваження, пов’язані з внесенням змін до Конституції України, законотворчою діяльністю та прийняттям за­конів; зі здійсненням контролю за бюджетом; визначенням засад політики держави і програм суспільного розвитку; визначенням взаємовідносин Верховної Ради України та Президента України; формуванням інших державних органів; здійсненням парламент­ського контролю; організацією адміністративно-територіального поділу країни; здійсненням зовнішніх функцій держави та ін. Ці повноваження не є вичерпними, а доповнюються і деталізуються положеннями інших статей Конституції України, зокрема статті 111, яка визначає умови і порядок дострокового припинення повнова­жень Президента України в разі його усунення в порядку імпіч­менту, а також статті 92, яка окреслює коло питань, що вирішу­ються виключно законами України.

Верховна Рада України є повноважною за умови обрання що­найменше двох третин її конституційного складу.

Відкриття сесії Верховної Ради оголошується головуючим на початку першого пленарного засідання, яке проводиться в перший день роботи сесії. На першу сесію Верховна Рада України зби­рається не пізніше як на тридцятий день після офіційного оголо­шення результатів виборів. Сесії Верховної Ради складаються з пленарних засідань, засідань комітетів і комісій, що відбуваються між пленарними засіданнями, а також роботи народних депутатів України в округах.

Розрізняють чергові та позачергові сесії Верховної Ради Украї­ни. Згідно зі статтею 83 Конституції України чергові сесії почина­ються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кож­ного року. Тривалість сесії визначає Верховна Рада. У сесійний пе­ріод щотижнева робота Верховної Ради та її комітетів починається у вівторок о 10 годині й закінчується у п’ятницю о 14 годині.

Позачергові сесії Верховної Ради України із зазначенням по­рядку денного скликає Голова Верховної Ради України на вимогу не менше третини народних депутатів України від конституційно­го складу Верховної Ради України або на вимогу Президента Ук­раїни.

Проведення позачергових сесій не є поширеним явищем. Ос­танніми роками було проведено лише дві позачергових сесії, одна з них 3 лютого 2004 р. При цьому сам факт її проведення був неоднозначно оцінений юристами і політиками, оскільки ця поза­чергова сесія була проведена в день відкриття чергової сесії Вер­ховної Ради України.

Відомий в Україні фахівець конституційного права В. Шаповал зазначає, що надзвичайні або позачергові сесії скликаються тоді, коли депутати перебувають на канікулах або в літній відпустці.

Народні депутати в період сесії на пленарних засіданнях шляхом голосування приймають законодавчі акти, а також опрацьовують законопроекти в парламентських комітетах, займаються іншими питаннями законодавчого органу, працюють у виборчих округах, зустрічаються з виборцями.

Засідання Верховної Ради України проводяться відкрито. За­крите засідання відбувається за рішенням більшості конституцій­ного складу Верховної Ради України.

Голосування на засіданнях Верховної Ради України здійснюєть­ся народними депутатами особисто.

Статтею 88 Конституції України встановлюється склад керівни­цтва Верховною Радою України, до якого входять Голова Верхов­ної Ради України, Перший заступник Голови Верховної Ради Ук­раїни, заступник Голови Верховної Ради України. Цих посадових осіб Верховна Рада України обирає зі свого складу і відкликає їх.

Голова Верховної Ради України здійснює передбачені Конститу­цією України повноваження в порядку, що встановлюється зако­ном про регламент Верховної Ради України (стаття 88 Конституції України), але такий закон поки що розробляється.

Голова Верховної Ради України:

• веде засідання Верховної Ради України;

• організовує підготовку питань до розгляду на засіданнях Вер­ховної Ради України;

• підписує акти, прийняті Верховною Радою України;

• представляє Верховну Раду України у зносинах з іншими орга­нами державної влади України та органами влади інших країн;

• організовує роботу апарату Верховної Ради України.

Для підготовки проектів законів, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради, утворюються комітети Верховної Ради України, які працюють по­стійно. Верховна Рада України затверджує їх перелік і обирає голів цих комітетів (стаття 89 Конституції України). Постановою Вер­ховної Ради України затверджено такі постійні комітети Верховної Ради України четвертого скликання:

• Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин;

• Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і ко­рупцією;

• Комітет з питань будівництва, транспорту, житлово-комуналь­ного господарства і зв’язку;

• Комітет з питань бюджету;

• Комітет з питань державного будівництва та місцевого само­врядування;

• Комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи;

• Комітет з питань економічної політики, управління народним господарством, власності та інвестицій;

• Комітет з питань Європейської інтеграції;

• Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності;

• Комітет з питань культури і духовності;

• Комітет з питань молодіжної політики, фізичної культури, спор­ту і туризму;

• Комітет з питань науки і освіти;

• Комітет з питань національної безпеки і оборони;

• Комітет з питань охорони здоров’я, материнства та дитинства;

• Комітет з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки;

• Комітет з питань прав людини, національних меншин і між­національних відносин;

• Комітет з питань правової політики;

• Комітет з питань промислової політики і підприємництва;

• Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України;

• Комітет з питань свободи слова та інформації;

• Комітет з питань соціальної політики та праці;

• Комітет з питань фінансів і банківської діяльності;

• Комітет у закордонних справах;

• Комітет у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів;

• Спеціальна контрольна комісія Верховної Ради України з пи­тань приватизації.

До основних функцій комітетів Верховної Ради України на­лежать:

• законопроектна (організація розробки за дорученням Верховної Ради чи з власної ініціативи проектів законів та інших актів, що розглядаються Верховною Радою);

• участь у складанні та прийнятті Державного бюджету і конт­роль за його виконанням у частині, віднесеній до їх компе­тенції;

• участь у формуванні структур Верховної Ради та інших органів державної влади (обговорення кандидатур, підготовка висновків тощо);

• попередній розгляд і підготовка висновків та пропозицій щодо ратифікації і денонсації міжнародних договорів і угод;

• попередній розгляд і підготовка висновків та пропозицій щодо проектів державних програм економічного, соціального й куль­турного розвитку України, звітів про їх виконання та інших питань, що розглядаються Верховною Радою;

• контроль за дотриманням Конституції України та законів Ук­раїни, інших нормативних актів Верховної Ради, щодо їх відпо­відності Конституції України та законам України, підзаконним актам тощо.

В окремих випадках для підготовки й попереднього розгляду питань, що належать до компетенції Верховної Ради України, але мають тимчасовий характер або не входять у коло питань, що підлягають розгляду в комітетах, Верховна Рада може створювати тимчасові спеціальні комісії.

З метою проведення розслідувань з питань, що становлять сус­пільний інтерес, Верховна Рада може створювати тимчасові слідчі комісії. Але оскільки такі комісії не належать до системи органів пра­восуддя України, їх висновки та пропозиції не є вирішальними для слідчих органів і суду. Отже, вони мають суто моральне значення.

Конституція України не закріплює порядок організації та діяль­ності комітетів Верховної Ради, її тимчасових спеціальних і слід­чих комісій, а покладає вирішення цих питань на відповідне зако­нодавство, яке повинно бути створено для розвитку розглянутих положень.

