Глава 1. ПОНЯТТЯ ТА СТРУКТУРА АПАРАТУ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ
Відповідно до п. 28 ст. 106 Конституції глава Української держави створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби[10].
Техніко-юридична конструкція п.28 ст.106 Конституції України свідчить про те, що родовою ознакою органів, що входять до складу апарату Президента України, є їх допоміжний характер. Особливості діяльності таких органів визначаються участю їх у здійсненні повноважень глави держави. Вони не наділені державно-владними повноваженнями і не несуть конституційно-правової відповідальності, на відміну від останнього. їх повноваження опосередковуються повноваженнями того органу державної влади, діяльність якого вони забезпечують.Одночасно юридична природа інституту глави держави визначає сутнісні риси організації та діяльності таких органів. Конституційна модель інституту президентства в Україні зорієнтована на інституційно сильного главу держави, здатного збалансовувати діяльність та узгоджувати взаємодію усіх гілок влади. За цих політико-правових умов допоміжні органи, що створюються при главі держави, функціонально зорієнтовані на забезпечення цілей діяльності президента, розвитку держави в цілому, що визначає широкий спектр предметної підвідомчості президентського апарату. Разом з цим неприпустимим є формування припрезидентських органів з питань, не віднесених до відання Президента України, рівно мірою як і вихід таких органів за межі допоміжної діяльності. Забезпечення цієї вимоги вимагає нормативного встановлення системи принципів та вимог щодо формування структур апарату.
Важливою організаційною тенденцією розвитку апарату глави держави тривалий час залишалося доволі стрімке розростання системи органів, що його утворюють. Процес постійного збільшення числа допоміжних органів та штатів їх персоналу несе реальну загрозу появи дублюючих ланок і функцій, послаблення контролю за їх діяльністю, і як наслідок - зменшення ефективності діяльності і апарату, і глави держави.
Проте останнім часом в умовах реалізації адміністративної реформи, яка торкнулася усього державного апарату, процес розростання президентського апарату був призупинений - відбувся перегляд системи припре- зидентських структур та скорочення чисельності службовців допоміжних органів. Разом з цим проблема упорядкування системи допоміжних органів залишається вкрай актуальною.При значному різноманітті допоміжних структур при Президентові України вони можуть бути класифіковані за декількомакритеріями.Заправовоюосновоюзаснуваннявиокрем- люються органи, формування яких безпосередньо передбачене Конституцією України і є обов’язковим - Рада національної безпеки і оборони України, Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим; а також ті, що утворюються за рішенням Президента - ради, комісії, комітети, робочі групи тощо. Частка конституційної регламентації двох вищевказаних органів президентського апарату відносно незначна. Питання правового статусу, організації та діяльності визначаються більш детально спеціальними законами України, а також прийнятими на їх підставі актами глави держави, що мають здебільшого організаційний характер.
Поряд з вищевказаними обов’язково створюваними державними органами глава держави за власним розсудом може запроваджувати й інші допоміжні структури. Встановлення у п.28 ст.106 Конституції України загального дозволу на їх формування забезпечує мобільність та гнучкість президентського апарату, але й одночасно несе небезпеку інколи безпідставного збільшення їх числа, перевищення меж предметної підвідомчості Президента.
Сукупність припрезидентських допоміжних органів можна систематизувати за декількома критеріями як організаційного, так і функціонального характеру. Так, за особливостями складу можна бачити у системі апарату глави держави структури, які формуються з числа посадовців органів публічної влади, та ті, склад яких має громадський характер. Серед перших вирізняються органи, що складаються з посадових осіб, функціональні обов’язки яких спрямовані на забезпечення діяльності Президента (Адміністрація Президента України, Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в Україні), та ті, до складу яких входять посадові особи, керівники органів публічної влади, підприємств, організацій, установ, що наділені самостійними повноваженнями, і для яких участь у роботі допоміжного органу є додатковою формою діяльності (Міжвідомчий координаційний штаб з питань безпеки та правопорядку, Комісія з питань партнерства України з Організацією Північноатлантичного договору, Рада регіонів, Рада з питань виставкової діяльності та ін.).
При цьому до роботи у таких органах може залучатися широке коло посадовців центральних та місцевих органів виконавчої влади, місцевого самоврядування. Так, до складу Ради регіонів за посадою входять Голова Верховної Ради України (за згодою), Прем’єр-міністр України, голови профільних комітетів Верховної Ради України (за згодою), Глава Адміністрації Президента України, Перший віце-прем’єр-міністр України - Міністр економічного розвитку і торгівлі України, Міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Міністр фінансів України, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голови обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим, Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим (за згодою), голова Севастопольської міської ради (за згодою), голови обласних рад (за згодою)[11].Громадського характеру допоміжні органи утворюються з метою залучення висококваліфікованих фахівців, експертів, а також видатних науковців, діячів, високоавторитетних осіб до вироблення державної політики або окремих питань, проектів актів, забезпечення взаємозв’язку глави держави і громадянського суспільства при прийнятті відповідних рішень. Особи, які входять до складу таких органів, як правило, не є посадовими та службовими особами органів публічної влади і не одержують винагороду за участь у роботі таких структур. На таких засадах, зокрема, сформовані Громадська гуманітарна рада, Рада вітчизняних та іноземних інвесторів, Комітет з Національної премії України імені Тараса Шевченка, Комісія з питань попередження катувань та ін.
