§ 3. Правові позиції Конституційного Суду України з питань діяльності вищих органів влади

Питома вага правових позицій Конституційного Суду України стосується сфери функціонування державної влади. Відповідно до ст. 6 Конституції державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Влада народу здійснюється шляхом вільного волевиявлення через вибори, референдум, інші форми безпосередньої демократії, у поряд­ку, визначеному Конституцією і законами України. Це деталізує зміст ст. 1 Основного Закону, в якій серед іншого закріплено, що Україна є демократичною державою. Однією з ознак такої держави є необхідність додержання періодичного характеру виборів. Така правова позиція була сформульована Конституційним Судом у справі про тлумачення частини восьмої статті 83 Конституції України: «Визначальне значен­ня для функціонування демократичної держави, її республіканських засад має встановлений Основним Законом України порядок форму­вання органів державної влади, зокрема періодичність їх обрання та призначення» (Рішення від 28 квітня 2009 р. № 8-рп/2009). У подаль­шому Суд звертався до цієї позиції, коли надавав тлумачення положен­ням частин першої та другої статті 141 Конституції України. Окрім цього в розвиток цієї позиції була висловлена інша, відповідно до якої Конституційний Суд зробив висновок, що на конституційному рівні закріплено принцип періодичності проведення виборів, застосування якого згідно з міжнародними актами є важливою складовою їх демо­кратичності (Рішення від 4 червня 2009 р.

Безпосередньо народом шляхом виборів формується Верховна Рада України, яка відповідно до ст. 75 Конституції України визнається парламентом і єдиним органом законодавчої влади в Україні. У Рішен­ні від 17 жовтня 2002 р. № 17-рп/2002 Суд розтлумачив конституційні норми щодо повноважності цього органу. Так, визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів. Як орган державної влади Верховна Рада Укра­їни є колегіальним органом, який складають чотириста п’ятдесят на­родних депутатів України.

Основною формою діяльності Верховної Ради України є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депу­татів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень Верховної Ради України, і шляхом голосування на­родних депутатів України приймаються рішення з цих питань.

У цьому контексті зауважимо, що Конституційний Суд неоднора­зово звертав увагу на необхідність дотримання демократичного харак­теру процесу ухвалення рішень парламентом. Достатньо згадати Рі­шення Суду у справі щодо порядку голосування та повторного роз­гляду законів Верховною Радою України (Рішення від 7 липня 1998 р. № 11-рп/98). Ґрунтуючись на закріпленому у ст. 5 Конституції України принципі народовладдя, проявом якого є делегування народом влади органам представницької демократії, Суд дійшов висновку, що народ­ний депутат України не має права голосувати за інших народних депу­татів України на засіданнях Верховної Ради України.

Окремо слід зупинитися на правових позиціях, що стосуються статусу народного депутата України. Передусім розглянемо рішення щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльно­сті. Відповідно до ч.

Рішенням від 4 липня 2002 р. № 14-рп/2002 Суд визнав конститу­ційними положення п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про статус народ­ного депутата України», якими передбачено, що народний депутат України не має права бути членом Кабінету Міністрів України, керів- ником центрального органу виконавчої влади. Повноваження народ­ного депутата України припиняються достроково у разі порушення вимог зазначеної статті (справа щодо сумісності посад народного де­путата України і члена Кабінету Міністрів України).

Розглядаючи справу про сумісництво посад народного депутата України і міського голови, Конституційний Суд України дійшов виснов­ку, що термін «представницький мандат» обов’язково пов’язаний з обранням особи на посаду, зокрема, народним депутатом України чи депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатом сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради з наданням їй відповідних повноважень, в тому числі виступати від імені виборців. Міський голова — це головна посадова особа терито­ріальної громади міста, що має представницький мандат, і тому на нього повинні поширюватися вимоги щодо несумісності депутатсько­го мандата (народного депутата України), передбачені частиною дру­гою статті 78 Конституції України.