Конституцією України передбачається багато функцій вищого виборного колегіального органу держави — Верховної Ради. До основних належать такі:

• законодавча;

• установча (державотворча, організаційна);

• парламентського контролю.

Здійснення цих та інших функцій Верховної Ради називають процедурами, або процесом. Відповідно розрізняють процедури за­конодавчу, установчу, парламентського контролю та ін.

Найголовнішою, характерною лише для Верховної Ради України як єдиного в Україні законодавчого органу, є законодавча функція (законодавча процедура, законодавчий процес).

Законодавчий процес — це діяльність державних органів та їх посадових осіб, пов’язана з поданням до законодавчого органу проектів законів, їх розглядом, прийняттям (зміною, припинен­ням чинності) і введенням у дію, а також з формуванням єдиної системи законодавства України.

Законодавчий процес в Україні передбачає такі стадії'.

• розробка проектів законів;

• внесення і відкликання законодавчих пропозицій, законопроек­тів, поправок;

• розгляд законодавчих пропозицій, законопроектів, поправок у комітетах Верховної Ради;

• вирішення Верховною Радою питання про включення законо­проекту до порядку денного сесії та про порядок роботи над ним;

• прийняття, в разі потреби доопрацювання законопроекту, рі­шення про створення тимчасової спеціальної комісії для вико­нання цієї роботи;

• обговорення в разі потреби і прийняття Верховною Радою рі­шення щодо основних положень, принципів, критеріїв, на яких має базуватися чи бути доопрацьованим відповідний законо­проект або його структурна складова;

• прийняття в разі потреби рішення про визнання розгляду зако­нопроекту невідкладним;

• розгляд законопроектів у першому читанні (обговорення та прийняття рішення);

• розгляд законопроектів у другому читанні (обговорення та прий­няття рішення);

• розгляд законопроектів у третьому читанні (обговорення та прийняття рішення);

• прийняття закону;

• оформлення прийнятого Верховною Радою тексту закону (чи іншого законодавчого акта) Апаратом Верховної Ради і підпи­сання його Головою Верховної Ради України;

• передання тексту закону на підпис Президентові України;

• підписання Президентом України закону або повернення із за­уваженнями й можливими пропозиціями до Апарату Верховної Ради України;

• повторний розгляд закону у Верховній Раді України;

• опублікування (після підписання Президентом України) тексту закону державною мовою у “Відомостях Верховної Ради Украї­ни”, газеті “Голос України” та інших друкованих органах.

У прикінцевих положеннях закону передбачається положення про дату набрання ним чинності.

На підставі статті 91 Конституції України Верховна Рада Украї­ни приймає закони, постанови та інші акти більшістю її конститу­ційного складу, крім випадків, передбачених іншими положеннями Конституції України. (Світова практика визнає існування так зва­них конституційних законів, які мають особливу юридичну силу і тому потребують складнішої процедури прийняття. До зазначених законів належать такі, про необхідність яких є спеціальне застере­ження в тексті конституцій різних країн, а також закони, що вно­сять зміни й доповнення до конституції. Конституційний закон приймається двома третинами голосів складу парламенту.)

За період незалежності держави Верховна Рада України прийня­ла тисячі законів, здійснивши тим самим титанічну роботу. Зрозу­міло, не всі з них вдалі, і це створює проблеми щодо їх реалізації. Прикладів чимало. Зокрема, такими є кілька законів, пов’язаних із судовою владою в Україні, прийняті у 2001 р. Багато чинних норм не повного мірою зрозумілі, не чітко врегульовують ті чи інші правовідносини. Це спричинено не тільки недостатньою кількістю фахівців-юристів серед народних депутатів України, а й низьким рівнем правової культури і народних депутатів України, і праців­ників державного апарату, і суспільства загалом.

“Закон, як дишло — куди повернеш, туди й вийшло” — це при­слів’я цілковито характеризувало, як стверджують сучасні юристи, стан законодавства в колишньому Радянському Союзі і, зрозуміло, в Українській Республіці, що входила до його складу. Юристи стверджують також, що стан законодавства в незалежній Україні дещо покращився, проте все ще залишається багато проблем.

Питання про те, якими мають бути нормативно-правові акти (насамперед закони), яким вимогам суспільства відповідати, по­стають з давніх часів. Відповідь на них дають, наприклад, “патри- ди 1256—1265 рр., тобто юридична компіляція, правова пам’ятка, складена під час царювання в Леоні й Кастилії короля Альфон­са X, яка 1348 року (за короля Альфонса XI) була офіційно затвер­джена кортесами і скріплена підписом монарха, тобто стала чи не найпершою середньовічною юридичною іспанською конститу­цією, обов’язковою для виконання в усіх випадках, якщо вони не суперечать привілеям великих феодалів чи найвищої знаті”. Ось деякі сформульовані у патридах узагальнення про сутність законів (а отже, і про сутність нормативно-правових актів взагалі) (пода­ється за матеріалами судді Конституційного Суду України О. М. Ми- роненка, опублікованими в газеті “Закон і бізнес”): закони вста­новлюються для того, щоб люди жили добре, у повному порядку, у праві й справедливості; закони єдині в юридичному сенсі, але поділяються на два види за призначенням — для душі (божественні приписи) і для тіла (для доброго життя); існують сім способів дії законів — вірити, закликати до порядку, з’єднувати, нагороджу­вати, забороняти, карати; текст законів повинен бути добрий, про­стий і зрозумілий; поганий текст паплюжить закон, оскільки може видати брехню за правду і навпаки; закони не повинні суперечити один одному; видавати закони може тільки імператор або король, а всі інші акти мають цілком їм відповідати; знати закони не озна­чає заучувати їх текст чи прикрашати слово, а розуміти їх добре і прямо, буквально; тлумачення законів припускається тільки в разі сумнівного їх викладу в тексті або граматичних помилок при напи­санні: незнання законів не звільняє людей від суду за цими зако­нами; ніхто не може бути звільнений від підпорядкування закону; покращувати чи виправляти закони може лише король за порадою із знавцями права.

Очевидно, в Україні також висувалися певні вимоги до творен­ня нормативно-правових актів, у тому числі й законів. Адже були у нас “Руська правда” — юридичний збірник Ярослава Мудрого і “Правда Ярославичів” — юридичний збірник синів Ярослава Муд­рого, і “Розширена правда” — юридичний збірник, що об’єднував правові норми, які мали силу за доби Ярослава та Ярославичів.

Уже тривалий час у Верховній Раді України перебувають на черзі до розгляду законопроекти про нормативно-правові акти.

У Конституції України з огляду на світовий досвід чітко визна­чено суб’єктів, які наділені правом законодавчої ініціативи. Згідно з частиною першою статті 93 Конституції України таке право на­лежить Президентові України, народним депутатам України, Кабі­нету Міністрів України і Національному банку України, а частина друга цієї статті передбачає, що законопроекти, визначені Прези­дентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово.

