2.1. Адміністрація Президента України

Єдиний функціональний орган президентського апарату - Адміністрація Президента України - посідає центральне місце серед допоміжних органів. Це постійно діючий державний ор­ган, що утворюється Президентом відповідно до Конституції України для забезпечення здійснення ним своїх повноважень як глави держави.

За роки свого існування Адміністрація Президента України пройшла тривалий шлях становлення та розвитку, що пов’язаний з активними пошуками як організаційної моделі, так і його функціональної ролі у державному апараті, пережив­ши трансформацію з Адміністрації у Секретаріат, а потім знов у Адміністрацію Президента України. Даний орган був започат­кований указом Президента України Л.М. Кравчука 13 грудня 1991 року як апарат Президента України, що мав здійснювати організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експерт­но-аналітичне та інше забезпечення діяльності глави держави^[14]. У липні 1994 року новообраний Президент України Л.Д. Кучма реорганізував Адміністрацію і змінив назву посади її керівника на «Глава Адміністрації Президента України»^[15]. Третій Президент України В. А. Ющенко також не залишив Адміністрацію поза увагою і вже на другий день після інавгурації, 24 січня 2005р., реорганізу­вав її у Секретаріат Президента України, який очолив Державний секретар України^[16]. 14 жовтня цього ж року Секретаріат був ліквідо­ваний^[17] і створений заново, тепер вже на чолі з Главою Секретаріату Президента України^[18].

Розвиток інституту Адміністрації Президента України тра­диційно відбувається за американською моделлю^[21], і останні реформи Адміністрації - тому підтвердження. Зокрема, йдеться про впровадження у організаційну структуру Адміністрації мо­делі радників - осіб, які призначаються Президентом України, користуються його особливою довірою і здійснюють керівни­цтво найбільш важливими напрямками роботи цього державного органу. Процедури добору та розстановки кадрів більшою мі­рою орієнтовані на волю глави держави, його бачення складу власної «команди», тобто наближені до порядку формування так званих «патронатних» органів.

Згідно Указу Президента України «Деякі питання Адміністрації Президента України» від 5 квітня 2011 р. № 352/2011 (з наст, змін.) до складу Адміністрації входять: Глава Адміністрації Президента України; Перший заступник та заступники Глави Адміністрації Президента України; радники Президента - керівники Головних управлінь Адміністрації Президента України, у тому числі рад­ник Президента, який є Представником Президента України у Конституційному Суді України; Прес-секретар Президента України; уповноважені Президента України та інші^[22].

Глава Адміністрації Президента України, його Перший заступник та заступники, радники Президента України, Прес- секретар Президента України, уповноважені Президента України призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України. Інші працівники Адміністрації призначаються на по­сади і звільняються з посад Главою Адміністрації Президента України, якщо інше не передбачено актами Президента України.

Сучасна організаційно-правова модель Адміністрації Президента України характеризується складністю внутрішньоор- ганізаційної будови, домінуванням функціональної ролі особистих президентських помічників. Широкі повноваження щодо органі­зації виконання покладених на Адміністрацію завдань несе Глава Адміністрації. Він здійснює загальне керівництво Адміністрацією, спрямовує її діяльність на ефективне забезпечення здійснення Президентом визначених Конституцією України повноважень, представляє Адміністрацію у відносинах з іншими органами, під­приємствами, установами, організаціями; координує діяльність Першого заступника та заступників Глави Адміністрації, радників Президента України, Прес-секретаря Президента України, упо­вноважених Президента України, забезпечує координацію роботи структурних підрозділів Адміністрації, а також консультативних, дорадчих та інших утворених Президентом України допоміж­них органів і служб, їх взаємодію із структурними підрозділами Адміністрації; подає на підпис Президентові проекти його указів, розпоряджень та доручень, закони України, що надійшли на підпис Главі держави, проекти пропозицій Президента до законів для засто­сування щодо них права вето, конституційних подань Президента до Конституційного Суду України, листів та інших документів, підписує додатки до актів Президента України; організовує контр­оль за виконанням указів, розпоряджень та доручень Президента України; затверджує в установленому порядку штатний розпис Адміністрації, структуру самостійних структурних підрозділів Адміністрації та положення про них, а також посадові інструкції ке­рівників таких структурних підрозділів; визначає єдиний порядок проходження і опрацювання документів в Адміністрації, порядок відвідування громадянами та охорони адміністративних будинків і службових приміщень Адміністрації; здійснює інші повноважен­ня відповідно до законодавства.

