ПОНЯТТЯ І СУТНІСТЬ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ

Децентралізація є доволі складним поняттям, яке можна розкривати через його вплив на: адміністративно-територіальний устрій держави, систему органів публічної адміністрації, розподіл між ними функцій, повноважень та фінансових ресурсів.

Незважаючи на це, проблематика децентралізації як одного із засо­бів підвищення ефективності функціонування публічної влади вже впродовж тривалого часу перебуває в полі зору вітчизняних науков­ців та експертів. Це зумовлено, зокрема, успішною реалізацією засади децентралізації у практиці більшості держав Європейського Союзу. Тому для України, в якій ще не завершено процес реформування дер­жавних інститутів, надзвичайно важливим є ознайомлення з кращими прикладами впровадження децентралізації у зарубіжних державах.

Перш ніж перейти до аналізу конкретних аспектів децентралізації, спробуємо окреслити базові підходи до цього поняття та передумови їх наявності у науковій літературі.

Виходячи із принципу розподілу влад, для кожної демократичної держави необхідним є розмежування компетенції органів публічної адміністрації. У свою чергу, надзвичайно важливим є визначення опти­мального рівня концентрації владних повноважень для кожної інститу- ційної ланки в системі публічної адміністрації - з подальшою передачею «надлишкових» повноважень максимально наближеним до населення суб’єктам, тобто їх децентралізацією.

Децентралізація означає такий спосіб визначення та розмежування завдань і функцій, за якого більшість із них передається з рівня цен­тральних органів на рівень нижчий і стає власним завданням та повно­важенням органів нижчого рівня. Можна також зазначити, що питома вага адміністративної діяльності покладається на місцеві органи або інші уповноважені державою суб’єкти. Така децентралізація влади в державі сприяє розвитку демократії, адже відбувається розширення впливу територіальних громад, соціальних груп та громадськості в цілому на справи публічного значення. Демократична держава завжди прагне залучити громадськість до здійснення публічних функцій уря­дування з метою оптимального задоволення різнобічних потреб людини та народу загалом.

Зрозуміло, що йдеться як про вищий (загальнодержавний) рівень організації влади, так і про регіональний та, безумовно, місцевий рівні. Адже влада може бути зосереджена в руках центральних органів вико­навчої влади (та їх територіальних органів) чи становити систему відпо­відних повноважень, наданих різним органам державної влади та іншим суб’єктам, зокрема, за критерієм територіальним (місцеве самовряду­вання); підвідомчості тощо. Тож урядування на місцевому рівні й щодо місцевих справ може здійснюватися двома способами: як призначува­ними «згори» чиновниками державного апарату, що функціонують «на місцях» (посадовцями державних органів влади), так і в рамках децен­тралізованої системи урядування, що передбачає діяльність органів міс­цевого самоврядування та інших уповноважених державою суб’єктів.

У даному контексті необхідно розкрити сутність понять «орган влади», «управління» та «урядування». Так, правова категорія управ­ління нерозривно пов’язана із реалізацією влади і передбачає ієрар­хічні відносини контролю-підпорядкування між суб’єктом владних повноважень, з одного боку, і підвладним суб’єктом — з іншого. Водно­час урядування змістовно є ширшою категорією, включаючи не лише управлінський вплив уповноваженого суб’єкта на підпорядковані органи та зобов’язаних осіб, але й виконання ним інших функцій в інтересах суспільства: захист прав, надання адміністративних послуг.

У сучасних дослідженнях з адміністративного права децентраліза­цію визначено як такий спосіб організації публічної влади в державі, за якого адміністративно-територіальні одиниці або інші територіальні утворення мають право самостійно вирішувати питання місцевого зна­чення і реалізувати власні завдання у межах, встановлених законодав­ством та під відповідальність уповноважених органів і посадових осіб, а втручання у їх діяльність може відбуватись винятково з метою нагляду за законністю в передбачених законом випадках і відповідних формах^[1]. Отож, особливістю таких визначень є новий підхід до розподілу і реалі­зації владних й інших адміністративних функцій, що передбачає відхід від ієрархічної системи управління й організації влади, високий рівень самостійності низки суб’єктів з одночасним обмеженням сфери нагляду та контролю за їх діяльністю. За децентралізованої моделі організації влади орган вищого рівня не може втручатися в діяльність органу ниж­чого рівня, не може здійснювати щодо нього управлінської діяльності та видавати накази чи розпорядження. Межі самоврядування органів, що виконують завдання на засадах децентралізації публічної адміністрації, визначаються заходами нагляду. При цьому нагляд і контроль застосо­вують винятково у випадках та у спосіб, передбачений законом.