Право законодавчої ініціативи — це можливість вносити до за­конодавчого органу законопроекти, тобто попередні тексти законів. Цьому праву кореспондує обов’язок законодавчого органу обгово­рити питання про прийняття таких законопроектів до розгляду. Право законодавчої ініціативи визнається початковою стадією за­конодавчого процесу.

Верховна Рада України як представницький орган має право здійснювати свої повноваження протягом усього строку обрання. А припиняються вони згідно зі статтею 90 Конституції України у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання. Ця стаття проголошує також, що повноваження Верхов­ної Ради достроково може припинити Президент України за умови, якщо пленарні засідання не можуть розпочатися протягом трид­цяти днів однієї чергової сесії.

Запровадження такого інституту до конституційного механізму взаємовідносин законодавчої та виконавчої гілок влади зумов­люється необхідністю встановлення правових процедур подолання можливого політичного протистояння партій, груп і фракцій у Верховній Раді, відповідного стимулювання і забезпечення ста­більності її роботи. Водночас дострокове припинення повноважень Верховної Ради України є крайнім засобом впливу на неї. Саме тому статтею 90 Конституції України встановлено, що повно­важення Верховної Ради України, що обрана на позачергових ви­борах, проведених після дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України попереднього скли­кання, не можуть бути припинені протягом одного року з дня її обрання і не можуть бути достроково припинені в останні шість місяців строку повноважень Президента України.

При цьому зауважимо, що у 2004 році Президент України по­рушував перед Конституційним Судом України питання про офі­ційне тлумачення положень частини другої статті 90, пункту 8 час­тини першої статті 106 Конституції України щодо дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, оскільки, як він вважав, у цьому є практична необхідність. Водночас у конс­титуційному поданні він просив розтлумачити кілька питань. Конституційний Суд України, розглянувши це подання і порушені в ньому питання (справа про умови дострокового припинення пов­новажень Верховної Ради України), вирішив (рішення № 11-рп від 19 травня 2004 р.), що словосполучення “протягом тридцяти днів” треба розуміти як перебіг тридцятиденного строку поспіль, тобто в календарних днях. Обчислення такого строку починається з дня, коли заплановані пленарні засідання однієї чергової сесії не змогли розпочатися, а якщо останній день строку припадає на вихідний, святковий або інший неробочий день, то днем його закінчення є наступний робочий день. Виникнення у Президента України права на дострокове припинення повноважень Верховної Ради України пов’язане з кількістю днів, протягом яких пленарні засідання не можуть розпочатися.

Словосполучення “пленарні засідання не можуть розпочатися”, що вживається в частині другій статті 90 та пункті 8 частини пер­шої статті 106 Конституції України, треба розуміти так, що пленар­ні засідання не можуть розпочатися через недодержання порядку роботи Верховної Ради України, встановленого Конституцією Ук­раїни і Регламентом Верховної Ради України, що унеможливлює здійснення парламентом конституційних повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні.

Важливою функцією Верховної Ради України є установча (дер­жавотворча, організаційна). До основних напрямів діяльності Вер­ховної Ради щодо здійснення установчої функції належать такі:

• участь у формуванні органів виконавчої влади;

• формування органів судової влади;

• створення парламентських структур;

• участь у формуванні інших органів державної влади та держав­них організацій;

• вирішення питань територіального устрою України і забезпе­чення формування органів місцевого самоврядування.

Важливою функцією Верховної Ради є також парламентський контроль, який здійснюється в межах, визначених Конституцією України. Основними його напрямами є такі:

• контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України;

• контроль за дотриманням конституційних прав і свобод люди­ни й громадянина та їх захист;

• бюджетно-фінансовий контроль;

• запит Верховної Ради до Президента України;

• запит народного депутата України на сесії Верховної Ради Ук­раїни;

• контроль за діяльністю органів прокуратури;

• контроль з окремих питань безпосередньо або через тимчасові спеціальні та слідчі комісії.

Один із видів парламентського контролю за дотриманням конс­титуційних прав і свобод людини й громадянина здійснює на під­ставі статті 101 Конституції України Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Його правовий статус, повноваження і організація діяльності регулюються Законом України “Про Упов­новаженого Верховної Ради України з прав людини” від 23 грудня 1997 р. Уповноважений з прав людини є посадовою особою, і його статус визначається Конституцією України та законами України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, “Про державну службу”.

Уповноважений з прав людини здійснює діяльність незалежно від інших державних органів і посадових осіб. Його діяльність до­повнює наявні засоби захисту конституційних прав і свобод лю­дини й громадянина, не відміняючи їх і не зумовлюючи перегляду компетенції державних органів, які забезпечують захист і понов­лення порушених прав та свобод.

Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини може бути призначено громадянина України, який на день обрання до- сяг віку 40 років, володіє державною мовою, має високі моральні якості, досвід правозахисної діяльності та протягом останніх 5 ро­ків проживає в Україні. Він призначається строком на 5 років, по­чатком якого є день прийняття ним присяги на сесії Верховної Ради України.

Уповноважений з прав людини не може мати представницького мандата, обіймати будь-які інші посади в органах державної влади, виконувати іншу оплачувану або неоплачувану роботу в органах державної влади чи місцевого самоврядування, об’єднаннях грома­дян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, крім викладацької, наукової чи іншої творчої діяльності. Він не може бути членом будь-якої політичної партії.

Актами реагування Уповноваженого щодо порушень положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів Ук­раїни стосовно прав і свобод людини й громадянина є конститу­ційне подання Уповноваженого та подання Уповноваженого.

Конституційне подання Уповноваженого — це акт реагування до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про від­повідність Конституції України (конституційність) закону України чи іншого правового акта Верховної Ради України, акта Президен­та України та Кабінету Міністрів України, правового акта Автоном­ної Республіки Крим, а також офіційного тлумачення Конституції України та законів України.

Подання Уповноваженого — це акт, який він вносить до органів державної влади та місцевого самоврядування, об’єднань грома­дян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми влас­ності, їх посадовим і службовим особам для вжиття в місячний строк відповідних заходів усунення виявлених порушень прав і свобод людини й громадянина.

Уповноважений з прав людини здійснює діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини й громадянина, які він отримує за зверненнями громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників, народних депутатів України, а також з власної ініціативи.

Контроль за використанням коштів Державного бюджету Ук­раїни від імені Верховної Ради України на підставі статті 98 Конституції України здійснює Рахункова палата, Голову та ін­ших членів якої відповідно до пункту 16 статті 85 Конституції України призначає на посади та звільняє з них Верховна Рада України.

Статус, завдання, функції та повноваження Рахункової палати, її склад, структура, порядок діяльності визначаються Законом Ук­раїни “Про Рахункову палату Верховної Ради України”, який на­брав чинності 22 жовтня 1996 р. і продовжує діяти як Закон Украї­ни “Про Рахункову палату” на підставі Постанови Верховної Ради України від 14 січня 1998 р., за винятком окремих положень, що втратили чинність відповідно до рішення Конституційного Суду України.