Перший заступник, заступники Глави Адміністрації Президента України, окремі радники Президента: виконують обов’язки, забезпечують координацію та керівництво діяльністю закріплених за ними структурних підрозділів Адміністрації від­повідно до Схеми розподілу обов’язків міжГлавою Адміністрації Президента України, його Першим заступником і заступни­ками, радниками Президента України та закріплення за ними структурних підрозділів Адміністрації Президента України, за­твердженої Президентом України; вносять Главі Адміністрації Президента пропозиції щодо призначення на посади та звіль­нення з посад працівників відповідних структурних підрозділів Адміністрації; виконують за дорученням Президента України, Глави Адміністрації Президента України інші функції.

Внутрішньо-організаційна будова Адміністрації Президента України є досить розгалуженою. Самостійними структурними підрозділами Адміністрації є Прес-служба, головні управління (з питань економічної політики та впровадження економічних ре­форм; з питаньреформування соціальної сфери; з питань безпекової та оборонної політики; Головне державно-правове управління; Головне управління з питань судоустрою; з питань діяльності правоохоронних органів; з питань регіональної та кадрової по­літики; Головне контрольне управління; з питань міжнародних відносин; Державного Протоколу та Церемоніалу; забезпечення доступу до публічної інформації; з питань конституційно-право­вої модернізації; документального забезпечення; організаційного забезпечення; з гуманітарних і суспільно-політичних питань), управління (державних нагород; з питань громадянства; з питань європейської інтеграції; з питань звернень громадян; з питань кому­нікацій з питань помилування; забезпечення зв’язків з Верховною Радою України; забезпечення зв’язків з Кабінетом Міністрів України; забезпечення зв’язків з Конституційним Судом України та представництва інтересів Президента України в судах; забез­печення діяльності Уповноваженого Президента України з прав дитини; Режимно-секретне управління).

Діяльність Адміністрації Президента України зараз має багатоцільовий характер, їй властива централізація виробки більшості рішень, наявність широких інформаційних та контр­ольних повноважень. Основними завданнями Адміністрації визнаються організаційне, правове, консультативне, інформацій­не, експертно-аналітичне забезпечення діяльності Президента. В межах їх здійснюються експертно-аналітична, юридична (пра­вового забезпечення), організаційна, кадрова, комунікаційна, матеріально-технічна, фінансово-господарська та інші функції.

Відповідно до вимог п. 1 ст. 4 Положення про Адміністрацію Президента України, Адміністрація здійснює аналіз політичних, економічних, соціальних, гуманітарних та інших процесів, що відбуваються в Україні і світі, готує за його результатами для подання на розгляд Президентові України пропозиції з питань формування та реалізації внутрішньої і зовнішньої політики держави, спрямованої на забезпечення додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, державного суве­ренітету, територіальної цілісності України. Крім того, п. 20 ст. 4 зазначеного Положення покладає на Адміністрацію Президента організацію прийому громадян, що звертаються до Президента України, розгляд звернень громадян, облік і аналіз таких звер­нень, розробку на основі аналізу цих звернень пропозицій по вирішенню поставлених у них проблем.

Важливим напрямком діяльності глави держави є контроль за здійсненням основних прав і свобод, особливо контроль за діяльністю органів виконавчої влади в даній сфері. Як справед­ливо відзначається в спеціальній літературі, «президентський контроль є не тільки елементом державного контролю, але і ко­ординуючим ланкою, що забезпечує їхню єдність (взаємодія) з урахуванням інтересів розвитку держави і суспільства».

Форми такого контролю можуть бути дуже різні: від регу­лярних звітів керівників органів виконавчої влади всіх рівнів до проведення спеціальних перевірок Головним контрольним управлінням Адміністрації Президента. За підсумками контр­ольних перевірок глава держави може скасувати акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим, звільнити з посад осіб, винних у порушенні основних прав і свобод, які призначалися на посаду самим Президентом України.

Не можна забувати й такий важливий напрям роботи, як ін­формаційна діяльність в галузі прав людини. На Адміністрацію Президента України покладено здійснення моніторингу ін­формаційного простору України, створення умов для доступу громадськості до інформації про діяльність Президента України, Адміністрації, забезпечення оперативного надання інформації про діяльність Президента України, Адміністрації Президента засобам масової інформації, забезпечення роботи офіційного Інтернет-представництва Президента України, розміщення на його веб-сайті проектів законів України та актів Президента України, що вимагають широкого обговорення, законів України, підпи­саних Президентом України, указів і розпоряджень Президента України, а також іншої інформації про діяльність Президента України. Наявний потенціал прес-служби Президента України до­зволяє очікувати, що вона стане рупором демократії, ефективним інструментом правового інформування населення, надійним кана­лом зв’язку вищих органів державної влади з широкими верствами населення. Справжній, дієвий механізм забезпечення прав люди­ни неможливий без стабільної, повноцінної інформаційної зв’язку органів публічної влади з населенням. І Прес-служба Президента цілком може бути використана в якості основного координаційно­го центру прес-служб всіх органів публічної влади.

