Референдум як ініціативний інститут

Референдум сприймають як інститут справжньої демократії з де­кількох причин, насамперед через можливість безпосереднього ухва­лення рішень народом. Іншим не менш важливим чинником є змога ініціювати винесення громадянами на голосування питань.

Відповідно до частини 2 статті 72 Конституції України, народна іні­ціатива може буде оформлена в питання реального референдуму тоді, коли відповідну ініціативу підтримають підписами трьох мільйонів гро­мадян, які мають право голосу. Одночасно важливим залишається «ре­гіональний аспект» такої підтримки, оскільки згадані підписи повинні бути зібрані у двох третинах областей по сто тисяч у кожній. Останній момент є досить цікавим, якщо порівняти його із «регіональним воту­мом» під час проведення референдумів у федеративних державах. Так, наприклад, відповідно до конституційного права Австралії рішення вважають ухваленим на референдумі, якщо його підтримали не тільки більшість виборців у масштабах держави, а й більшість штатів держави.

На всеукраїнському рівні ми мали лише одну до кінця реалізовано­му «референдумну ініціативу» (хоча в «народному» характері згадано­го плебісциту можна впевнено засумніватися). Інша справа, що полі­тичні сили намагалися неодноразово використати інститут «народної референдумної ініціативи» задля консолідації навколо них електорату й з інших агітаційних цілей.

За інформацією ЦВК України, таких ініціатив у період з 1998 по 2014 роки було не менш як 27 (в окремих випадках було дублювання пи­тань, які пропонували винести на референдум).

Чи не єдиною більш-менш успішною кампанією як з погляду ініцію­вання, так і збору підписів була кампанія, яку організували проросійські політичні сили напередодні чергової виборчої кампанії до парламен­ту. Пропонували винести на референдум такі питання: «Чи згодні Ви з тим, щоб Україна стала членом Організації Північноатлантичного дого­вору (НАТО)?» та «Чи підтримуєте Ви участь України у Єдиному еконо­мічному просторі (ЄЕП) разом із Російською Федерацією, Республікою Казахстан та Республікою Білорусь, відповідно до Угоди про формуван­ня Єдиного економічного простору, підписаної 19 вересня 2003 року?» Центральна виборча комісія України, попри свою попередню практику аргументованого блокування таких ініціатив, зареєструвала ініціативні групи, у такий спосіб давши змогу для подальших кроків (Постанова ЦВК Українивід 29 листопада 2005 року № 153).

Комісія, отримавши від ініціативної групи потрібну кількість підпи­сів виборців, передала питання про проголошення референдуму для розв'язання президенту України Віктору Ющенку, який, виступаючи проти проведення голосування з цих питань, відмовився проголошу­вати референдум. Ініціаторам референдуму на рівні першої інстанції вдалося отримати судове рішення про зобов'язання глави держави проголосити плебісцит. Однак Київський апеляційний адміністратив­ний суд скасував постанову окружного суду, вказавши на неможливість проведення такого референдуму з таких причин.

По-перше, заявлений предмет референдуму «не стосується ухва­лення Конституції чи законів України або внесення до них змін та не визначає основного змісту Конституції чи будь-якого із законів України, а отже, з'ясування думки громадян щодо вступу України в міжнародні організації — НАТО та ЄЕП не передбачено Конституцією України й за­конами України як можливий предмет всеукраїнського референдуму». По-друге, «запропоновані для винесення на всеукраїнський референ­дум питання не відповідають конституційним вимогам щодо безпо­середньої обов'язковості акту народного волевиявлення (статті 5, 69 Конституції України), оскільки прийняті на всеукраїнському референ­думі рішення не матимуть нормативного, а отже, обов'язкового харак­теру». І, нарешті, по-третє, «Конституція України визначає, що питання вступу України до міжнародних організацій може вирішуватися лише шляхом прийняття Закону» (Постанова Київського апеляційного адмі­ністративного суду від 30 березня 2010 року)*.

Урешті практика ініціювання та проведення референдумів укотре порушує доктринальне питання про межі здійснення влади народом загалом і через таку форму безпосередньої демократії та пов'язане з ним питання про необхідність.

У цьому контексті актуальним залишається значення референдуму в механізмі розв'язання питань, пов'язаних із державним сувереніте­том. Найраціональнішою видається офіційна конституційна доктрина Ірландії. Вона була сформована під час розгляду справи «Кротті проти прем'єр-міністра (Crotty v. An Taoiseach (1987)). Об'єктом аналізу ви­щої судової інстанції стала процедура ратифікації Ірландією Єдиного європейського акта, яка не передбачала проведення референдуму з цього приводу.

Позиція більшості членів суду полягала в тому, що питання зовніш­ньої політики, які мають конституційний зміст, не можна вирішувати в обхід народу. Зокрема, суддя Дж. Волш зазначив, що «свобода ви­значати зовнішню політику є таким же показником суверенітету, як і свобода формувати економічну політику та свобода створювати зако­ни».