Орган конституційної юрисдикції висловлював й інші правові по­зиції щодо несумісності. Зокрема, у Рішенні від 13 травня 1998 р. № 6-рп/98 (справа щодо статусу депутатів рад) розтлумачено, що депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, який пере­буває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюється дія Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голови, секре­таря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови ра­йонної у місті, районної, обласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті. Депутат ради не може бути головою місцевої державної адміністрації, його за­ступником, керівником її структурного підрозділу, прокурором.

Дещо по-іншому висловлена думка Суду у справі щодо сумісності мандата депутата Верховної Ради АРК з іншими видами діяльності. Конституцією України передбачений вичерпний перелік осіб, статус яких має відповідати вимозі несумісності. Основний Закон України не містить заборони членам Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Постійному Представнику Президента України в Автономній Респуб­ліці Крим бути обраними до Верховної Ради Автономної Республіки Крим і мати мандат депутата представницького органу Автономної Республіки Крим. На підставі наведеного у Рішенні від 27 грудня 2001 р. № 19-рп/2001 Конституційний Суд України дійшов висновку, що по­ложення ч.

Продовжуючи розглядати окремі аспекти статусу народного депута­та, слід зазначити про конституційне право народних обранців на запит, що передбачено ст. 86 Основного Закону України. Однак при цьому чітко не окреслено коло питань, вирішення яких народний депутат України може ініціювати у своєму запиті. У зв’язку з цим низка Рішень органу конституційної юрисдикції присвячена тлумаченню ст. 86 Кон­ституції України. Так, відповідно до вказаної статті органами, до яких може звертатись із запитом народний депутат України, визначені лише органи Верховної Ради України і Кабінет Міністрів України.

Рішенням від 11 квітня 2000 р. № 4-рп/2000 (справа про запити народних депутатів України до прокуратури) орган конституційної юрисдикції додатково роз’яснив, що будь-які пропозиції, вказівки і вимоги народного депутата України до прокурорів з питань підтри­мання державного обвинувачення в суді, представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом, на­гляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно- розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство, нагляду за додер­жанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, а також до слідчих проку­ратури з питань досудового слідства в конкретних кримінальних спра­вах Конституційний Суд України вважає неправомірними (справа про запити і звернення народних депутатів України до органів дізнання і досудового слідства від 20 березня 2003 р. № 4-рп/2002).

У Рішенні від 14 жовтня 2003 р. № 16-рп/2003 Суд роз’яснив, що направлення запиту народного депутата України, з яким він на сесії Верховної Ради України звертається до органів Верховної Ради Укра­їни, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів дер­жавної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керів­ників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, не по­требує прийняття рішення Верховною Радою України.

Говорячи про необхідність врахування в процесі тлумачення цієї складової змісту демократичної держави, необхідно розглянути право­ві позиції Конституційного Суду, які стосуються ухвалення вищими владними інституціями, насамперед парламентом та Президентом України, рішень у кадровій, нормотворчій та інших державних сферах. Для прикладу наведемо деякі акти Суду, які стосуються зазначених повноважень вказаних органів.

Так, у Рішенні від 11 грудня 2007 р. № 12-рп/2007 (справа про по­рядок припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України) Конституційний Суд України дійшов висновку, що під положенням «звільнення зазначених осіб з посад» слід розуміти звільнення з посад як Прем’єр-міністра України, інших членів Кабінету Міністрів Украї­ни, так і Голови Антимонопольного комітету України, Голови Держав­ного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України. Верховна Рада України може реалізувати своє повноваження щодо звільнення з посад Прем’єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України і без подання Президента України.

Звільняти з посади Голову Національного банку України Верховна Рада України повноважна лише за умови внесення на її розгляд відпо­відного подання Президентом України (Рішення від 26 лютого 2009 р. № 6-рп/2009).

