§ 2. Правові позиції Конституційного Суду України з реалізації форм безпосередньої демократії
Конституційне закріплення влади народу зумовлює необхідність запровадження певних механізмів її реалізації. Як встановлено в ч. 2 ст. 5 Конституції України, народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Це за- садниче положення конкретизується приписом ст. 69 Конституції України про те, що народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії. А згідно з ч. 1 ст. 38 Конституції громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.Вибори в Україні є способом обрання глави держави, формування не лише парламенту, а й Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, селищних та сільських рад та заміщення посад міських, селищних та сільських голів. У сучасних умовах вибори є формою легітимації політичного курсу розвитку держави.
Відповідно до ст. 71 Конституції України вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Виборцям гарантується вільне волевиявлення. Ці основоположні принципи виборчого права становлять конституційну основу правового регулювання виборчого процесу.
Конституційний Суд України займає принципову позицію щодо встановлення будь-яких додаткових умов, не передбачених Конституцією щодо реалізації виборчих прав. Так, при ухваленні Закону України від 21.08.2009 р. № 1616-УІ, яким вносились зміни до Закону України «Про вибори Президента України», було передбачено, що громадянин, який проживає або перебуває за кордоном, може реалізувати своє право голосу лише якщо він перебуває на консульському обліку.
Суд, розглянувши це питання у Рішенні від 19 жовтня 2009 р. № 26-рп/2009, встановив порушення принципів виборчого права, зауваживши, що цим законом громадяни, які не перебувають на обліку, взагалі позбавляються права голосу, тобто встановлено додаткову вимогу щодо реалізації активного виборчого права для громадян, які проживають або перебувають у період підготовки і проведення виборів за межами України, — перебування на консульському обліку, чим звужено зміст та обсяг права громадян обирати Президента України (справа про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виборів Президента України).Аналогічно вчинив Суд, коли розглядав питання про зупинення здійснення права голосу на виборах народних депутатів України 1998 р. щодо осіб, які відбувають покарання у місцях позбавлення волі. Суд визнав таке обмеження порушенням основних засад активного виборчого права (Рішення від 26 лютого 1998 р. № 1-рп/98; справа про вибори народних депутатів України). У цьому ж Рішенні орган конституційної юрисдикції визнав неможливим (неконституційним) закріплення у виборчому законодавстві норми, відповідно до якої «вважається, що виборці, які не брали участі у голосуванні на виборах, підтримують результати волевиявлення тих виборців, які взяли участь у голосуванні на виборах», оскільки «це положення не є визначенням народного волевиявлення, як і волевиявлення окремих громадян, виходячи з того, що виборці повинні здійснити його на виборах особисто».
Рівність має бути дотримана і в частині гарантування однакових можливостей виборцям щодо здійснення волевиявлення. Найбільше питань виникає при регламентації підстав та порядку голосування виборців за місцем їх проживання (перебування), а також щодо голосування за відкріпними посвідченнями.
У практиці Конституційного Суду України в подібній площині питання ставилось двічі. Перший раз, коли на рівні Закону України «Про особливості застосування Закону України “Про вибори Президента України” при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року» від 8 грудня 2004 р., була встановлена можливість голосування «на дому» лише для виборців, які є інвалідами І групи.
Суд визнав таке положення неконституційним, вказавши, що за таких умов унеможливлюється голосування за межами приміщення для голосування інших виборців, які з тих же підстав, що й інваліди першої групи, не можуть самостійно прибути до виборчої дільниці. Тобто різні групи однієї категорії виборців були поставлені в нерівні умови щодо здійснення виборчого права.Окрім цього Судом у Рішенні від 24 грудня 2004 р. № 22-рп/2004 була вироблена правова позиція, яка в подальшому використовувалась при розгляді аналогічних справ: «забезпечення прав і свобод, крім усього іншого, потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод» (справа про особливості застосування Закону України «Про вибори Президента України»).
У другому випадку законодавець ліквідував інститут відкріпних посвідчень. Суд не угледів у цьому порушення принципу рівності виборчого права, оскільки таке скасування відбувалось в умовах повноцінного функціонування Державного реєстру виборців, який підлягав оновленню до дня голосування (за інформацією компетентних органів влади, наданою не пізніш ніж за 6 днів до дня голосування, мали бути внесені зміни до Реєстру, які стосувались зміни виборчих адрес громадян). Це, на думку Суду, виступило своєрідним компенсатором тих гарантій рівності виборчого права незалежно від місця перебування, які існували в попередньому законодавстві.