Крім того, за для об’єднання зусиль органів державної влади, громадськості, наукової громади та спрямування їх на розв’язання окремих найбільш актуальних проблем суспільного розвитку, налагодження конструктивної співпраці органів державної влади з інститутами громадянського суспільства, її координації запроваджуються органи зі змішаним складом.
Так, з метою кардинального поліпшення ситуації у сфері боротьби з корупцією в Україні, забезпечення узгодженості дій правоохоронних органів у цій сфері, здійснення реальних кроків для повернення довіри громадян до влади, Президентом України був створений Національний антикорупційний комітет, до складу якого наряду з керівниками правоохоронних та інших державних органів увійшли представники профільних комітетів Верховної Ради України, громадських організацій, провідні вчені та інші фахівці[12]. В економічній сфері яскравим прикладом такого роду органу є Комітет з економічних реформ. У його складі був консолідований потужний кадровий, інтелектуальний потенціал, зусилля якого спрямовуються на опрацювання та впровадження системних економічних реформ, забезпечення сталого економічного розвитку України як передумови зростання добробуту її населення. До нього увійшли члени Уряду, керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, керівники профільних парламентських комітетів, народні депутати України, провідні науковці, експерти, представники громадських організацій[13]. Формування таких міжвідомчих та міжсекторних органів сприяє не лише опрацюванню більш зважених рішень, що враховують найбільш широкий спектр позицій щодо актуальних проблем громадсько-політичного та соціально-економічного розвитку, але й дозволяє посилити відповідальність усіх органів, громадськості за впровадження прийнятих таких рішень.Допоміжні органи можуть мати як колегіальний, так і єдиноначальний характер. Окремі колегіальні органи очолюються безпосередньо Президентом України (Рада національної безпеки і оборони України, Рада регіонів, Громадська гуманітарна рада, Комітет з економічних реформ, Рада вітчизняних та іноземних інвесторів, Національний антикорупційний комітет). Керівники інших структур призначаються главою держави і можуть здійснювати свої функціональні обов’язки як на громадських (голови Комісії з питань партнерства України з Організацією Північноатлантичного договору, Ради з питань виставкової діяльності, Ради експертів з питань українсько-російських відносин, Комісії з питань попередження катувань), так і професійних засадах (Глава Адміністрації Президента України, голови Комітету з Національної премії України імені Тараса Шевченка, Державного фонду сприяння місцевому самоврядуванню в Україні, Комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права).
З точки зору особливостей діяльності також можна провести певне групування допоміжних органів. За функціональною спрямованістю вони можуть мати консультативний, дорадчий, координаційний, забезпечуваний та інший допоміжний характер. За характером компетенції розмежовуються функціональні та предметні органи. Якщо перші покликані забезпечувати реалізацію усіх повноважень Президента та всебічно супроводжувати його як владну, так і організаційну діяльність, то другі - сприяти здійсненню повноважень глави держави в окремих напрямках або сферах його діяльності. Так, допоміжними органами Президента України у сфері забезпечення національної безпеки і оборони України є Рада національної безпеки і оборони України, Комісія з питань партнерства України з Організацією Північноатлантичного договору, Рада експертів з питань українсько-російських відносин; у сфері державного управління і місцевого самоврядування - Рада регіонів, Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в Україні; у сфері економічної політики - Комітет з економічних реформ, Координаційний центр з упровадження економічних реформ, Рада з питань виставкової діяльності, Рада вітчизняних та іноземних інвесторів; у сфері науково-технічної політики та культури - Комітет з Національної премії України імені Тараса Шевченка, Комітет з Державної премії України в галузі освіти, Рада з питань розвитку Національного культурно-мистецького та музейного комплексу «Мистецький арсенал», Рада Українського козацтва; в окремих напрямках внутрішньої політики - Комісія при Президентові України з питань громадянства, Громадська гуманітарна рада, Комісія зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права, Рада представників кримськотатарського народу; у сфері забезпечення законності та правопорядку - Міжвідомчий координаційний штаб з питань безпеки та правопорядку, Національний антикорупційний комітет, Комісія з питань попередження катувань, Комісія при Президентові України у питаннях помилування.
Разом з цим слід відмітити, що на сьогодні відсутня чітка система видів допоміжних органів, створених при Президентові України.
З огляду на це доцільно нормативно встановити таку систему за функціональним принципом: вид допоміжного органу (комісія, рада, комітет, робоча група) має визначатися залежно від характеру та змісту покладених на цей орган завдань. Окрім того, функціонування апарату Президента України як організаційно та функціонально цілісної системи допоміжних органів з необхідністю передбачає встановлення ефективного організаційно-правового механізму взаємодії таких органів та відповідного розмежування їхніх повноважень. Водночас вимагає більш чіткого визначення порядок взаємодії предметних допоміжних органів при Президентові України із загальним функціональним органом-Адміністрацією глави держави. Такий порядок має, в першу чергу, одержати узагальнену нормативну регламентацію з визначенням повноважень цих органів, форм та методів взаємодії. Крім того, у практику роботи Адміністрації Президента України доцільно запровадити видання актів щодо встановлення чіткого організаційного механізму координації та супроводження діяльності таких органів структурними підрозділами Адміністрації.