Правова природа політичних партій
Діяльність політичних партій у демократичному суспільстві нині є основною передумовою забезпечення демократичності публічного управління та функціювання держави загалом. Європейський суд з прав людини в одному з своїх «класичних» рішень зазначив, що «політичні партії є формою об'єднання, що потрібне для належного функціювання демократії»*.
Саме такий підхід сучасний та актуальний, адже ефективна інституціоналізація політичних партій в суспільстві забезпечує політичний плюралізм, структуровану конкуренцію думок та ідей щодо розвитку суспільства й держави, а також цивілізовані форми боротьби за участь у здійсненні публічної влади та впливі на неї.Ґрунтовне вивчення й аналіз функціювання політичних партій є предметом політології. Водночас значення політичних партій у суспільстві і державі зумовлює й докладний їхній розгляд в конституційно-правовому аспекті. Тут важливо закцентувати на відмінності підходів до такого вивчення чи наукового аналізу. Якщо політологія концентрується на суспільній ролі політичних партій, передумовах, чинниках та способах їхнього формування, масштабах впливу на суспільство тощо, то конституційне право має концентрувати увагу на юридичних аспектах їхнього утворення, розвитку та формах політичної активності. З огляду на це, питання видів і типів багатопартійних чи монопартійних систем, рівень «сили» політичних партій та величина їхньої впливовості в системі публічних інститутів не мають бути предметом докладного аналізу в конституційному праві, хоч це й досить часто трапляється в підручниках.
З конституційно-правового погляду політична партія — це об'єднання громадян, яке має на меті брати участь у формуванні й здійсненні публічної влади на основі певної політичної ідеї (ідеології). Для конституційного права тут важливими є два основних аспекти: по-перше, політичні партії є інституційним інструментом забезпечення реалізації права на участь в управлінні публічними справами та політичних прав; по-друге, діяльність політичних партій зумовлює структурування, організацію, умови функціювання й напрями розвитку публічної влади в
Case of United communist party of Turkey and others v.
Turkey, Judgment of 30 January 1998, § 25. державі. Ці аспекти є основою юридичного аналізу природи та функцій політичних партій в демократичному суспільстві.Забезпечення реалізації права на об'єднання з політичною метою є одним з ключових прав, які гарантують як на міжнародному рівні, так і в національних правових системах. Слід вирізняти два аспекти цього права: свободу активного виявлення власної політичної позиції та неприпустимість примусового залучення до політичної діяльності.
Щодо першого аспекту, то він є класичним і сприймається крізь призму негативних зобов'язань держави забезпечити належні організаційні, інституційні та правові умови реалізації права на об'єднання в політичні партії. Тут діяльність держави повинна виявлятися лише в застосуванні об'єктивних та обґрунтованих обмежень щодо висловлення особою власної політичної позиції, яка може виявлятися у висловлюваннях, участі в мирних зібраннях, виборах, здійсненні агітації, інших формах суспільної активності. Членство в політичній партій або інша участь в її діяльності в демократичних країнах є основною формою вираження означених політичних ідей, намірів та прагнень.
Важливо наголосити, що політична активність особи, окрім урахування її позиції, зобов'язує державу створити умови захисту від втручання в реалізацію такого права особи (очевидно, якщо його реалізація не суперечить конституції та прийнятним у суспільстві засадам). Федеральний конституційний суд Німеччини сформулював концепцію так званого «партійного привілею». Йдеться про те, що члени політичних партій та партійні органи мають право користуватися всіма свободами та повноваженнями для досягнення їхніх статутних цілей. До того ж обмеження такої свободи діяльності можливе тільки після встановлення факту діяльності партії, що суперечить конституційним обмеженням (визнання діяльності партії неконституційною)*. Так, політичну діяльність не можна довільно обмежити без дотримання конституційних вимог.
Інший аспект права на об'єднання — неможливість примусово залучити до здійснення політичної діяльності.
Ключовим аспектом функ- ціювання політичних об'єднань має бути власне волевиявлення особи. Тоді як в авторитарних і тоталітарних режимах цей вольовий аспект досить часто порушують через примусове (пряме чи опосередковане) зарахування осіб до «правлячої» партії та здійснення ними партійних активностей, реалізації інших політичних прав. Радянське соціалістич-BVerfG, Judgment of the Second Senate of 21 March 1961 — 2 BvR 27/60 (BVerfGE 12, 296). не минуле передбачало не тільки систему прямих і непрямих примусів до вступу в комуністичну партію, а й одночасно обов'язковим було членство в різних інших суміжних організаціях (профспілки, професійні, молодіжні об'єднання тощо).
Очевидно, такий підхід неприйнятний у демократичному суспільстві. У постсоціалістичних країнах цей аспект відчувається особливо гостро. Так, Конституційний суд Литви досить чітко наголошує на тому, що «вільна воля особи є фундаментальним принципом його/її членства в будь-яких організаціях, політичних партіях чи інших об'єднаннях. Цього конституційного принципу слід дотримуватися під час формування будь-яких об'єднань, під час регулювання їхньої діяльності щодо визначення членства, незалежно від того, яких легітимних цілей такі об'єднання намагаються досягнути»*.