Децентралізація влади передбачає також ширше коло суб’єктів реалізації завдань і функцій, що мають публічний характер, не обмеж­уючись лише рівнем територіальних одиниць, а отже й органами місце­вого самоврядування.

• Територіальна децентралізація - означає створення органів публічної адміністрації, які здійснюватимуть урядування в адмі­ністративно-територіальних одиницях самостійно і незалежно від органів державної влади, перебуваючи поза їх ієрархічною системою та підпорядкуванням, тобто органів місцевого та регіо­нального самоврядування.

• Функціональна децентралізація - визнання самостійних і незалежних спеціалізованих організацій (об’єднання, спілки) суб’єктами владних повноважень із делегуванням їм права здій­снювати певний обсяг завдань публічного характеру, зокрема, щодо урядування та виконання відповідних функцій у визначе­них законодавством сферах суспільного життя та згідно із вста­новленим порядком.

• Предметна децентралізація - професійне самоврядування як система управлінських взаємовідносин між усіма представ­никами певної професії, що реалізується визначеною законом представницькою організацією, яка перебуває під наглядом органів державної влади.

Децентралізація передбачає розмежування компетенції і конкрети­зацію повноважень не лише по вертикалі, але й по горизонталі.

• Вертикальна децентралізація означає чітке визначення порядку прийняття рішень керівними органами різного рівня. Принциповими питаннями вертикальної децентралізації є: гли­бина ієрархічної децентралізації; обсяг та сфера повноважень нижчих владних ланок (усіх суб’єктів, що наділені правом здій­снювати функції публічного значення) і організація системи нагляду та контролю за діяльністю цих органів. При цьому важ­ливо розуміти, що йдеться не лише про органи публічної адміні­страції, а й про інших суб’єктів (професійні об’єднання, підпри­ємницькі структури та ін.)

• Горизонтальна децентралізація - означає розподіл та визна­чення функцій і компетенції всіх інших елементів структури органів публічної адміністрації, крім керівного органу.

Специфічною формою децентралізації адміністративних функ­цій є делегування повноважень — наділення тимчасовими повноважен­нями конкретних суб’єктів щодо прийняття рішень із чітко визначе­них питань у справах, що належать до компетенції уповноважуючого органу. При децентралізації влади делегування повноважень є конкре­тизованою системою виконання повноважень та, відповідно, реалізації публічних функцій на чітко окреслений термін і з вказівкою на конкрет­ного виконавця відповідного завдання. Метод делегування повноважень може бути реалізовано на різних рівнях адміністрації, а також всередині конкретного органу (від керівника - підлеглому). Делегування повно­важень сприяє посиленню відповідальності, самостійності, підвищенню рівня кваліфікації, а також може застосовуватись адміністрацією як тимчасовий захід з експериментальною метою — перед децентраліза­цією певної функції на необмежений термін згідно із законодавством.

Польський професор Є. Рушковський, аналізуючи територіальну децентралізацію, виокремлює три її системотворчі компоненти^[4]:

1. Децентралізація політична (відповідний устрій).

вий статус органів місцевого самоврядування походить від спе­цифічного способу формування цих органів та їх представниць­кого характеру. Відповідні конституційні гарантії формування системи органів місцевого самоврядування, її зміст та організа­ція засвідчують незалежність таких органів від держави.

2. Децентралізація адміністративна полягає в тому, що на органи

місцевого самоврядування покладено завдання, а відтак функції і повноваження щодо задоволення публічного інтересу в межах відповідної території.

3. Децентралізація фінансова передбачає наявність власних фінан­

сових та матеріальних засобів, і означає здійснення правомож- ностей щодо володіння, користування і розпорядження фінансо­вими ресурсами, які перебувають у власності громад.

Важливо також, щоб децентралізована система урядування перед­бачала оптимальні характеристики складу й керівництва (чисельність, рівень кваліфікації) і забезпечувалась належним виконавчим апаратом.

Кожна централізація передбачає концентрацію завдань і компе­тенції на центральному рівні. З огляду на це децентралізація охоплює деконцентрацію, тобто визначення, конкретизацію та розмежування завдань і повноважень як на центральному, так і безпосередньо на міс­цевому рівні публічної адміністрації.

Для британської концепції місцевого самоврядування характерним є поняття «нецентралізації». На відміну від децентралізації, яка перед­бачає розпорошення існуючої центральної влади, британська система будується відповідно до законодавчого визначення вичерпного переліку завдань органів місцевого самоврядування. Для держав же континен­тальної Європи характерний так званий «принцип презумпції» завдань органів місцевого самоврядування. Така особливість англійського само­врядування пояснюється традиційним сприйняттям місцевого самовря­дування як соціального інституту — радше як інституту громадянського суспільства, аніж елементу механізму держави^[5].