У своїй практиці Суд прямо вказував на порушення принципу рівності також щодо статусу політичних партій та їх кандидатів як суб’єктів виборчого процесу. Зокрема, це стосувалось таких законодавчих новацій: надання одній і тій же особі права бути включеною до списку кандидатів у народні депутати України від політичної партії, виборчого блоку партій для участі у виборах за багатомандатним загальнодержавним виборчим округом, та одночасно бути висунутою також в одномандатному виборчому окрузі; звільнення від збору підписів виборців у відповідному одномандатному виборчому окрузі на підтримку особи, яка висувається зборами (конференціями) обласних, республіканських в Автономній Республіці Крим, міських у містах Києві і Севастополі осередків політичних партій, виборчих блоків партій, списки кандидатів у народні депутати України яких зареєстровані Центральною виборчою комісією; ненадання політичним партіям, що не висунули списки кандидатів у народні депутати України і списки яких не зареєстровані Центральною виборчою комісією за багатомандатним загальнодержавним виборчим округом, права висувати своїх кандидатів у народні депутати України в одномандатних виборчих округах; встановлення неоднакового терміну для висування до списків кандидатів у народні депутати України від політичних партій, виборчих блоків партій для участі у виборах за багатомандатним загальнодержавним виборчим округом і для висування кандидатів у народні депутати України в одномандатних виборчих округах; встановлення неоднакового терміну для реєстрації списків кандидатів у народні депутати України від політичних партій, виборчих блоків партій у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі і для реєстрації кандидатів у народні депутати України в одномандатних виборчих округах; встановлення неоднакового терміну для забезпечення виготовлення передвиборних плакатів політичних партій, виборчих блоків партій, списки кандидатів у народні депутати України від яких зареєстровані, і для забезпечення друкування передвиборних плакатів кандидатів у народні депутати України, зареєстрованих у відповідному одномандатному виборчому окрузі (справа про вибори народних депутатів України).
Певною мірою викликає питання щодо забезпечення рівного виборчого права законодавчо встановлена вимога внесення грошової застави при реєстрації кандидатів на пост Президента України та народних депутатів України. Натомість Конституційний Суд України висловив іншу думку. Так, у Рішенні від 30 січня 2002 р. № 2-рп/2002 (справа про виборчу заставу) Суд роз’яснив, що виборчий ценз і грошова (виборча) застава мають різну правову природу. Грошова застава використовується у світовій практиці не як майновий ценз, а як одна з умов реєстрації кандидатів для участі у виборах. Виборчий ценз є кваліфікаційною умовою щодо наявності виборчого права, а виборча застава — лише умовою реєстрації кандидата у депутати. Майновий виборчий ценз безпосередньо пов’язаний із майновим станом особи, тобто характеризується сукупністю рухомого та нерухомого майна, певним рівнем річного доходу громадянина, які визначають його як власника. Грошова застава застосовується з метою забезпечення відповідального ставлення громадян як ймовірних кандидатів у депутати до їх участі у виборах, сприяє прийняттю виважених рішень кандидатом у депутати, якого висунуто в одномандатному окрузі, та кандидатами у депутати, включеними до виборчих списків у багатомандатних округах, щодо реалізації їх пасивного виборчого права, а також упереджує можливі невиправдані витрати з державних фондів. Таким чином, встановлення грошової (виборчої) застави не порушує конституційного принципу рівності громадян перед законом та рівності їх конституційних прав і свобод, а також принципу рівності політичних партій перед законом.
Останнім часом знову набуває актуальності питання запровадження змішаної (мажоритарно-пропорційної) виборчої системи по виборах до парламенту України. У 1998 р., розглядаючи питання конституційності змішаної (мажоритарно-пропорційної) виборчої системи, Конституційний Суд України зауважив, що визначення типу виборчої системи є питанням політичної доцільності і в даному випадку не є порушенням Конституції встановлення саме такого різновиду.