У країнах з менш сталими «референдумними традиціями», особливо вестмінстерської системи правління, одним із визначальних принципів якого є принцип парламентського суверенітету, референдум ініціюють тільки владні інституції, і який використовують лише з консультаційною метою. Бо в разі «континентального» застосування референдуму як способу ухвалення остаточних рішень, це б суперечило згаданій засаді конституційного порядку — парламентському суверенітету**.

Попри це, навіть таку неповноцінність референдуму розглядають британські політики як серйозну проблему для ухвалення важливих для них рішень. Показовою тут є історія ухвалення рішень у до Вгехії- ний період рішень щодо поглиблення євроінтеграційних процесів.

Під час ратифікації Лісабонської угоди, побоюючись негативного ре­зультату, як у сусідній Ірландії, британський уряд вирішив організувати процес ратифікації лише парламентським способом. Коли ж постало питання про ратифікацію Договору про запровадження Конституції для Європи, тодішній прем'єр Тоні Блер пообіцяв провести референдум з цього приводу, однак після провалу таких референдумів у Франції та Нідерландах, насправді відмовився від цієї ідеї, озвучивши це як важ­ливість перенесення на пізній період.

Однак така «інтуїція скептика» не спрацювала під час ухвалення 2015 року Акта про призначення референдуму щодо членства в ЄС. Так званий Вгехії-референдум спричинив урядову кризу й вихід із єв­ропейської спільноти. З погляду організаційних моментів, цікавою є форма та зміст бюлетеня на цьому референдумі. А на запитання «Чи повинна Велика Британія залишатись членом Європейського Союзу, чи має покинути Європейський Союз?» було запропоновано дві відповіді: «Залишитися членом ЄС» і «Залишити ЄС».

Важливо пам'ятати, що серед референдумів слід виокремлювати ті, які є важливою стадією під час ухвалення рішення з певного питання, що визначено Конституцією чи законами, тобто обов'язкові референ­думи, а також факультативні, які ініціюють (призначають) уповнова­жені суб'єкти з інших питань*. Так, згідно з Конституцією України все­український референдум слід обов'язково проводити під час внесення змін до Розділів І, ІІІ та ХІІІ (стаття 156 Конституції України) та під час розв'язання питання про зміну території України (стаття 73 Конституції України). До того ж під останнім згідно із Законом України «Про все­український референдум» слід розуміти «затвердження ухваленого Верховною Радою України закону про ратифікацію міжнародного дого­вору про зміну території України» (частина 1 стаття 18 Закону)**. Фа­культативні референдуми проводять на вимогу громадян. В окремих випадках Конституції можуть уповноважувати окремих владних суб'єк­тів на призначення референдуму.

Найяскравішим прикладом є право президента Франції, який за пропозицією уряду під час сесій парламенту або за спільною пропози­цією обох палат парламенту може виносити на референдум будь-який законопроєкт про організацію органів публічної влади, про реформи щодо економічної або соціальної політики держави і публічних служб, сприяють їй, або спрямований на дозвіл щодо ратифікації будь-якого договору, який, не вступаючи в суперечність з Конституцією, відбив­ся б на діяльності інститутів (стаття 11 Конституції Франції). В окремих випадках рішення глави держави апелювати до нації для розв'язання питань конституційного змісту, які врешті не були підтримані на рефе­рендумі, призводило до дочасного завершення їхньої кар'єри (як це, наприклад, було із невдалим референдумом щодо конституційних пи­тань 1968 року, ініційованого президентом Ш. де Голлем)*.

Загалом же, слід окремо наголосити на тих маніпулятивних мож­ливостях, які потенційно виникають у владних суб'єктів під час засто­сування інституту референдуму.

Слід визнати, що проблема із явкою на референдумі властива бага­тьом країнам. Усвідомлюючи цей чинник, багато із них ідуть на змен­шення порогу явки. Наприклад, референдумна практика Угорщини.

1991 року було проведено референдум щодо введення прямих ви­борів президента. Однак він не відбувся через низьку явку (12%). Аби не допустити провалу, угорські можновладці за 3,5 місяці до проведен­ня референдуму щодо вступу в НАТО знизили поріг явки з «50% + 1» виборець до «25% + 1» виборець***. Побоювання виявилися виправ­даними: на референдум прийшло тільки 49,25% від загальної кількості виборців. Пом'якшення вимог щодо явки врятувало уряд і 2003 року, коли на референдум було винесено питання про вступ Угорщини до Європейського Союзу. Тоді явка становила лише 45,62% від загальної кількості виборців.

Хоча доцільніше враховувати позицію виборців, висловлену на ре­ферендумі, незалежно від рівня явки на голосування (звичайно, що імперативне значення матиме лише рішення, ухвалене на референду­мі, в якому взяла участь достатня кількість громадян). Цікавою щодо цього є юридична позиція Конституційного трибуналу Польщі: рефе­рендуми, в яких узяла участь недостатня кількість виборців, матимуть лише консультативне значення, а їхні результати слід також розглядати як висловлення незгоди сувереном із рішенням винести відповідне питання на референдум, тобто як небажання суверена скористатися своїм правом ухвалити рішення на референдумі (Рішення трибуналу від 27.05.2003)*.