Самостійність і незалежність децентралізованої публічної адміні­страції пов’язана з правом. Тільки право визначає відповідну систему органів; гарантує самостійність відповідних суб’єктів і окреслює межі їх компетенції; визначає механізми нагляду і контролю. Усі без винятку органи, підприємства, установи, організації, інші суб’єкти зобов’язані діяти згідно з чинним законодавством. Отже, характерною ознакою децентралізованої моделі управління є визначення у законодавстві спеціальних переліків функцій і повноважень, що реалізуються відпо­відними органами самостійно і незалежно від інших органів. Крім того, децентралізація влади передбачає функціонування установ та органі­зацій, які виконують завдання публічного характеру, проте не перебу­вають у жодному ієрархічному підпорядкуванні із органами публічної влади і підлягають нагляду винятково з боку спеціальних компетент­них органів. Це, відповідно, передбачає розмежування завдань і функцій публічного характеру, що виконуються різними за правовим та органі­заційним статусом суб’єктами.

Перевагами та позитивними наслідками децентралізації є^[6]:

• Час і місце прийняття рішення відповідають очікуванням з боку громадськості (особи, колективу, громади тощо).

• Реалізація рішення відбувається за участю суб’єкта прийняття рішення, або під його відповідальність. Відтак час і місце при­йняття рішення є адекватними часу і місцю його реалізації.

• Спрощення системи і процедури прийняття рішення завдяки оптимальній структурі управління.

• Прозорість і відкритість процедур прийняття рішення та про­цесу його реалізації, що призводить до підвищення ефектив­ності адміністративної діяльності, виявлення помилок, джерел їх походження тощо.

• Період часу для надходження інформації з рівня виконавця на рівень прийняття рішення і навпаки — значно коротший.

• Підвищення свідомості та загострення почуття відповідальності за здійснені заходи і прийняті рішення. Посадова особа в децен­тралізованій системі перестає бути безособовим елементом у незрозумілому їй апараті.

• Зміцнення інноваційного потенціалу при прийнятті владних рішень.

• Мінімізація бюрократизму. Зручність та відчуття безпеки та комфорту для фізичних і юридичних осіб. Взаємовідносини між особою та адміністрацією набувають ознак партнерства і поро­джують відчуття «спільної справи» в обох сторін.

• Звільнення керівництва від поточних справ, що посилює мож­ливість зосередження керівної ланки на справах стратегічного значення тощо.

• Гнучкість процесу виконання відповідних функцій, що дозволяє швидше пристосовуватися до зовнішніх чи внутрішніх змін.

• Підвищення ініціативності працівників нижчого рівня, більш повне та ефективне використання людського потенціалу, підви­щення мотивації праці.

• Об’єктивна оцінка результатів прийнятих і реалізованих рішень. Потенційна гнучкість щодо їх покращення, вдосконалення, виправлення помилок тощо.

• Територіальна децентралізація передбачає наближеність до спо­живача публічних послуг тощо.

За певних обставин децентралізація може мати ризики і небезпеки. У цьому разі деякі сфери державного та суспільного життя не можуть піддаватися децентралізації. Європейська наука оптимізації публічної адміністрації в загальних рисах сформулювала такі недоліки децентра­лізації управління^[7]:

• Автономізація цілей. Ризик виокремлення часткових цілей, що не покривають загальних цілей адміністрації та навіть можуть їм суперечити.

• Ризик реалізації одиничних амбіцій.

• Загроза монолітності політики держави у відповідних сферах.

• Дезінтеграція діяльності публічної адміністрації щодо надання публічних послуг та прийняття управлінських рішень.

• Ускладнення координації, труднощі узгодження цілей.

• Зростання ризиків із впливу на прийняття рішень неналеж­ної кваліфікації посадовців, оскільки свобода прийняття ними рішень є досить великою. В окремих випадках відповідальність вищих посадових осіб може бути обумовлена некваліфікова- ними чи невідповідними діями навіть інших суб’єктів відповідної галузі (сфери), хоча вплив таких суб’єктів на вищих посадовців є суттєво обмежений.