Разом з цим було визнано таким, що порушує принцип рівного виборчого права, положення, згідно з яким при встановленні результатів виборів у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі в списку кандидатів у народні депутати України від політичної партії, виборчого блоку партій пропускаються кандидати, обрані в одномандатних виборчих округах (справа про вибори народних депутатів України).Іншою основною формою безпосередньої демократії, передбаченою ст. 69 Конституції України, є референдум. Референдум, як форма народного волевиявлення, полягає в тому, що громадяни шляхом безпосереднього голосування приймають рішення з важливих питань державного та місцевого значення. Саме на референдумі, як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні від 5 жовтня 2005 р. № 6-рп/2005, народ як носій суверенітету і єдине джерело влади може реалізувати своє право визначати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України (справа про здійснення влади народом), а також приймати закони України (вносити до них зміни), крім законів, прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією України (справа про прийняття Конституції та законів України на референдумі).
Наразі чинний Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» не спроможний в повному обсязі регулювати відносини в цій сфері, тому існує потреба додаткового конституційного роз’яснення. Так, залишається багато відкритих питань щодо порядку організації референдумів за народною ініціативою. Найбільш гострою в цьому аспекті є проблематика предмета референдуму. Йдеться не про загальні вимоги щодо питань, які можуть виноситись на всеукраїнський референдум, а про ті складнощі, які виникають у ініціативних груп щодо формулювання питань та подальшого просування у зв’язку з цим у референдарному процесі.
Передусім передбачається, що для ініціювання референдуму мають бути створені на загальних зборах громадян ініціативні групи, які підлягають реєстрації в Центральній виборчій комісії України.
Термін збору підписів становить 3 місяці, після цього їх перевіряє ЦВК України і направляє до Президента (у чинному законі замість Президента вказано неіснуючий орган — Президія Верховної Ради України). Останній проголошує референдум. Конституційний Суд України 15 жовтня 2008 р. висловив правову позицію, згідно з якою слово «проголошення» означає офіційне оголошення, обнародування, доведення до загального відома, офіційне сповіщення про початок та настання певної події, а тому повноваження Президента України проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою залежить від волі визначеної Конституцією України кількості громадян України, які ніким не можуть бути позбавлені права щодо реалізації їхньої ініціативи (справа про проголошення Президентом України всеукраїнського референдуму за народною ініціативою). У цьому рішенні, окрім вищезгаданого, йшлося про те, що Президент України зобов’язаний проголосити всеукраїнський референдум за народною ініціативою, якщо його ініційовано з додержанням установлених Конституцією та законами України вимог щодо організації і порядку проведення.На сьогодні існує одразу, як мінімум, три інституції, які наділені повноваженнями перевіряти правильність формулювання питань, що мають бути предметом всеукраїнського референдуму. Йдеться насамперед про Конституційний Суд України, Президента України та Центральну виборчу комісію України (хоча главу держави після винесення Судом рішення від 15 жовтня 2008 р. № 23-рп/2008 відносити до подібного роду інституцій досить складно). У своєму Рішенні від 27 березня 2000 р. № 3-рп/2000 (справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою) Суд зазначив, що вважає «необгрунтованою думку, згідно з якою ні Центральна виборча комісія, ні Президент України, ні інші державні органи не повноважні здійснювати перевірку щодо відповідності Конституції України питань, які пропонується ініціативними групами громадян винести на всеукраїнський референдум за народною ініціативою».
При цьому Суд у процесі тлумачення норм Основного Закону встановив наявність ще одного обмеження щодо всеукраїнського референдуму, прямо не передбаченого ст. 74 Конституції: «Чинна Конституція України не передбачає інституту висловлення недовіри на всеукраїнському референдумі, в тому числі проголошеному за народною ініціативою, Верховній Раді України чи будь-яким іншим конституційним органам державної влади як можливої підстави дострокового припинення їх повноважень. Тому винесення на всеукраїнський референдум питання щодо недовіри Верховній Раді України за відсутності названого інституту в Основному Законі України було б порушенням такого конституційного принципу, як здійснення органами державної влади своїх повноважень у межах, встановлених Конституцією України, та принципів правової держави, якою проголошено Україну».
Тобто, сформувавши загальнонаціональні органи влади (Верховна Рада України та Президент України), народ України не може використовувати форми безпосередньої демократії (референдум) для дострокового припинення їх повноважень. Однак ця позиція не стосується можливостей виборців з припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Вибори і референдум є невід’ємними інститутами в демократичній державі. Як зазначив Конституційний Суд України, це ті форми, які пов’язані із волевиявленням народу, тобто ті з форм безпосередньої демократії, результати яких є обов’язковими, остаточними і не потребують затвердження або схвалення будь-якими органами державної влади України (Рішення Суду від 05 жовтня 2005 р. № 6-рп/2005; від 16 квітня 2008 р. № 6-рп/2008).