Щодо законодавчого процесу, то Рішенням від 7 липня 1998 р. № 11-рп/98 Конституційний Суд роз’яснив порядок голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України. Зокрема, за­значив, що встановлена в ч. 4 ст. 94 Конституції України вимога щодо повторного прийняття закону Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу поширюється лише на закони, пропозиції Президента України до яких повністю або частково відхилені. Ця вимога стосується прийняття закону в цілому. Якщо про­позиції Президента України до закону у пропонованій ним редакції враховано повністю, повторного прийняття закону не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України не ви­магається.

У разі прийняття Верховною Радою України закону після повтор­ного розгляду з урахуванням пропозицій Президента України глава держави зобов’язаний підписати його та офіційно оприлюднити у десятиденний строк. Якщо під час розгляду пропозицій Президента України до закону будуть внесені зміни, не передбачені цими пропо­зиціями, Президент України діє відповідно до ч. 2 ст. 94 Конституції України.

Важливою у процесі формування суддівського корпусу є правова позиція Суду, викладена у справі про призначення суддів. У Конститу­ції України поняття «призначення», на відміну від поняття «обрання» позначає різні процедури щодо зайняття посади судді та різні форми актів з цього питання, прийнятих відповідно Президентом України чи Верховною Радою України. Разом з тим ні Конституція України, ні інші нормативно-правові акти не містять чіткого визначення понять «призначення» та «обрання» і не розмежовують їх за певними юри­дичними ознаками. Використання єдиного поняття для позначення різних за своєю природою правових механізмів заміщення посад та уточнення понять «призначення» і «обрання» є предметом законодав­чого врегулювання.

Свідченням відмінності понять «призначення» та «обрання» є різний строк повноважень суддів судів загальної юрисдикції, які обі­йняли посади суддів за наслідками різних процедур. Зокрема, на по­саду судді вперше громадянин України призначається Президентом України строком на п’ять років, а парламент обирає суддю безстроко­во. Тобто на «обрання безстроково» може претендувати особа з на­лежною фаховою підготовкою, відповідним досвідом і стажем, оскіль­ки строковий п’ятирічний термін перебування на посаді професійного судді завершився.

Конституційний Суд України дійшов висновку, що поняття «при­значення» та «обрання» на посади суддів у судах загальної юрисдикції, які обіймали посади за наслідками різних процедур, є різними. По­няття «призначення суддів на посади», яке вживається в пункті 1 час­тини першої статті 131 Конституції України, стосується лише тих осіб, які призначаються Президентом України вперше на посаду професій­ного судді судів загальної юрисдикції строком на п’ять років (Рішення від 16 жовтня 2001 р. № 14-рп/2001).

Реформування судової системи України, оновлення законодавства в цій сфері, а саме прийняття 7 липня 2010 р. Закону України «Про судоустрій і статус суддів», зумовило необхідність офіційного консти­туційного роз’яснення окремих питань^[XLVI]. Так, у Рішенні від 5 квітня 2011 р. № 3-рп/2011 (справа про стаж для зайняття посади судді в апеляційних, вищих спеціалізованих судах та Верховному Суді Укра­їни) єдиний орган конституційної юрисдикції в черговий раз наголосив, що суддя має особливий (спеціальний) правовий статус, який характе­ризується наявністю певних вимог, обмежень щодо зайняття цієї по­сади та гарантій його діяльності. Завдяки системному аналізу норм чинного законодавства Конституційний Суд України дійшов висновку, що призначення на посаду судді здійснюється тільки вперше; обира­тися на посаду судді можуть тільки судді, в яких закінчився п’ятирічний термін, на який вони були призначені; до складу апеляційних, вищих спеціалізованих судів та Верховного Суду України можуть обиратися тільки професійні судді; зайняття суддівських посад в апеляційних, вищих спеціалізованих судах і Верховному Суді України шляхом об­рання виключає можливість призначення суддів у ці суди, а відтак призначення на посади суддів може здійснюватися лише до місцевих судів. Суд вважає, що додаткові вимоги Закону стосовно стажу для зайняття посади судді в апеляційних, вищих спеціалізованих судах та Верховному Суді України ґрунтуються на конституційних засадах та забезпечують механізм реалізації права громадян України на суддівську діяльність з урахуванням обмежень, які допускаються в демократич­ному суспільстві. Професійні судді виконують конституційну функ­цію — здійснення правосуддя, чим обумовлений їх спеціальний право­вий статус. При його визначенні законодавець повноважний установ­лювати спеціальні вимоги для зайняття таких посад.