У будь-якому разі децентралізація влади на користь органів місце­вого самоврядування й інших уповноважених суб’єктів не може мати абсолютний характер. Так, за місцевими державними адміністраці­ями, що входять до централізованої системи органів виконавчої влади, повинно бути збережено повноваження щодо контролю за законністю актів місцевого самоврядування та щодо координації діяльності тери­торіальних органів виконавчої влади, що не входять до складу місце­вих держадміністрацій. Окремі такі органи (наприклад, територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади), збережуть власні повноваження з огляду на те, що їх функції недоцільно передавати місцевому самоврядуванню з міркувань ефективності реалізації. У будь-якому разі все залежить від державного устрою, державної полі­тики, а також визначених критеріїв ефективності діяльності публічної адміністрації.

Держави, які формувались у рамках соціалістичної ідеології та пра­вової традиції, командно-адміністративної системи та планової еконо­міки, часто окреслюють децентралізацію як самоціль, при тому що це не обов’язково дозволяє сформулювати конкретні задачі для успішної реалізації відповідних реформ. Крім того, проблему в таких держа­вах становить тісне переплетіння реформ у різних сферах управління (бюджетна, фіскальна, інституційна, податкова, територіальна, соці­альна тощо). Загалом необхідними є політична реформа, адміністра­тивна реформа, реформа фінансової системи, судова реформа, а також готовність суспільства творити і сприймати модель децентралізованої влади. Прірва між теорією і практикою є також наслідком складності (заплутаності) зовнішнього вираження правил, які окреслюють систему децентралізації управління в державі^[8]. Крім цього, правила вимагають реорганізації низки органів виконавчої влади; скорочення керівного апарату; дотримання бездоганної дисципліни і чіткого бачення процесу імплементації, а водночас - протидії тискові з боку політиків, особливо в країнах, що розвиваються. Умовою децентралізації є синхронне впро­вадження перелічених реформ, тож успіх неможливий без котроїсь із них. Для країн, що відчували на собі вплив радянської системи управ­ління, процес децентралізації залежить прямо пропорційно від сили цього впливу. В середині минулого століття тема децентралізації була чи не найбільш актуальною політико-правовою темою у світі. Щодо країн пострадянського простору, а також країн Східної Європи, цей процес розпочався тільки на початку 90-х років. Однак на сьогодні вже можна вести мову про значний прогрес названих держав (як-от, Респу­бліки Польща) у цьому напрямі та про досягнення ними загальної мети: створення оптимальної системи територіального устрою; реформування органів державної влади та створення ефективного місцевого самовря­дування; підвищення якості надання публічних послуг, покращення місцевої інфраструктури тощо. Проте для українського суспільства не завжди зрозумілим залишається зміст таких понять, як централіза­ція і децентралізація, концентрація і деконцентрація, не визначеними залишаються їх відмінності. В національній юридичній науці, а також серед населення, домінує радше інтуїтивне відчуття цих категорій, що здебільшого походить від зворотного, оскільки більшість населення України пам’ятає, що таке централізація. Навряд чи таке розуміння можна назвати позитивним явищем. Перевагою в цьому випадку є лише бажання змін, що посилюється абсолютно незадовільним рівнем надання публічних послуг, розвитку місцевої інфраструктури тощо. Однак саме лиш заперечення минулого не дає чіткого бачення майбутнього. Крім того, складність українських реалій полягає у невеликому досвіді само­врядування загалом і майже повній відсутності досвіду ефективного урядування.

Досвід зарубіжних країн та найновіші наукові дослідження дозво­ляють виокремити такі передумови успішної імплементації децентралі- заційних явищ та ефективного управління в системі децентралізованої влади:

• утвердження принципу верховенства права;

• визнання та гарантії місцевого самоврядування;

• рівний правовий захист усіх форм власності;

• демократичне й ефективне виборче законодавство;

• незалежність, ефективність, доступність і прозорість судо­вої системи, функціонування інститутів адміністративного судочинства;

• досконалий бюджетний процес та висока фінансова дисципліна;

• наявність адекватних соціальних стандартів;

• розвинутий громадський сектор або стійка тенденція до його розвитку;

• інші передумови.

Отже, однією з найважливіших передумов успішної децентралі­зації публічної влади в державі, як запоруки її демократизму і забез­печення в такій державі народовладдя, є визнання, нормативне відо­браження та впровадження місцевого самоврядування до правової системи держави. Саме тому вивчення досвіду європейських країн щодо реформування адміністративно-територіального устрою і організації та функціонування публічної адміністрації має велике значення для вдо­сконалення все ще недостатньо ефективної системи місцевого самовря­дування України. З огляду на зазначене, європейський досвід децен­тралізації завдань і функцій (запровадження місцевого та регіонального самоврядування) на тлі українських реалій - і буде предметом даного дослідження.