Значну роль у здійсненні інформаційних зв’язків Президента України грає його Прес-секретар. Саме він забезпечує висвіт­лення діяльності Президента України, представляє офіційну позицію Президента України засобам масової інформації, забез­печує проведення за участю глави держави прес-конференцій, брифінгів, інших заходів для представників засобів масової ін­формації. Крім того, на Прес-секретаря покладено обов’язки щодо здійснення аналізу висвітлення діяльності Президента в засобах масової інформації та інформування Президента України та Голови його Адміністрації з цих питань. Слід зазначити, що з метою забезпечення прозорості і відкритості суб’єктів владних повноважень та створення механізмів реаліза­ції права кожного на доступ до публічної інформації в січні 2011 р. був прийнятий Закон «Про доступ до публічної інформації». У квітні того ж року на виконання положень цього Закону у струк­турі Адміністрації Президента України було створено Головне управління забезпечення доступу до публічної інформації. Указом Президента України «Про першочергові заходи щодо забезпечення доступу до публічної інформації у допоміжних органах, створених Президентом України» це Головне управління визначено в якості спеціального структурного підрозділу, який організовує в уста­новленому порядку доступ до публічної інформації, відповідає за її розгляд, обробку, облік, систематизацію, аналізування та надання відповідей на запити на інформацію, що надходить до Президента України, Адміністрації Президента України, а та­кож надає консультації під час оформлення таких запитів.

Істотним засобом інформаційного впливу на ситуацію в галу­зі прав людини можуть виступати щорічні послання Президента України до Верховної Ради України, в яких здійснюється ре­тельний аналіз ситуації в області прав людини і громадянина, викладається концептуальне бачення шляхів подолання наяв­них недоліків та вирішення проблем у цій сфері. Головне, щоб ці послання були інформативно насиченими, конструктивни­ми і ґрунтувалися на результатах всебічного наукового аналізу ситуації у сфері забезпечення прав людини. І в даному напрям­ку є багато перспектив щодо поліпшення співпраці Президента з іншими органами державної влади, особливо з Уповноваженим Верховної Ради з прав людини, який також готує щорічні допо­віді про стан справ у сфері забезпечення прав людини.

Історія функціонування Адміністрації Президента України рясніє прикладами виходу окремих його повнова­жень за межі формально-юридичного статусу допоміжної структури і конкурування з Кабінетом Міністрів України особливо у сфері контрольної діяльності. На сьогодніш­ній день чинне Положення про Адміністрацію Президента України, затверджене Указом від 2 квітня 2010 р. № 504/2010 (з наступними змінами), встановлює співмірний з юридичним статусом обсяг повноважень дано­го органу^[23]. Для здійснення своїх функцій Адміністрація вправі одержувати необхідні для виконання своїх завдань ін­формацію, документи та матеріали від державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності та їх посадових осіб; корис­туватися інформаційними базами даних державних органів, державними, в тому числі урядовими, системами зв’язку і комунікацій; залучати до виконання окремих робіт і завдань вчених і фахівців, працівників органів виконавчої влади, ство­рювати відповідні робочі групи; скликати наради, порушувати питання щодо проведення науково-дослідних та інших робіт з питань, що належать до повноважень Президента України та Адміністрації.

Допоміжні органи відіграють важливу роль у забезпе­ченні взаємодії глави держави з зовнішнім середовищем. Адміністрація Президента України здійснює аналіз політичних, економічних, соціальних, гуманітарних та інших процесів, що відбуваються в Україні і світі, готує пропозиції з питань форму­вання та реалізації внутрішньої і зовнішньої політики держави. На допоміжні органи покладається задача об’єктивного повного та своєчасного інформування Президента України з усіх пи­тань державного та суспільного розвитку. З цією метою вони наділені правом одержувати будь-яку інформацію, документи і матеріали від усіх органів публічної влади, підприємств, уста­нов, організацій усіх форм власності та їх посадових осіб. При цьому важливо не допускати виходу повноважень даних орга­нів за межі їх правового статусу допоміжних структур, а тому неприпустимими є випадки надання їм права заслуховування звітів посадових осіб органів публічної влади, проведення пе­ревірок їх діяльності. Зокрема, на сьогоднішній день піди.З п.5 Положення про Комітет з економічних реформ надає Комітету право заслуховувати звіти керівників відповідних напрямків ре­форм, керівників центральних органів виконавчої влади щодо стану реалізації програми, виконання національних планів, планів-графіків з упровадження економічних реформ^[24]. З метою забезпечення законності діяльності допоміжних органів необ­хідно законодавчо визначити їх повноваження. Проте поряд з узагальненою законодавчою моделлю забезпечити можливість встановлення главою держави особливостей функціональ­ної ролі допоміжних органів в окремих сферах діяльності. Зокрема, при загальному покладанні завдань щодо інформацій­ного, методичного забезпечення діяльності Президента України на Адміністрацію Президента, цю роботу у сфері зовнішньополі­тичних відносин, на наш погляд, має здійснювати Міністерство закордонних справ України.

