Предмет референдуму

Одним із найпринциповіших моментів у цій сфері є коло питань, що можуть бути предметом референдуму. Зазвичай їх визначають на рівні Конституції. Наприклад, відповідно до Конституції Португалії не можна виносити на референдум питання внесення змін до Конституції, питан­ня, що належать до політичної та законодавчої компетенції парламенту (крім основ системи освіти), питання й акти бюджетного, податкового та фінансового змісту.

обмеження є в конституціях та профільних законах Болгарії, Данії, Ес­тонії, Греції, Італії, Латвії, Угорщини, Мальти, Польщі та Словаччини)*.

Такі обмеження містить і стаття 74 Основоположного закону України: «Референдум не допускається щодо законопроєктів з питань податків, бюджету та амністії». Цей перелік абсолютно слушно було розширено Рішенням Конституційного Суду України, ухваленим ним у справі про всеукраїнський референдум за народною ініціативою (від 27 березня 2000 року № 3-рп/2000). Це рішення стосувалось питань, які пропону­вали винести на конкретний референдум 16 квітня 2000 року. І про це всенародне голосування слід сказати окремо.

Це був другий після референдуму 1 грудня 1991 року, на якому було затверджено Акт проголошення незалежності України в історії неза­лежної України, і на сьогодні поки останній всеукраїнський референ­дум. Референдум 2000 року інспірований оточенням президента Л. Кучми, однак формально він був «за народною ініціативою».

У первинній редакції указом президента передбачено подання на голосування одразу шести питань. У результаті розгляду в суді цього указу два питання було визнано неконституційними, зокрема питання в такому формулюванні: «Чи висловлюєтеся ви за недовіру Верховній Раді України XIV скликання і внесення у зв'язку з цим доповнення до частини другої статті 90 Конституції України такого змісту: “а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає підстави Президентові України для розпуску Вер­ховної Ради України?”»

Суд абсолютно чітко визначив, що винесення на всеукраїнський ре­ферендум питання про недовіру «конституційному органу державної влади», до того ж, що в чинній Конституції немає такої підстави до­строкового припинення повноважень згаданих інституцій унаслідок оголошення недовіри на референдумі, означатиме пряме порушення конституційних принципів, обмеження повноважень органів влади Конституції та правової держави (хоча, на нашу думку, у цьому разі було б порушення вимог про наявність конституційних меж у здійснен­ні влади народом (про що, правда, як було сказано вище, сам суд ви­словився в Рішенні від 26 квітня 2018 року № 4 — р/2018)**.

Дещо схожа ситуація трапилася 1993 року в Угорщині. Було висуну­то пропозицію щодо розпуску парламенту через референдум. Позиція Конституційного суду Угорщини була однозначною: у конституційному порядку Угорщини представництво (діяльність обраних осіб) є пріори­тетною формою народного суверенітету; окрім цього підстави достро­кового припинення повноважень парламенту чітко визначені Консти­туцією, і серед них немає такого, як розпуск за рішенням народного референдуму (Рішення суду від 22 січня 1993 року № 2/1993)*.

Завершуючи розповідь про всеукраїнський референдум 2000 року, слід зауважити, що зазначене всенародне голосування мало на меті зміцнення президентської влади через внесення відповідних змін до Конституції «в обхід» чинного порядку перегляду конституційних норм (пропонували розширити перелік підстав для розпуску парламенту, скасування депутатської недоторканості, зменшення кількості народ­них депутатів України та запровадження двопалатного парламенту). Однак навіть дев'яностовідсоткова підтримка всіх питань на референ­думі не змусила Верховну Раду України імплементовувати сумнівні з погляду Конституції рішення.

Так слід визнати важливість використання ширшого підходу до ро­зуміння обмежень прямої демократії в цій частині. Зокрема обов'яз­ковість дотримання принципу неможливості протиставлення без­посередньої демократії представницькій у реалізації влади народу, забезпечення недоторканості принципів та цінностей, визначених у частині 1 статті 157 Конституції України.

Варто також пам'ятати, що законодавець доволі часто передбачає механізми, якими гарантуватимуть конституційність питань, які про­понують винести на референдум. У конституційному праві України такою гарантією є механізм попереднього конституційного контролю: «Конституційний Суд України за зверненням Президента України або щонайменше сорока п'яти народних депутатів України надає висно­вки про відповідність Конституції України (конституційність) питань, які пропонують для винесення на всеукраїнський референдум за народ­ною ініціативою» (частина 2 статті 151).

Венеційська комісія напрацювала правила «єдності форми, змісту та ієрархічного рівня» питань, що виносять на референдум. їхня суть полягає в тому, що, по-перше, «пропозиція референдуму не повинна поєднувати конкретно сформульований проєкт змін із пропозицією в загальному формулюванні чи питанням загалом», по-друге, повинен бути зв'язок між питаннями, які виносять на референдум, і, по-третє, питання референдуму повинні стосуватися різних ієрархічних рівнів законодавства*.