Загалом же Венеційська комісія радить не встановлювати кворум участі, «оскільки це об'єднує виборців, які не беруть участі, з тими, хто голосує "ні"»**.

Питання «кворуму» може також мати значення і під час визначення юридичної сили рішень, ухвалених на референдумі. Так, наприклад, рішення загальнонаціонального референдуму в Польщі повинні мати обов'язкову силу, якщо в ньому взяло участь понад половина від за­гальної кількості осіб, що мають право голосу, інакше рішення рефе­рендуму матиме консультативний зміст***.

Загалом же в теорії конституційного права за таким критерієм при­йнято розрізняти імперативні та консультативні референдуми. У нашій державі всеукраїнський референдум може мати лише імпера­тивний зміст. Через брак сталого правового регулювання підставою для такого висновку була офіційна конституційна доктрина: відповід­но до юридичної позиції КСУ, «результати народного волевиявлення, отримані через вибори й референдум, є обов'язковими» (Рішення від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005). Згодом відповідна норма з'явилась і в Законі України «Про всеукраїнський референдум». Згідно зі статтею 4 Закону, рішення всеукраїнського референдуму (окрім референдуму, який проводять з так званого «загальнодержавного питання») не по­требують затвердження будь-яким органом державної влади.

Складність застосування референдуму в демократичній державі зумовлена також фактичною нерівністю прихильників та противників питання, що є предметом референдуму. Йдеться про фінансові й орга­нізаційні можливості протидіючих сторін під час агітації. Екстраполю­вати тут ситуацію з виборчої кампанії є майже нездійсненим завдан­ням, оскільки в той чи інший спосіб високопосадовці матимуть право обговорювати із відповідними закликами предмет референдуму, який завжди є питанням державного значення, причому ресурсна база в них значно більша.

Такі складнощі виникають навіть у ситуаціях, коли прихильниками (противниками) референдумного питання є навіть не владні інститу­ції, а впливові організації, що також мають значні ресурси. Особливо це відчувається в таких країнах, як США, де гарантовано максимально широкі межі свободи слова й заборонено на законодавчому рівні вста­новлювати обмеження на агітаційні фонди.

Досить показовим був референдум щодо відкриття казино на тери­торії, де компактно проживають індіанці. Фахівці вважають, що ваго­мим чинником перемоги корінних племен на референдумі, які висту­пали за будівництво казино, стало те, що їм вдалося закумулювати й витратити на агітаційну кампанію удвічі більше коштів, ніж противники будівництва (66 млн доларів проти 28).

Звичайно, що досить часто формальні обмеження на проведення «референдумної» агітації все-таки започатковують здебільшого на рів­ні профільних законів, а в окремих випадках як частину офіційної кон­ституційної доктрини.

Так, в одній із хрестоматійних справ «Мак-Кенна проти прем'єр-мі­ністра (McKenna vAn Taoiseach (1995)) Верховний суд Ірландії виступив з принциповою юридичною позицією, відповідно до якої фінансуван­ня агітаційної кампанії урядом під час проведення ініційованого ним референдуму є порушенням одразу трьох конституційних цінностей та принципів, зокрема: рівності громадян, свобода думки й слова, пра­ва на участь у референдумі, проведеного на демократичних засадах. Ураховуючи ці обставини, суд визнав неконституційними дії уряду, які полягали у витрачанні останнім 500 тис. ірландських фунтів на агітацію під час чергового референдуму.

Доволі раціональним в цьому контексті видається такий різно­вид референдуму, який в літературі отримав назву «народне вето». Оскільки насправді основні дебати були під час ухвалення закону, і ми вже маємо електоральний розподіл щодо підтримки чи не підтримки відповідної законодавчої новації.

Ідеться насамперед про конституційний досвід Італії, Основопо­ложний закон якої допускає ініційовані громадянами (або їхніми регіо­нальними представниками в особі обласних рад) референдуми тільки з одного предмета — скасування закону загалом чи його окремі части­ни, або заходів, що мають силу закону (стаття 75 Конституції Італії).

Останній такий референдум був 17 квітня 2016 року. Предметом ре­ферендуму стало питання про скасування закону, який дозволяє про­довжувати концесії з видобутку газу та нафти в межах 12-мильної зони вздовж узбережжя Італії до вичерпання запасу родовищ (попереднє законодавство встановлювало жорсткіші часові межі видобутку копа­лин). Референдум визнали таким, що не відбувся через низьку явку — 32% при 50%+1 потрібних.

У конституційному праві України проведення «законодавчого» ре­ферендуму допускають лише щодо ветування ухваленого парламен­том закону: «Предметом всеукраїнського референдуму можуть бути питання... про втрату чинності законом України або окремими його положеннями» (пункт 4 частини 1 статті 3 Закону України «Про всеу­країнський референдум»).

4.3.4.