Цим же Законом регулюються питання контролю Верховної Ради України за діяльністю Рахункової палати та гарантії забезпе­чення її діяльності.

Рахункова палата — постійно діючий орган контролю, підпоряд­кований і підзвітний Верховній Раді України, що здійснює діяль­ність самостійно, незалежно від будь-яких органів держави.

До основних завдань Рахункової палати належать організація і контроль за своєчасним виконанням видаткової частини Держав­ного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів (у тому числі загальнодержавних цільових фондів), їх обсягами, структурою та цільовим призначенням, утворенням і погашенням внутрішньо­го та зовнішнього боргу України, а також визначення ефективності й доцільності видатків державних коштів, валютних і кредитно- фінансових ресурсів, контроль за фінансуванням загальнодержав­них програм економічного, науково-технічного, соціального і на­ціонально-культурного розвитку, охорони довкілля.

Крім розглянутих основних функцій (законодавчої, установчої та парламентського контролю) Верховна Рада України здійснює багато інших, наданих органам державної влади. До них належать внутрішні функції — політична, економічна, соціальна, культурна (духовна), екологічна і зовнішні — зовнішньополітична, зовнішньо­економічна, оборонна та ін. Усі вони більшою чи меншою мірою мають конституційне закріплення.

Як зазначалося, 8 грудня 2004 р. Верховна Рада України прий­няла Закон України “Про внесення змін до Конституції України”, який став наслідком проведення в останні два роки конституцій­ної реформи. Суть цієї реформи викладено в додатку до цього розділу.

Верховна Рада України постановила внести в розділ IV “Верховна Рада України” Конституції України такі зміни:

1. Статті 76, 78, 81-83, 85, 87, 89, 90, 93, 98 викласти в такій редакції:

“Стаття 76. Конституційний склад Верховної Ради України — чоти­риста п’ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голо­сування.

Народним депутатом України може бути обрано громадянина Украї­ни, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голо­су і проживає в Україні протягом останніх п’яти років.

Не може бути обраним до Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не по­гашена і не знята у встановленому законом порядку.

Повноваження народних депутатів України визначаються Конститу­цією та законами України.

Строк повноважень Верховної Ради України становить п’ять років”;

“Стаття 78. Народні депутати України здійснюють свої повноважен­ня на постійній основі.

Народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата, бути на державній службі, обіймати інші оплачувані посади, займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності), входити до складу керів­ного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку.

Вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються законом.

У разі виникнення обставин, що порушують вимоги щодо несуміс- ностідепутатського мандата з іншими видамидіяльності, народнийде- путат України у двадцятиденний строк з дня виникнення таких обставин припиняє таку діяльність або подає особисту заяву про складення по­вноважень народного депутата України”;

“Стаття 81. Повноваження народних депутатів України припиняють­ся одночасно з припиненням повноважень Верховної Ради України.

Повноваження народного депутата України припиняються достроко­во в разі:

1) складення повноважень за його особистою заявою;

2) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

3) визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім;

4) припинення його громадянства або його виїзду на постійне про­живання за межі України;

5) якщо протягом двадцяти днів з дня виникнення обставин, які при­зводять до порушення вимог щодо несумісності депутатського манда­та з іншими видами діяльності, ці обставини ним не усунуто;

6) невходження народного депутата України, обраного від політич­ної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції;

7) його смерті.

Повноваження народного депутата України припиняються достроко­во також у разі дострокового припинення відповідно до Конституції Ук­раїни повноважень Верховної Ради України — в день відкриття пер­шого засідання Верховної Ради України нового скликання.

Рішення про дострокове припинення повноважень народного депу­тата України у випадках, передбачених пунктами 1, 4 частини другої цієї статті, приймається Верховною Радою України, а у випадку, передбаче­ному пунктом 5 частини другої цієї статті, — судом.

У разі набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо народного депутата України, визнання народного депутата України не­дієздатним або безвісно відсутнім його повноваження припиняються з дня набрання законної сили рішенням суду, а в разі смерті народ­ного депутата України — з дня смерті, засвідченої свідоцтвом про смерть.

У разі невходження народного депутата України, обраного від полі­тичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутат­ської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції його по­вноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого бло­ку політичних партій) з дня прийняття такого рішення.

Стаття 82. Верховна Рада України працює сесійно.

Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу.

Верховна Рада України збирається на першу сесію не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів.

Перше засідання новообраної Верховної Ради України відкриває най­старший за віком народний депутат України.

Стаття 83. Чергові сесії Верховної Ради України починаються пер­шого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року.

Позачергові сесії Верховної Ради України, із зазначенням порядку денного, скликаються Головою Верховної Ради України на вимогу Пре­зидента України або на вимогу не менш як третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

У разі оголошення указу Президента України про введення воєн­ного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях Вер­ховна Рада України збирається на засідання у дводенний строк без скли­кання.

У разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжу­ються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану.

Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конститу­цією України та Регламентом Верховної Ради України.

У Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгод­ження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конс­титуційного складу Верховної Ради України.

Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових ви­борів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції Президенту України щодо канди­датури Прем’єр-міністра України, а також відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів Ук­раїни.

Засади формування, організаціїдіяльності та припиненнядіяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюють­ся Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

Депутатська фракція у Верховній Раді України, до складу якої вхо­дить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, має права коаліції депутатських фракцій у Вер­ховній Раді України, передбачені цією Конституцією”.

“Стаття 85. До повноважень Верховної Ради України належить:

1) внесення змін до Конституції України в межах і порядку, перед­бачених розділом XIII цієї Конституції;

2) призначення всеукраїнського референдуму з питань, визначе­них статтею 73 цієї Конституції;

3) прийняття законів;

4) затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, контроль за виконанням Державного бюджету України, прийнят­тя рішення щодо звіту про його виконання;

5) визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики;

6) затвердження загальнодержавних програм економічного, науко­во-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

7) призначення виборів Президента України у строки, передбачені цією Конституцією;

8) заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України;

9) оголошення за поданням Президента України стану війни і укла­дення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України;

10) усунення Президента України з поста в порядку особливої про­цедури (імпічменту), встановленому статтею 111 цієї Конституції;

11) розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльнос­ті Кабінету Міністрів України;

12) призначення за поданням Президента України Прем’єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, призначення за поданням Прем’єр-міністра України інших членів Кабі­нету Міністрів України, Голови Антимонопольного комітету України, Го­лови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Го­лови Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем’єр-міністра України, чле­нів Кабінету Міністрів України;

12') призначення на посаду та звільнення з посади за поданням Пре­зидента України Голови Служби безпеки України;

13) здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України від­повідно до цієї Конституції та закону;

14) затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням;

15) прийняття Регламенту Верховної Ради України;

16) призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати;

17) призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; заслуховування його щорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Ук­раїні;

18) призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національ­ного банку України за поданням Президента України;

19) призначення на посади та звільнення з посади половини складу Ради Національного банку України;

20) призначення на посади та звільнення з посад половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;

21) призначення на посади та звільнення з посад членів Централь­ної виборчої комісії за поданням Президента України;