У частині формулювання питань, що пропонують винести на рефе­рендум, європейські експерти наголошують на важливості зрозумілого формулювання питання, «воно не повинно вводити в оману виборця чи наводити його на відповідь». Як тут не пригадати єдиний референ­дум в Радянському Союзі, який керівництво комуністичної партії на­магалось використати для збереження того ж таки Союзу. 17 березня 1991 року громадянам було запропоновано відповісти на запитання, яке навряд чи можна визнати таким, що відповідало «венеційським» критеріям: «Чи вважаєте ви необхідним збереження Союзу Радян­ських Соціалістичних Республік як оновленої федерації рівноправних суверенних республік, в якій сповна гарантуватимуть права й свободи людини будь-якої національності?»

Не менш маніпулятивним був і «знаменитий» референдум, який провів Адольф Гітлер 10 квітня 1938 році щодо аншлюсу Австрії. На нього було винесено питання: «Чи згоден ти із возз'єднанням Австрії та Німеччини, яке відбулось 13 березня 1938 року, та чи голосуєш ти за партію нашого фюрера Адольфа Гітлера?» Ще більший інтерес стано­вить оформлення бюлетеня. По-перше, кружечок поруч з відповіддю «Так» був набагато більший ніж той, який призначений для відповіді «Ні»**. По-друге, до різних частин запитання було використано різний шрифт із різним кеглем, найбільшим кеглем, напівжирним курсивом було позначено словосполуку «Адольф Гітлер»***.

Оригінальнішим виявився гаїтський диктатор Франсуа Дювал'є, який під час проведення референдуму 1964 року із ухвалення нової конституції, яка передбачала пожиттєве президенство Дювал'є, засто­сував бюлетені різного кольору (синього, рожевого, жовтого та черво­ного), який могли обрати виборці.

Іншим прикладом безглуздості, який можна порівняти із попе­редньою ситуацією, під час формування бюлетеня для референдуму є ситуація, що трапилася під час проведення неконституційного пле­бісциту, який Російська Федерація використала для анексії Автономної Республіки Крим. На так званому «референдумі» 16 березня 2014 року виборцям був запропонований бюлетень, в якому було два запитан­ня: «Ви за возз'єднання Криму з Росією на правах суб'єкта Російської Федерації?» та «Ви за відновлення дії Конституції Республіки Крим 1992 року й за статус Криму як частиниУкраїни?» До того ж привер­тає увагу як алогічність постановки першого запитання (оскільки так зване «возз'єднання» могло суто гіпотетично мати місце лише під час отримання суверенності певним державницьким суб'єктом, що на «референдумі» не вирішували), так і поєднання в одному бюлетені двох різнопорядкових за значенням та змістом запитань без можли­вості роздільного голосування «так» або «ні» за кожне із запитань (у бюлетені напроти кожного із запитань був лише один «квадратик» для зроблення позначки).

Ще одним важливим моментом є неможливість винесення на ре­ферендум двох і більше взаємовиключних запитань, особливо з ураху­ванням того, що в бюлетень можна поміщувати лише одне запитання. Як невдалий приклад ігнорування такої вимоги можна навести забло­ковану Центральною виборчою комісією України народну ініціативу (насправді інспіровану однією із провідних політичних партій) усеред­ині 2007 року. Йдеться про намагання винести на всеукраїнських рефе­рендум дев'яти запитань, три з яких були такого змісту: «1. Чи підтри­муєте ви президентську форму правління, за якої Президента України обирають всенародно, є главою держави й очолює Уряд України? 2. Чи підтримуєте ви парламентську форму правління, за якої посаду Прези­дента України скасовано, Уряд України призначає і звільняє Верховна Рада України, а Прем'єр-міністр України є главою держави?» ЦВК не зареєструвала ініціативну групу, вказавши на взаємовиключний зміст цих запитань, що означало б допустимість сценарію, коли громадяни матимуть змогу ствердно відповісти на обидва запитання, у такий спо­сіб зробивши результати референдуму безперспективними для імпле­ментації (Постанова ЦВК України від 17 серпня 2007 року № 139).

Тому цілком логічно, що в Законі України «Про всеукраїнський рефе­рендум» передбачено, що «запитання всеукраїнського референдуму повинно мати чітке й зрозуміле формулювання, що не допускає різних тлумачень». Одночасно зазначено, що заборонено формулювання, яке вводить виборця в оману або ж наводить виборця на відповідь, містить вказівку, натяк, підбурювання чи інше спонукання до підтрим­ки чи відхилення запитання всеукраїнського референдуму (частина 2 статті 19 Закону).

4.3.3.