Тому правове регулювання діяльності політичних партій на національному рівні повинне передбачати створення сприятливих умов для реалізації права на об'єднання та інших, похідних політичних прав. До того ж обмеження, що застосовуватимуть до діяльності партій повинні бути необхідними та пропорційними їхній меті в демократичному суспільстві.
Значення політичних партій для забезпечення структурування й розвитку публічної влади в державі вивляється насамперед через участь політичних партій у виборах, але цим не може обмежуватися. «Виборча» діяльність політичних партій є основною для них, адже сутнісна властивість партій — намагання взяти участь у здійсненні публічної влади (стати владою — сформувати органи публічної влади самостійно чи коаліційно/спільно з іншими партіями) або здійснювати безпосередній вплив на її здійснення (через опозиційну діяльність, контроль за функціюванням публічних органів, які сформовані іншими політичними силами).
Конституційний суд Литви зазначив, що політичні партії «...слід розглядати як спеціальних учасників не тільки виборчого процесу до органів публічної влади, але й як спеціальних учасників публічного політичного життя в період між виборчими кампаніями»**. Федеральний конституційний суд Німеччини не зводить політичні партії тільки до їхнього сприйняття як звичайних суспільних (соціальних) структур — «... вони мають рівень конституційних інститутів» та є «інтегрованими ча-
The Constitutional Court of The Republic of Lithuania Ruling of 21 December 2000.
The Constitutional Court of The Republic of Lithuania Ruling of 29 March 2012. стинами конституційної структури» й частиною конституційно-визна- ченого політичного життя*.
Такий підхід відображає не тільки правову природу політичних партій, але й їхнє функційне призначення в системі демократичних інститутів. Адже участь політичних партій у виборах не є і не слід розглядати як одномоментний акт. Висування, реєстрація кандидатів, агітація й голосування є лише формальними процедурами, що покликані закріпити (відобразити) на рівні представницького органу (посади) політичну структуру суспільства. Адже, на відміну від форм безпосередньої демократії, де при «...безпосередній реалізації політичної волі народу... похідної від народного суверенітету»** здійснюється народовладдя, публічне представництво потребує додаткового інструментарію відображення волі народу. Відповідно діяльність політичних партій щодо участі у виборчому процесі слід розпочинати задовго до призначення конкретних виборів. Можна зауважити, що підготовку до наступних виборів треба розпочинати одразу по завершенню попередніх. З юридичного погляду тут йдеться про створення правових механізмів діяльності політичних партій та їхнє долучення до формування та реалізації державної політики в певних сферах, функціювання органів публічної влади.
Політичні партії та їхні кандидати, які за результатами виборів отримали змогу взяти участь у формуванні органів публічної влади (самостійно чи з іншими політичними силами) повинні мати механізми забезпечення реалізації їхніх відповідних прав.
Так, наприклад, новообраний парламент у парламентській (в окремих країнах і в змішаній) республіці повинен бути наділеним повноваженнями щодо демократичного формування уряду й інших органів відповідно до конституції. Реальність і результативність виборів є ключовими для забезпечення інституціоналізації політичних партій.Конституції окремих держав передбачають докладніші механізми участі політичних партій у формуванні уряду, інших органів виконавчої влади, контрольних інституцій тощо (Греція, Болгарія, Португалія, Іспанія тощо). Одночасно можуть ураховувати не тільки статус відповідної партії та, наприклад, кількість її представників у парламенті, але і її політичну позицію (перебування в проурядовій більшості чи в опозиції).
Kommers Donald P. and Miller Russell A. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. 3rd Edition, 2012. P. 271.
Оніщук М. В. Проблеми утвердження референдної демократії та унормування інституту лобіювання в Україні. Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. Д., 2009. № 3. С. 5.
У Конституції України після змін 2004 року також ураховано політично-партійну структуризацію Верховної Ради України для формування Кабінету Міністрів України. Так, статті 83 та 114 Конституції України передбачають, що коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України подає пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України, а також відповідно до цієї Конституції подає пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України. Слід зазначити, що формування коаліції депутатських фракцій передбачає все ж об'єднання цих фракцій, які формують на політично-партійній основі.
Конституційне регулювання має забезпечити не тільки проведення періодичних, вільних та чесних виборів, але й умови функціювання політичних партій, які ще не взяли участь у виборах, або ж за результатами виборів їхні кандидати не отримали представницьких мандатів. Ідеться про гарантії опозиційної діяльності й необхідність врахування позиції меншості.
У демократичному суспільстві політичні партії повинні мати інструменти висловлення своєї політичної позиції, навіть якщо вони (їхні представники) не входять до складу органів публічної влади. До переліку таких інструментів слід зарахувати можливість проведення партійних політичних публічних заходів, підготовку й подання політичних заяв та документів, проведення мирних зібрань, участь у здійсненні громадського контролю за діяльністю публічної влади тощо. Важливо, щоб така діяльність мала належні правові підстави, а її учасники щонайменше не зазнавали неправомірного тиску, переслідувань чи інших незаконних обмежень.
Так, політичні партії, з одного боку, є інструментом вираження свободи політичної діяльності, плюралізму й багатоманітності, які є невіддільними елементами демократії, а з іншого — вони здійснюють політичну структуризацію суспільства, що є основою формування публічної влади та контролю за її діяльністю.
4.4.2.