22) затвердження загальної структури, чисельності, визначення функ­цій Служби безпеки України, Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, а також Міністер­ства внутрішніх справ України;

23) схвалення рішення про надання військової допомоги іншим дер­жавам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на те­риторію України;

24)встановлення державних символів України;

25) надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади;

26) призначення на посади та звільнення з посад третини складу Конс­титуційного Суду України;

27) обрання суддів безстроково;

28) дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автоном­ної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду Украї­ни про порушення нею Конституції України або законів України; при­значення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим;

29) утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів;

30) призначення чергових та позачергових виборів до органів міс­цевого самоврядування;

31) затвердження протягом двох днів з моменту звернення Прези­дента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобі­лізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації;

32) надання законом згоди на обов’язковість міжнароднихдоговорів України та денонсація міжнародних договорів України;

33) здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією та законом;

34) прийняття рішення про направлення запиту до Президента Ук­раїни на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів України чи комітету Верховної Ради України, попередньо підтриману не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради України;

35) призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України; затвердження кошторису Верховної Ради Ук­раїни та структури її апарату;

36) затвердження переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, визначення правових засад вилучення об’єк­тів права приватної власності;

37) затвердження законом Конституції Автономної Республіки Крим, зміндо неї.

Верховна Рада України здійснює також інші повноваження, які від­повідно до Конституції України віднесені до її відання”;

“Стаття 87. Верховна Рада України за пропозицією Президента Ук­раїни або не менш як однієї третини народних депутатів України від конс­титуційного складу Верховної Ради України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного скла­ду Верховної Ради України.

Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може роз­глядатися Верховною Радою України більше одного разу протягом од­нієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України або протягом останньої сесії Вер­ховної Ради України”;

“Стаття 89. Верховна Рада України для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Консти­туції України створює з числа народних депутатів України комітети Вер­ховної Ради України та обирає голів, перших заступників, заступників голів та секретарів цих комітетів.

Верховна Рада України у межах своїх повноважень може створюва­ти тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань.

Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, утворює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституційного скла­ду Верховної Ради України.

Висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальни­ми для слідства і суду.

Організація і порядокдіяльності комітетів Верховної Ради України, її тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій встановлюються законом.

Стаття 90. Повноваження Верховної Ради України припиняється у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скли­кання.

Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо:

1) протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції;

2) протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів Ук­раїни не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України;

3) протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.

Рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України приймається Президентом України після консультацій з Голо­вою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутат­ських фракцій у Верховній Раді України.

Повноваження Верховної Ради України, що обрана на позачергових виборах, проведених після дострокового припинення Президентом Ук­раїни повноважень Верховної Ради України попереднього скликання, не можуть бути припинені потягом одного року з дня її обрання.

Повноваження Верховної Ради України не можуть бути достроково припинені Президентом України в останні шість місяців строку повно­важень Верховної Ради України або Президента України”;

“Стаття 93. Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабі­нету Міністрів України.

Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, роз­глядаються Верховною Радою України позачергово”.

“Стаття 98. Контроль від імені Верховної Ради України за надход­женням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата”.

2. Частину першу статті 77 викласти в такій редакції:

“Чергові виборидо Верховної Ради України відбуваються в останню неділю останнього місяця п’ятого року повноважень Верховної Ради Ук­раїни”.

3. У статті 88:

а) частину першу викласти в такій редакції:

“Верховна Рада України обирає із свого складу Голову Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України та відкликає їх з цих посад”;

б) пункт 2 частини другої викласти в такій редакції:

“2) організовує роботу Верховної Ради України, координує діяльність її органів”;

в) частину третю викласти в такій редакції:

“Голова Верховної Ради України здійснює повноваження, передба­чені цією Конституцією, у порядку, встановленому Регламентом Вер­ховної Ради України”.

4. Частину четверту статті 94 викласти в такій редакції:

“Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її консти­туційного складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюд­нюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його під­писом”.

Закон України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 груд­ня 2004 р. на підставі його прикінцевих та перехідних положень за умови прийняття Верховною Радою України до 1 вересня 2005 р. за­кону України про внесення змін до Конституції України щодо вдоско­налення системи місцевого самоврядування набирає чинності з 1 ве­ресня 2005 р., за винятком частини п’ятої статті 76, частини першої статті 77, пункту 6 частини другої та частини шостої статті 81, частин шостої — десятої статті 83, пункту 1 частини другої статті 90, частини першої статті 141 Конституції України в редакції цього Закону, що на­бирають чинності з дня набуття повноважень Верховною Радою Украї­ни, обраною у 2006 р.

У разі неприйняття Верховною Радою України до 1 вересня 2005 р. закону України про внесення змін до Конституції України щодо вдоско­налення системи місцевого самоврядування цей Закон набирає чин­ності з 1 січня 2006 р., за винятком частини п’ятої статті 76, частини пер­шої статті 77, пункту 6 частини другої та частини шостої статті 81, частин шостої — десятої статті 83, пункту 1 частини другої статті 90, частини першої статті 141 Конституції України в редакції цього Закону, що на­бирають чинності з дня набуття повноважень Верховною Радою Украї­ни, обраною у 2006 р.

Обрана у 2002 р. Верховна Рада України продовжує здійснювати конституційні повноваження до дня набуття повноважень Верховною Радою України, обраною у 2006 р.

Конституційний склад Верховної Ради України в кількості 450 народ­них депутатів України обирається у 2006 р. на основі загального, рів­ного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування на за­садах пропорційної системи з обранням народних депутатів України в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі за вибор­чими списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків політичних партій відповідно до закону.

Зазначені положення Закону України “Про внесення змін до Конс­титуції України” від 8 грудня 2004 р. щодо набрання ним чинності сто­суються і змін, внесених цим Законом до розділів и “Президент Украї­ни”, VI “Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади”.

Додаток

Конституційна реформа — шлях до політичного компромісу та соціального миру (академік В. Я. Тацій [115])

Не війна, а мир (перший природ­ний закон людини та суспільства).

Томас Гоббс

Бурхливі політичні процеси, які переживає нині українське суспіль­ство, свідчать про перехід до якісно нового етапу розвитку національ­ної державності — від становлення її засад та формування державно- владних інститутів до поглиблення функціонального та структурного реформування державного правління. Безперечно, на попередньому етапі головним завданням для України стала реалізація історичного по-

кликання — утворення власної держави з усіма її атрибутами з того, що залишилося у спадок від колишнього СРСР, її самоідентифікація в новій якості перед власним народом та вихід на міжнародну арену як суб’єкта міжнародного права.

Після досягнення цієї мети — і це закономірно — як відповідь на численні виклики сучасності перед нашим суспільством гостро постало питання про ефективність державного управління, яка тісно пов’язана з потребою демократизації державно-владних відносин та, власне, ра­ціоналізацією процедур формування та здійснення влади. Вибудована Конституцією 1996 року модель президентсько-парламентської форми правління практично вичерпала свої потенційні можливості сприяння поступальному розвитку всіх сфер суспільного життя. Політична неструк- турованість суспільства, надмірність президентських повноважень при­звели до істотної деформації реального правового статусу глави Украї­нської держави в бік виконавчої гілки влади та домінування над Каб­міном, що стало на заваді такій формі правління, яка б орієнтувалась на загальновизнані у Європі стандарти демократичного устрою суспіль­ства та держави.