Основним принципом незалежності судових органів є їх належ­не державне фінансування, що дає змогу ефективно і неупереджено виконувати покладені на них функції. У Рішенні від 11 березня 2010 р. № 7-рп/2010 Конституційний Суд наголосив, що забезпечення держав­ного фінансування функціонування судів і діяльності суддів є однією з умов стабільності їхньої роботи. Фінансування всіх судів в Україні повинне забезпечуватися державою виключно за рахунок коштів Дер­жавного бюджету України. Від імені держави забезпечення фінансу­вання судів здійснюють Кабінет Міністрів України шляхом розроблен­ня та подання до Верховної Ради України проекту закону про Держав­ний бюджет України та Верховна Рада України шляхом затвердження Державного бюджету України виключно законом України, здійснення контролю за його виконанням і прийняття рішення щодо звіту про його виконання. У Державному бюджеті України мають визначатися окремо для всіх судів України видатки на їх утримання не нижче рівня, що надає можливість незалежного здійснення правосуддя, з подальшим забезпеченням повного і своєчасного виділення таких видатків. Кабінет Міністрів України зобов’язаний у проекті закону про Державний бю­джет України передбачати окремими рядками видатки для кожного суду всіх юрисдикцій і рівнів у достатніх для здійснення правосуддя обсягах, а Верховна Рада України законом повинна визначати такі ви­датки у Державному бюджеті України (справа про фінансове забез­печення діяльності судів).

Розглядаючи справу щодо інтерпретації термінів «найвищий судовий орган», «вищий судовий орган», які містяться у статті 125 Конституції України, та терміна «касаційне оскарження», Суд дійшов висновку, що правомірним може бути лише одноразове касаційне оскарження та пере­гляд рішень судів. Конституційний статус Верховного Суду України як найвищого судового органу в системі судів загальної юрисдикції не передбачає наділення його законодавцем повноваженнями касаційної інстанції щодо рішень вищих спеціалізованих судів, які реалізують по­вноваження касаційної інстанції. Вищі суди здійснюють на підставах і в межах, встановлених законами про судочинство, повноваження суду касаційної інстанції стосовно рішень відповідних спеціалізованих судів (Рішення від 11 березня 2010 р. № 8-рп/2010).

Слід звернути увагу на правові позиції Конституційного Суду України, які стосуються питань недоторканності керівників державних органів, їх посадових осіб та народних депутатів України. Так, Пре- 153

зидент України користується правом недоторканності на час виконан­ня повноважень. Недоторканність Президента пов’язана зі специфікою та важливістю його діяльності. Усунути главу держави з поста можна лише у винятковому випадку і за складної процедури, передбаченої ст. 111 Основного Закону України — імпічменту. У Рішенні Конституцій­ного Суду України від 10 грудня 2003 р. №19-рп/2004 (справа щодо недоторканності та імпічменту Президента України) зазначено, що право недоторканності Президента України треба розуміти як органіч­ну складову його конституційного статусу, що має на меті забезпечен­ня реалізації покладених на нього повноважень. Право недоторканнос­ті Президента України, на відміну від депутатської недоторканності, яка має певні обмеження, не може бути скасоване, призупинене або обмежене шляхом порушення проти нього кримінальної справи і пере­слідування у порядку кримінального судочинства. Разом із тим Кон­ституційний Суд України зазначає, що право недоторканності Прези­дента України має обмеження в часі і діє, відповідно до Конституції України, лише на час виконання ним повноважень.