Слід звернути увагу також на те, що у нормотворчій практиці далеко не завжди при юридичному закріпленні повноважень за­безпечується їх чітке розмежування між окремими допоміжними структурами, а також між ними та органами державної вла­ди, що надає підстави окремим науковцям характеризувати їх як «часткові» повноваження^[25]. Наприклад, при визначенні кола повноважень Адміністрації Президента України Положення про цей орган закріплює, що Адміністрація бере участь в опрацю­ванні пропозицій щодо попередження та нейтралізації загроз національній безпеці України, контролю за реалізацією заходів у цій сфері, забезпечує здійснення повноважень у сфері контролю за діяльністю Збройних Сил України, інших військових форму­вань. Ця діяльність реалізується поряд з діяльністю Кабінету Міністрів України, профільних міністерств, Ради національної безпеки і оборони України та деяких інших державних органів. Доля таких повноважень у структурі компетенції допоміжних органів є значною. Це зумовлено об’єктивними чинниками - процес здійснення повноважень Президента України у різних сферах суспільного життя передбачає організаційно єдиний комплекс дій та процедур, здійснюваних як главою держави, так і структурами його апарату, іншими державними органами. Але слід враховувати, що такі дії та процедури мають різні природу, характер та наслідки.

Правові форми діяльності допоміжних органів обмежені, як правило, виданням внутрішніх, організаційно-розпорядчих актів. Разом з цим окремим допоміжним органам надані повно­важення з надання обов’язкових для розгляду рекомендацій. Так, Комісія з питань партнерства України з Організацією Північноатлантичного договору для виконання покладених на неї завдань має право надавати рекомендації щодо виконання центральними органами виконавчої влади, іншими державними органами завдань у відповідних сферах партнерства^{[26] [27]. Рішення Гуманітарної ради, Ради регіонів можуть надсилатися для роз­гляду центральним та місцевим органам виконавчої влади[28].}

Разом з цим рішення окремих органів можуть втілюва­тися у правові акти органів державної влади, в першу чергу, Президента. Це можна спостерігати на прикладі прийняття рішень Радою національної безпеки і оборони України. Такий механізм надає підстави окремим науковцям робити висновок про те, що допоміжні органи одержують повноваження щодо прийняття державно-владних актів^{[29] [30]. Проте, на наш погляд, введення рішень РИБО у дію указами Президента України, не надає таким рішенням загальнообов’язкового державно-владного характеру, оскільки юридична сила актів, якими вводяться у дію рішення, зумовлена статусом саме Президента України, а не цього координаційного органу. За рішення, що приймаються у результаті діяльності допо­міжних органів, відповідальність несуть не самі ці органи, а глава держави, і залежно від виду та змісту рішень вона може бути і політичною, і юридичною, у тому числі й конституційною. Все це підкреслює те, що питання юридичної сили актів допоміжних органів мають також знайти своє чітке законодавче врегулювання.}

Допоміжні органи відіграють важливу роль у нормопроек­тному забезпеченні правотворчості Президента України. Якість цієї роботи складно переоцінити. У зв’язку з цим можна навести поширену у американській законопроектній практиці аксіому: найрішучіша воля законодавців, найдоброзичливіша та найро­зумніша політика, найвдаліший вибір і застосування засобів - усе це у процесі складання закону легко може бути зведене нані­вець некомпетентністю укладача законопроекту³. Такий підхід цілком слушний і для нормотворчості Президента України, її належного забезпечення.

Положення про порядок підготовки та внесення проектів ак­тів Президента України визначає, що поряд з іншими органами, проекти актів Президента України вносять Глава Адміністрації Президента України, його заступники, Секретар Ради національ­ної безпеки і оборони України, радники Президента України, консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби, утворені Президентом України^[31]. Главою держави неодноразово здійснювалися спроби запровадження спеціалізованого орга­ну нормопроектування (Національний законотворчий центр^[32], Центр нормопроектного забезпечення діяльності Президента України^[33]), проте вони не мали бажаного результату. Як кон­статують О. Скрипнюк та В. Федоренко, це зумовлено декількома причинами: відсутністю чітко регламентованої про­цедури нормопроектного забезпечення діяльності Президента та її планування; безумовним пріоритетом оперативного над стратегічним у даному напрямку діяльності; організаційною несамостійністю створюваних спеціалізованих органів; не- готовністю системи суб’єктів нормопроектного забезпечення до взаємодії зі створюваним органом^[34]. Але разом з цим слід по­годитися з зазначеними науковцями, що формування подібної структури стає питанням часу.

2.2.