Як відомо, чинна Конституція акумулювала світовий досвід консти­туціоналізму. В цілому вона відбиває рівень розвитку вітчизняної пра­вової науки, усвідомлення демократичного вектора розвитку держави і суспільства. Це перша Конституція нашої держави, що покликана бути реально діючим Основним Законом, але це означає й високі вимоги до змісту Конституції, відповідності її реальним потребам життєдіяльності суспільства, держави, кожного громадянина.

Слід підкреслити й те, що наша Конституція творилась у складних політико-правових умовах. Зрозуміло, що конфронтація, яка була в пар­ламенті, аж ніяк не могла сприяти узгодженості окремих конституцій­них конструкцій та механізмів, довершеності юридичних формулю­вань. На той час найважливішим був сам факт прийняття Конституції, яка остаточно легітимувала Українську незалежну правову і демокра­тичну державу, закріпила відповідну систему органів державної влади та механізми їх функціонування. Проте вже тоді було ясно, що певні положення Конституції несуть на собі відбиток перехідного періоду, є скоріше результатом ситуаційного політичного компромісу, а не науко­во обґрунтованого та виваженого аналізу соціальних реалій і тенденцій розвитку нашого суспільства та держави.

Тому запропонована мало не з моменту прийняття Конституції 1996 ро­ку трансформація форми правління в напрямку парламентсько-прези­дентської моделі була визнана як назріла і своєчасна, а політична ре­форма — як процес реформування, спрямований на створення полі­тично відповідальної, ефективної та прозорої системи влади, виважене збалансування повноважень вищих органів державної влади. З точки зору основного сенсу конституційної реформи удосконаленню підлягає насамперед механізм розподілу владних повноважень, співвідношення і взаємодії вищих органів державної влади — президента, Верховної Ра­ди (ВР) і Кабміну, який сьогодні існує в Україні. Відомо, що його функціо­нування за нинішніх умов породжує протистояння різних гілок держав­ної влади і політичних сил, що не дає можливості злагоджено і плідно працювати, ефективно вирішувати болючі питання підвищення добро- бутулюдей, рівня їхньої соціальної і правової захищеності.

Тематика, пов’язана зі здійсненням державно-правових реформ, завжди була популярною у політичної еліти та фахівців. Але саме звернення Президента з нагоди 11-ї річниці незалежності формально започаткувало процес конституційної модернізації діючої державної моделі. У березні 2002 року концептуальні засади майбутніх реформ були матеріалізовані у президентському законопроекті, а згодом і у декількох альтернативних законопроектах про внесення змін до чин­ної Конституції. Всенародне громадське обговорення цих проектів, парламентські слухання і широка дискусія з цього питання у наукових колах, яка проходила протягом останніх двох років, засвідчили, що необхідність реформування політичної системи — об’єктивний і на­зрілий процес.

Прийняття 8 грудня 2004 року ВР закону “Про внесення змін до Конституції України” стало свідченням того, що політична реформа увійшла в русло законодавчого процесу, набула необхідної чіткості і предметності. А те, що зазначені акти підтримала переважна біль­шість депутатського корпусу (402 голоси депутатів при необхідних 300), свідчить про те, що ідеї конституційної реформи поділяються як широкими колами громадськості, так і значною частиною політичної еліти, усвідомлюються на рівні загальнонаціонального консенсусу як об’єктивно необхідні на сучасномуетапі розвиткуукраїнськоїдержав- ності.

Перш за все прийняті зміни до Конституції спрямовані на істотне по­силення ролі партій у структуризації парламенту, при формуванні вико­навчої вертикалі та у виборчому процесі. Здійснення структурних ре­форм на сьогодні вимагає більш раціональної й ефективної системи вла­ди, створення якої є можливим тільки за умови розбудови відповідально діючої партійної системи та громадянських інститутів. Адже з точки зору загальновизнаних критеріїв європейсько ї демократії дійсний контроль за владою можна ефективно забезпечити за умови “партійної прозорості” державного механізму й чіткого усвідомлення громадськістю, яка ж пар­тія несе відповідальність за здійснюваний політичний курс.

У цьому плані позитивно сприймаються норми закону щодо форму­вання за результатами виборів та на основі узгодження політичних по­зицій коаліцїїдепутатських фракцій,до якоївходять більшість народних депутатів України від конституційного складу парламенту. При цьому депутатська фракція, до складу якої входить більшість народних де­путатів від конституційного складу ВР, має права коаліції депутатських фракцій, передбачені Конституцією. Така коаліція повинна бути сфор­мована протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання ВР, що проводиться після чергових або позачергових парламентських ви­борів, або протягом місяця з дня припинення діяльності попередньої коаліції депутатських фракцій. Повноваження коаліції депутатських фрак­цій пов’язані, передовсім, із формуванням уряду та забезпеченням під­тримки його рішень у парламенті. За цих умов парламентська більшість, акумулюючи певні політичні настрої та соціальні сподівання через ме­ханізми політичного представництва, стає найважливішим інструмен­том проведення певного політичного курсу. Звісно, ці зміни розрахо­вані на обрання парламенту на засадах пропорційної виборчої систе­ми, що має відбутися у 2006 році.

Зміни до Конституції спрямовані не лише на розширення повнова­жень фракцій, а й на посилення партійної дисципліни. Про це свідчить п. 6 ст. 81, відповідно до якого повноваження народного депутата, об­раного від політичної партії чи виборчого блоку, припиняються достро­ково, якщо він не входитиме до складу депутатської фракції цієї по­літичної партії (блоку) або вийде з її складу, а також право президента на достроковий розпуск ВР, якщо вона упродовж місяця не створить коаліцію депутатських фракцій (ч.2 ст. 90). У разі невходження народ­ного депутата, обраного від політичної партії чи виборчого блоку по­літичних партій, до складу депутатської фракції цієї політичної партії (блоку) або виходу з її складу його повноваження припиняються дост­роково за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (блоку) з дня прийняття такого рішення. Можливо, з точки зору демократизації парламентських процесів це не найкращий вихід. Про­те слід зважати й на те, що за період існування парламенту 3-го скли­кання (1998-2002 рр.) можна нарахувати близько 600 таких переходів, адеякі парламентарі змінювали фракції по 6 разів.

Збільшується й строк повноважень ВР з4 до 5 років, проте ВР, об­рана у 2002 році, продовжує працювати до дня набуття повноважень парламентом, обраним у 2006 році. Ця норма є виваженою, оскільки для нового більш повноважного парламенту питання стабільності та професійності набувають першорядної значущості.