Спеціальною правовою гарантією депутатської діяльності є депу­татська недоторканність (ст. 80 Конституції України; ст. 27 Закону України від 17 листопада 1992 р. «Про статус народного депутата України»). Суть цього конституційного інституту полягає в тому, що народний депутат України користується особливим індемнітетом та імунітетом щодо юридичної відповідальності. Конституційний Суд Україні у Рішенні від 26 червня 2003 р. № 12-рп/2003 (справа про га­рантії депутатської недоторканності) вказав, що депутатська недотор­канність як елемент статусу народного депутата України є конститу­ційною гарантією безперешкодного та ефективного здійснення народ­ним депутатом України своїх повноважень і передбачає звільнення його від юридичної відповідальності у визначених Конституцією Укра­їни випадках та особливий порядок притягнення його до кримінальної відповідальності, його затримання, арешту (Конституційний Суд Укра­їни дійшов висновку, що адміністративне затримання та адміністра­тивний арешт також охоплюються ч. 3 ст. 80 Конституції України і не можуть бути застосовані без згоди Верховної Ради України), а також застосування інших заходів, пов’язаних з обмеженням його прав і свобод). Дещо раніше орган конституційної юрисдикції розтлумачив, що депутатська недоторканність поширюється на народного депутата України з моменту визнання його обраним за рішенням відповідної виборчої комісії і до моменту припинення повноважень народного депутата України (Рішення Конституційного Суду України від 27 жов­тня 1999 р. № 9-рп/99).

Відповідно до ч. 1 ст. 126 Конституції України незалежність і не­доторканність суддів гарантуються Конституцією і законами України. Суд Рішенням від 1 грудня 2004 р. № 19-рп (справа про незалежність суддів як складова їхнього статусу) роз’яснив, що недоторканність суддів — один із елементів їхнього статусу. Вона не є особистим при­вілеєм, а має публічно-правове призначення — забезпечити здійснен­ня правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом. Відповідно до положення ч. 1 ст. 126 Конституції України зміст недо­торканності суддів як умови виконання ними професійних обов’язків не обмежується визначеною у ч. 3 цієї статті гарантією, згідно з якою суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом. Додатко­ві гарантії їх незалежності і недоторканності можуть встановлюватися законами, зокрема ст. 13 Закону України «Про статус суддів», ч. 3 якої передбачає, що суддя не може бути затримай за підозрою у вчиненні злочину, а також підданий приводу чи примусово доставлений у будь- який державний орган в порядку провадження у справах про адміні­стративні правопорушення. Суддя, затриманий за підозрою у вчинен­ні злочину чи адміністративного правопорушення, стягнення за яке накладається у судовому порядку, повинен бути негайно звільнений після з’ясування його особи.

Вкрай важливою як для громадян, так і органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб є правова позиція у справі про порядок виконання рішень Конституційного Суду України. Орган конституційної юрисдикції наголосив, що Рішення Конститу­ційного Суду України мають пряму дію і для набрання чинності не потребують підтверджень з боку будь-яких органів державної влади. Обов’язок виконання рішення Конституційного Суду України є ви­могою Конституції України (ч. 2 ст. 150), яка має найвищу юридичну силу щодо всіх інших нормативно-правових актів (ч. 2 ст. 8). За­кони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що відповідно до ч. 2 ст. 152 Конституції України втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх не­конституційність. Зобов’язання щодо виконання рішень, висновків Конституційного Суду України треба розуміти як право Конституцій­ного Суду України у разі необхідності визначити у своєму рішенні, висновку порядок і строки його виконання та покласти обов’язок на відповідні державні органи забезпечити це виконання. При цьому незалежно від того, чи визначено в рішенні, висновку Конституцій­ного Суду України порядок його виконання, відповідні державні органи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (Рішен­ня від 14 грудня 2000 р. № 15-рп/2000).