Конституційні засади організації та діяльності політичних партій

Регулювання діяльності політичних партій досить чітко зумовлено їхньою правовою природою. Загальноприйнятим є підхід, відповідно до якого держава може лише рамково регулювати політичні партії, тоді як більшість питань організації, структурування та функціювання політичних партій належать до компетенції їхнього внутрішнього (ста­тутного) регулювання.

Водночас у конституціях деяких країн зазначено вимогу про побу­дову внутріпартійної структури та діяльності на демократичних заса­дах (ФРН, Португалія, Чехія, Іспанія). Наприклад, у ФРН до партій вста­новлюють додаткові вимоги щодо прозорості їхнього фінансування, витрачання коштів та подання спеціальної фінансової звітності. Так, Основний закон ФРН передбачає, що внутрішня організація політич­них партій повинна відповідати демократичним принципам, водночас вони повинні публічно звітувати про свої активи, а також джерела над­ходження коштів та їхнє використання*.

Кодекс належної практики щодо політичних партій основними принципами діяльності політичних партій на рівні Ради Європи визна­чає: верховенство права (повага прав людини й дотримання консти­туції), демократія (забезпечення демократичних внутрішньопартійних процедур і форм діяльності партії загалом), недопущення дискримі­нації (дискримінація є неприпустимою як членів політичної партії, так і її діяльності загалом), прозорість та відкритість (партія повинна на­давати відкритий доступ не тільки до її програмових чи ідеологічних документів, але й до процедур ухвалення рішень, фінансового обліку, забезпечувати прозору звітність тощо)**.

Зазначені принципи стосуються більше позиціювання політичної партії та її внутрішньої організації. До того ж національне законодав­ство має забезпечити наявність юридичних інструментів для створен­ня й існування відповідного середовища. Це стосується насамперед форм участі політичних партій у виборчих, парламентських й інших процедурах. Так, національне законодавство повинне створювати умови не тільки для конкуренції політичних партій між собою, але й для конкуренції всередині самих політичних партій. Тут важливо наго­лосити на важливості забезпечення демократичності внутрішніх пар­тійних процедур.

Стаття 21.1 Основного закону ФРН.

Code of Good Practice in the field of Political Parties adopted by the Venice Commission at its 77th Plenary Session (Venice, 12—13 December 2008) and Explanatory Report adopted by the Venice Commission at its 78th Plenary Session (Venice, 13—14 March 2009) (CDL-AD(2009)021-e). URL: https://www.venice.- coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2009)021-e# (Last accessed: 20.04.2021).

Внутрішньопартійна демократія — це складне й комплексне явище, ефективність забезпечення якого є досить проблематичним не тільки для політичних партій у країнах, що розвиваються, а й у країнах з давніми демократичними традиціями. Національне законодавство повинне забезпечувати справедливість, відкритість і прозорість усіх процедур, де виявляється активність політичних партій. Так, на етапі висування кандидатів й участі у виборах політичні партії традиційно користуються повною свободою розсуду щодо номінації тих чи інших кандидатів. Одночасно інструменти коригування виборчих списків чи інший вплив на висунутих кандидатів партійним керівництвом за пев­них умов може порушувати не тільки права відповідних кандидатів, але й демократичні засади функціювання суспільства. Наприклад, по­зиція Конституційного Суду України в Рішенні № 3-р/2017 від 21 груд­ня 2017 року (справа про виключення кандидатів у народні депутати України з виборчого списку політичної партії).

Інший аспект виявлення партійного тиску — це застосування ім­перативного мандата до представників партії в парламенті чи інших представницьких органах. Використання партійно-імперативного ман­дата передбачає змогу впливати політичної партії чи її керівних органів впливати на строк повноважень депутатів. Саме позбавлення пред­ставницького мандата як крайній захід можуть застосовувати не тільки під час виходу з фракції, але й під час виключення чи неналежного голо­сування, що передбачає вагоміший вплив фракції на представницький мандат. Ідеться про так званий імперативний мандат, наявність якого заперечують у більшості парламентів світу. Зокрема, конституції ФРН, Австрії, Франції, Польщі, Румунії, Італії, Іспанії, Фінляндії, Данії, Швеції, Угорщини, Болгарії, Бельгії тощо прямо забороняють депутату отриму­вати директиви чи обов'язкові рекомендації щодо здійснення його по­вноважень. А стаття 23 Правил процедури французької Національної Асамблеї забороняє утворення будь-яких груп, що можуть накладати зобов'язання на парламентарів (приватні, регіональні чи професійні

Рішення Конституційного Суду України № 3-р/2017 від 21 грудня 2017 року (справа про виключення кандидатів у народні депутати України з виборчого списку політичної партії). інтереси). Так, у демократичних парламентах не тільки не передбаче­но позбавлення представницького мандата під час втрати фракційного членства, але й заборонено інший нелегітимний тиск на депутата. Це і є суть теорії вільного представницького мандата.