Стосовно інституту президентства привертають до себе увагу нор­ми, спрямовані на обмеження президентських повноважень щодо ви­конавчої вертикалі та залучення парламенту до процесу формування уряду. Згідно з нормами вказаного закону (ч. 2-4 ст. 114) передба­чається призначення персонального складу Кабміну на паритетних за­садах: парламент призначає прем’єр-міністра за поданням президента (причому кандидатура вноситься за пропозицією коаліції депутатських фракцій), а потім, за поданням прем’єр-міністра — й переважну біль­шість членів Кабміну (крім урядовців, які призначаються за поданням президента). В компетенції глави держави — внесення подання до ВР щодо прем’єр-міністра та двох міністрів: закордонних справ та оборо­ни (п. 9, 10 ст. 106).

Вказані новації спрямовані на усунення перекосів у системі “стри­мувань і противаг” та приведення у відповідність реального і юридич­ного статусу глави держави. Поділ влади жодним чином не відкидає цілісності державної влади і державної політики. Тому цілком логічним є покладення на парламентську більшість, тобто на партійну коаліцію, яка отримала найбільшу підтримку з боку народу на останніх парла­ментських виборах, політичної відповідальності за склад, програму та наслідки діяльності уряду. Призначення ж міністрів закордонних справ та оборони, яке здійснюється за поданням президента, цілком впису­ється у його статус як глави держави, верховного головнокомандувача та гаранта державного суверенітету і територіальної цілісності. При цьо­му відповідно до ч.2 ст. 113 закону про внесення змін до Конституції Кабмін є відповідальним перед президентом і ВР, підконтрольним і підзвітним ВР у межах, передбачених Конституцією.

В цілому, на наш погляд, встановлений порядок формування й від­повідальності Кабміну забезпечує цілковиту прозорість і прогнозо- ваність партійної структури уряду, суттєво посилює установчу функцію парламенту, зміцнює позиції вищого органу виконавчої влади і водно­час спрощує процедуру прийняття основнихдержавно-владних рішень, гарантує єдність державної політики.

З порядком формування Кабміну нерозривно пов’язане й питання про термін його повноважень. За Конституцією 1996 року уряд форму­ється на термін повноважень діючого президента і складає свої повно­важення перед новообраним главою держави. У зв’язку із переходом до внутрішньопарламентського способу формування уряду змінені строк та підстави припинення повноважень уряду. Згідно зі ст. 115 закону “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року Кабмін складає повноваження перед новообраною ВР. Тобто по суті Кабмін в межах строку повноважень парламенту здійснює свої функції доти, доки користується довірою парламенту (поки йому не буде ви­словлена резолюція недовіри).

Питання про відповідальність Кабміну може бути ініційоване прези­дентом або не менш ніж 1/3 народних депутатів (ст. 87 закону). Водно­час з метою забезпечення стабільності уряду передбачено, що питан­ня про відповідальність уряду не може розглядатися ВР більше одного разу протягом однієї чергової сесії, упродовж року після схвалення Програми діяльності уряду або протягом останньої парламентської сесії. Заяву про відставку прем’єр-міністр та інші члени Кабміну тепер мають право подавати не президентові, а ВР.

У межах цієї моделі позитивно сприймається право президента до­строково припинити повноваження ВР, якщо протягом 60 днів після відставки Кабміну не сформовано персональний склад нового уряду, оскільки це посилює відповідальність парламенту, сприяє конструктив­ності дій народних депутатів та безперервності роботи вищого органу виконавчої влади.

Передбачені новації і щодо законодавчого процесу. Так, право за­конодавчої ініціативи збережено тільки за трьома суб’єктами: прези­дентом, народними депутатами і Кабміном. Національний банк, який до останнього часу так і не відзначився активністю в реалізації законодав­чої ініціативи, таке право втратив, на чому наполягали багато хто з фа­хівців. Таким чином, серед суб’єктів права законодавчої ініціативи за­лишилися тільки суб’єкти найвищого політичного рівня, що є цілком логічним і виправданим. Водночас збережена прерогатива президента визначати певні законопроекти невідкладними, що тягне за собою їх позачерговий розгляд ВР.

Певні зміни стосуються порядку промульгації законів України. Збере­жений загальний 15-денний термін підписання й оприлюднення прези­дентом законів, прийнятих парламентом, і 10-денний термін промульга­ції тих законів, які прийняті шляхом подолання вето глави держави. При цьому ст. 94 Конституції доповнена положенням, згідно з яким у разі як­що президент не підписав закон, прийнятий шляхом подолання вето, то такий закон невідкладно офіційно оприлюднюється головою ВР і опублі­ковується за його підписом. Таким чином унеможливлюється “приховане вотування” законів, з якими не згоден глава держави. Президентське право вето більше не стосується законів про внесення змін до Конститу­ції (п. ЗО ст. 106). Це є цілком логічним з огляду на особливу юридичну природу Конституції та той факт, що такі закони приймаються не менш як двома третинами віл конституційного складу парламенту, тобто такою більшістю голосів, яка достатня для подолання вето глави держави.

Чи не найбільш суттєві зміни в Конституції згідно з даним законом стосуються повноважень президента, особливо номінаційних, тобто тих, що полягають у можливості призначати та усувати з посад певних по­садових осіб. Вище вже згадувалося про новий порядок формування уряду, згідно з яким номінаційні повноваження президента суттєво зву­жені. Крім того, право призначати й усувати з посад керівників цент­ральних органів виконавчої влади, що не входять до складу уряду, пе­рейшло до компетенції Кабміну. Уряд також отримав право самостійно утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в ме­жах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, що безумовно сприятиме забезпеченню цілісності виконавчої гілки влади та посилить її незалежність.

Істотно змінені принципи взаємовідносин між президентом та Каб­міном: з фактично субординаційних вони перетворюються на паритет­ні, на відносини між двома вищими органами державної влади. В да­ному аспекті ілюстративним є той факт, що президент втратив право скасовувати акти Кабміну: у разі сумнівів щодо конституційності урядо­вих актів глава держави може тільки зупинити їх дію з одночасним зверненням до Конституційного суду (п. 15 ст. 106). На цьому тлі певним дисонансом виглядає збереження за президентом права скасовувати акти Ради міністрів АРК (п. 16 ст. 106). На нашу думку, більш логічним виглядало б надання цього права Кабміну як вищому органу виконав­чої влади в країні.

Водночас цілком збережені сильні позиції президента як верховно­го головнокомандувача, керівника зовнішньополітичної діяльності Ук­раїни, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності дер­жави, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Повноваження глави держави у відповідних сферах державного життя залишені майже без змін. Більше того, посилення ролі парламенту зу­мовило й необхідність посилення системи “стримувань і противаг”. Прак­тично йдеться про збереження трьох центрів державної влади — силь­ного президента, сильного парламенту і сильного уряду. Водночас за­пропонований законопроектом перерозподіл повноважень дозволить посилити їх відповідальність за здійснення державної політики, насам­перед у соціально-економічній сфері.

З цією метою перелік підставдля розпуску парламенту главоюдер- жави зріс втричі. Президент може скористатися цим правом, якщо: 1) протягом одного місяця у ВР не сформовано коаліцію депутатських фракцій; 2) протягом бОднів після відставки Кабміну не сформовано його новий персональний склад; 3) протягом ЗОднів однієї чергової се­сії пленарні засідання не можуть розпочатися. Розпуск парламенту, звісно, є виключним політико-правовим заходом, до якого слід вдава­тися вкрай виважено. Тому й передбачено, що рішення про достроко­ве припинення повноважень ВР приймається президентом після відпо­відних консультацій з головою ВР, його заступниками та головами де­путатських груп і фракцій.

Певним свідченням посилення ролі парламенту в державному ме­ханізмі за конституційною реформою може слугувати й той факт, що у разі дострокового припинення повноважень президента виконання його обов’язків на період до обрання і вступу на пост нового президента покладається не на прем’єр-міністра, як це передбачалося Конститу­цією 1996 р., а на голову ВР. Тому збережено концептуальний підхід у питанні про те, що особа, яка тимчасово виконує обов’язки президен­та, суттєво обмежена у своїй компетенції: вона не може звертатися з посланнями до народу та парламенту, призначати всеукраїнський ре­ферендум щодо змін Конституції, оголошувати всеукраїнський рефе­рендум за народною ініціативою, припиняти повноваження парламенту та призначати позачергові парламентські вибори, виконувати номіна- ційні повноваження щодо міністра оборони, генерального прокурора, Ради Національного банку, Національної ради України з питань телеба­чення і радіомовлення, Конституційного суду, не може присвоювати ви­щі військові звання, виші дипломатичні ранги та вищі спеціальні зван­ня і класні чини, нагороджувати державними нагородами, встановлю­вати президентські відзнаки і нагороджувати ними, здійснювати помилування, створювати допоміжні органи і служби. Такі обмеження враховують, що голова ВР, який тимчасово виконує обов’язки прези­дента, не має тієї легітимності, як всенародно обраний глава держави, а тому не може виконувати весь обсяг його конституційних повнова­жень. Його головне завдання у перехідний період — забезпечити ста­більність і легітимну передачу влади новообраному президентові.

Істотною новелою конституційної реформи є уточнення ролі проку­ратури, яке посилює правозахисну спрямованість діяльності цього орга­ну, що є показовим з огляду на стан та перспективи ситуації з забезпе­ченням та захистом прав людини та громадянина в Україні. Насампе­ред, це виявилося в тому, що функції прокуратури доповнені наглядом за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. До того ж пев­ну самостійність отримав і генеральний прокурор, оскільки тепер він не тільки призначається на посаду, а й звільняється з посади президентом тільки за згодою ВР (ч. 1ст. 122).

Слід зауважити, що зміни до Конституції, започатковані законом “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року, охоплюють здебільшого владні механізми загальнодержавного рівня. Однак держава може бути міцною тільки за наявності сильних регіонів. Як свідчить світовий і вітчизняний досвід державотворення, системні реформи можуть бути ефективними тільки в тому разі, коли до них за­лучаються й владні відносини та інститути на територіальному рівні. Тому політична реформа має знайти своє логічне продовження у вдос­коналенні владних відносин на рівні областей, районів, міст, селищ, сіл, адже саме тут найбільш виразно проявляється ефективність влади, її здатність продемонструвати свої можливості через надання своєчас­них і якісних управлінських послуг.

Виходячи з цього, такий закон (реєстраційний № 3207-1), попе­редньо схвалений більшістю від конституційного складу ВР 8 грудня 2004 року, має розглядатися як продовження реформування системи влади на місцях, спрямоване на створення повноцінного місцевого са­моврядування на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою. Це цілком узгоджується з вимогами Ради Європи до України щодо при­ведення національного законодавства у відповідність до Європейської хартії місцевого самоврядування. Адже на сьогодні обласні та районні ради фактично позбавлені власних повноважень, власних бюджетних коштів і, відповідно, власних виконавчих органів. Обласні та районні держадміністрації обтяжені виконанням не властивих їм самоврядних повноважень, що негативно позначається на здійсненні державної ви­конавчої влади на місцях.

Тому обґрунтованими є запропоновані зміни щодо створення міс­цевих державних адміністрацій лише на рівні областей, міст Києва і Севастополя (ч. 1ст. 118 вказаного закону), що свідчить про ліквідацію даних органів державної виконавчої влади на районному рівні. Нато­мість передбачається можливість утворення власних виконавчих ор­ганів обласними і районними радами. При цьому вони за своїм стату­сом визнаються не як апарат ради, а розглядаються як повноцінні орга­ни місцевого самоврядування (ч.З ст. 140).

Зазначені зміни допоможуть нарешті зняти питання про конкурен­цію компетенцій місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування на рівні району. Що ж стосується розмежування повноважень між іншими органами державної влади та місцевого са­моврядування, то це питання, а також підстави і порядок делегування повноважень повинні встановлюватися законом (ч. 6 ст. 140). Прикмет­ним є й те, що із 4 до 5 років збільшується строк повноважень місце­вих рад та сільського, селищного, міського голови.

Системне реформування місцевої влади є можливим тільки за умов поєднання інституційних змін в системі публічної влади з реформою адміністративно-територіального устрою України. Така реформа, не став­лячи під сумнів унітарний характер Української держави, повинна упо­рядкувати наявну систему адміністративно-територіальних одиниць, ра­ціоналізувати їхні межі, забезпечити формування самодостатніх тери­торіальних громад.

Тому слід звернути увагу й на запропоновані зміни до Конституції щодо системи адміністративно-територіального устрою України, адже як адміністративно-територіальні одиниці визначаються АРК, області, міста, райони та громади (сільські, селищні, міські). Громадою при цьо­му визнається адміністративно-територіальна одиниця, до якої входять жителі одного або декількох населених пунктів та яка має визначені межі. У зв’язку з такою термінологією сільські, селищні, міські ради іме­нуються радами громад.

Отже, конституційний процес на сьогоднішньому етапі не може бу­ти зупиненим, основні напрями конституційного реформування будуть розвиватись, доповнюватись, змінюватись, удосконалюватись й надалі з урахуванням актуальних реалій. На порядку денному постануть питання, одна частина яких може бути вирішена на законодавчому рівні, а дру­га знову вимагатиме внесення змін до Конституції. Головне, щоб ці реформи були чітко орієнтовані на високі цілі досягнення соціальної злагоди та миру, на засадах яких стає можливим зростання добробуту кожного громадянина, подальшийдемократичний розвитокдержави та суспільства.

Питання для самоконтролю

1. Парламент — Верховна Рада України — єдиний орган законо­давчої влади в Україні.

2. Порядок формування Верховної Ради України та її структура.

3. Функції, повноваження і основні форми діяльності Верховної Ради України.

4. Суб’єкти законодавчої ініціативи.

5. Законодавчий процес та його стадії.

6. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та Ра­хункова палата як органи постійного парламентського конт­ролю.

7. Повноваження Верховної Ради України відповідно до Закону України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 груд­ня 2004 р.