Свободу діяльності політичних партій обмежують відповідно до об­ставин становлення й розвитку партійної системи та демократичних інститутів загалом в конкретній країні.

Загалом можна виокремити кілька видів (рівнів) конституційних об­межень щодо діяльності політичних партій:

• обмеження мети утворення й видів статутної діяльності політич­них партій. Такі обмеження можуть бути сформульовані досить загально, як, наприклад, у статті 4 Конституції Франції зазначено, що політичні партії повинні поважати «принципи національного суверенітету та демократії». Одним з прикладів досить доклад­ного й жорсткого формулювання таких обмежень може бути Конституція Туреччини, у статті 68 якої передбачено, що статути, програми й діяльність політичних партій не повинні суперечити незалежності держави, її неподільній цілісності з її територією та нацією, правам людини, принципам рівності та верховенства права, суверенітету нації, принципам демократичної та світської республіки. Окремо зазначено про неприпустимість спрямова­ності на сприяння чи встановлення класової чи груповоїдикта- тури, чи диктатури будь-якого виду, а також політичні партії не повинні підбурювати громадян до вчинення злочинів. Такі об­меження повинні враховувати як на етапі утворення політичної партії, під час її діяльності та, очевидно, вони можуть стати під­ставою для припинення діяльності (розпуску, ліквідації) політич­ної партії;

• обмеження членства в політичних партіях. У демократичному суспільстві фундаментальним є право вільного прийняття рішен­ня особою щодо участі в діяльності політичних партій та інших політичних організацій. Проте стосовно певних категорій осіб можуть визначати додаткові обмеження щодо їхнього членства в політичних партіях. Такі обмеження зумовлені вимогою полі­тичної нейтральності щодо діяльності на певних посадах чи в певних сферах діяльності. Йдеться, наприклад, про військовос­лужбовців, суддів, прокурорів, працівників органів поліції чи ін­ших відповідних сфер. В окремих випадках можуть забороняти обіймати керівні посади в партіях або партійних органах.

• обмеження певної діяльності політичних партій. Так, політичні права можуть бути обмежені в умовах воєнного стану чи в разі інших надзвичайних обставин. Слід зазначити, що такі обмежен­ня повинні стосуватися не діяльності партії загалом, заборони її програми, ідей чи статутної діяльності, а передбачати їхнє за­стосування лише протягом обмеженого часу й щодо об'єктивно обумовленого переліку активностей, проведення яких унемож­ливлюють умови воєнного стану.

Окрім зазначених, на рівні конституції або законів можуть визна­чати й певні процедурні обмеження щодо функціювання політичних партій. Наприклад, щодо виконання додаткових процедур реєстрації партії та/або її місцевих організацій, здійснення певних видів діяльно­сті (видання газет, виготовлення агітаційних матеріалів тощо), фінансо­вої прозорості й звітності тощо. Досить часто такі обмеження можуть суттєво впливати на діяльність партії загалом. Тому важливо також розмежувати вимоги до діяльності партій та адміністративні перешко­ди в їхній партій, які в недемократичних країнах можуть бути додат­ковим бар'єром діяльності партії загалом або ж її участі, наприклад, у виборах. У цьому аспекті Конституційний суд Литви в одному з рішень наголосив на неприпустимості встановлення додаткових юридичних обмежень, які б перешкоджали участі політичних партій та кандидатів, висунутих ними, у виборах.

Такий підхід слід ураховувати й щодо діяльності політичних партій загалом і безпосереднього застосування тільки конституційних обме­жень. Прикладом такого аспекту може бути вже згадана справа Феде­рального конституційного суду Німеччини щодо застосування концеп­ції «партійного привілею». У цій справі суд зазначив, що кримінальну відповідальність за участь в активностях політичної партії, діяльність якої визнано неконституційною, можна застосовувати тільки в разі, якщо такі активності відбуватися після ухвалення рішення про визнан­ня діяльності партії неконституційною. Дії, які здійснювалися до ухва­лення відповідного рішення не можуть бути кримінально караними, оскільки на той момент були способом реалізації права на свободу об'єднання й інших політичних прав.

Найважливішою гарантією діяльності політичних партій є застосу­вання спеціальної процедури припинення їхньої діяльності. Така про­цедура, очевидно, повинна відрізнятися від припинення діяльності звичайних юридичних осіб, і яку повинні супроводжувати відповідні ускладнені механізми. Зазвичай у конституціях визначають, що припи­нення (розпуск, ліквідація, заборона) політичної партії можливе лише за рішенням суду. Це може бути як суд загальної юрисдикції, так й ор­ган конституційного контролю. Передача цього повноваження судовій владі від виконавчої та високий рівень ухвалення судового рішення щодо долі політичної партії є запорукою об'єктивності та неупередже­ності ухваленого рішення.

4.4.3.