Глава 13. ПОГОДЖУВАЛЬНА РАДА ДЕПУТАТСЬКИХ ФРАКЦІЙ У ВЕРХОВНІЙ РАДІ УКРАЇНИ

Стаття 68. Погоджувальна рада депутатських фракцій

1. Погоджувальна рада створюється як консультативно-дорадчий орган для попе­редньої підготовки і розгляду організаційних питань роботи Верховної Ради.

2. До складу Погоджувальної ради входять Голова Верховної Ради України, Перший заступник і заступник Голови Верховної Ради України, голови депутатських фрак­цій з правом ухвального голосу та голови комітетів з правом дорадчого голосу. У разі відсутності голови депутатської фракції чи голови комітету за їх дорученням у засіданні Погоджувальної ради бере участь відповідно заступник голови депутат­ської фракції, перший заступник (заступник) голови комітету з правом відповідно ухвального чи дорадчого голосу.

3. Головує на засіданнях Погоджувальної ради Голова Верховної Ради України, а в разі його відсутності - Перший заступник чи заступник Голови Верховної Ради України.

4. Народні депутати мають право бути присутніми на засіданнях Погоджувальної ради, брати участь у обговоренні питань, що розглядаються, вносити пропозиції щодо проектів порядку денного сесії, розкладу пленарних засідань та тижневого порядку денного пленарних засідань (статті 20, 24, 25 цього Регламенту).

5. У засіданнях Погоджувальної ради мають право брати участь:

а) суб'єкти права законодавчої ініціативи чи їх представники;

б) голова тимчасової спеціальної комісії, тимчасової слідчої комісії з правом до­радчого голосу, якщо на засіданні Погоджувальної ради розглядаються питан­ня, віднесені до повноважень такої комісії;

в) відповідальні працівники апарату Верховної Ради, які здійснюють організа­ційно-технічне забезпечення проведення Погоджувальної ради та пленарних засідань Верховної Ради.

6. Погоджувальна рада проводить свою роботу у формі засідань, як правило, в по­неділок тижня пленарних засідань. Засідання Погоджувальної ради є правомоч­ним за умови присутності на ньому не менше половини її складу з правом ухваль­ного голосу.

7. Засідання Погоджувальної ради скликаються Головою Верховної Ради України, а в разі його відсутності - Першим заступником чи заступником Голови Верховної Ради України або за ініціативою представників двох чи більше депутатських фрак­цій у разі необхідності.

8. Робота Погоджувальної ради здійснюється гласно, її засідання є відкритими, за винятком випадків прийняття рішення про проведення закритого засідання.

9. На кожному засіданні Погоджувальної ради ведеться протокол та стенограма засі­дання. Протокол засідання Погоджувальної ради підписує головуючий на засіданні.

10. Пропозиції Погоджувальної ради ухвалюються такою кількістю голосів членів Погоджувальної ради з правом ухвального голосу, яка у сумарному підрахунку го­лосів членів відповідних депутатських фракцій є достатньою для прийняття пози­тивного рішення при голосуванні питання у залі засідань.

11. Ухвалені пропозиції щодо порядку денного пленарних засідань направляються депутатським фракціям, органам та особам, яких вони стосуються, не пізніше 18-ї години дня засідання Погоджувальної ради.

12. Пропозиції для розгляду на черговому засіданні Погоджувальної ради подають­ся комітетами, тимчасовими спеціальними комісіями, тимчасовими слідчими ко­місіями до апарату Верховної Ради не пізніш як за чотири дні до проведення чер­гового засідання.

13. Члени Погоджувальної ради, а також інші особи, які запрошуються на ‘її чергові засідання, не пізніш як за три дні інформуються про питання, які плануються до розгляду на черговому засіданні, та отримують необхідні матеріали.

14. Погоджувальна рада:

1) узгоджує проект плану законопроектної роботи та рекомендує його Верховній Раді для затвердження;

2) розглядає та ухвалює пропозиції щодо проектів календарного плану роботи сесії, порядку денного сесії, розкладу пленарних засідань та тижневого порядку денного пленарних засідань;

3) погоджує кандидатів на посади голови комітету, першого заступника, заступ­ника голови та секретаря комітету;

4) вносить Голові Верховної Ради України пропозицію щодо скликання позачер­гового пленарного засідання Верховної Ради та дати його проведення на вимо­гу трьох депутатських фракцій чи п'яти комітетів;

5) розглядає питання про вжиття заходів щодо забезпечення присутності народ­них депутатів на пленарних засіданнях;

6) вносить пропозиції щодо проведення парламентських слухань;

7) розглядає інші пропозиції з організації роботи Верховної Ради відповідно до цього Регламенту.

1. Серед органів Верховної Ради України, імперативно віднесених до відповідно­го переліку обов’язкових робочих органів парламенту, в Розділі ІІІ Регламенту вказано Погоджувальну раду депутатських фракцій у парламенті України. Як випливає з її назви, це орган колегіальний, що створюється на базі відповідних парламентських фракцій, до основних завдань якого входить погодження серед таких фракцій питань, віднесе­них до повноважень Погоджувальної ради.

Варто зазначити, що, на відміну від фракцій та коаліції депутатських фракцій, серед функцій яких виразно відзначаються політичні, Погоджувальна рада відповідно до ч. 1 цієї статті створюється як консультативно-дорадчий, а не політичний орган.

Уперше вона була імплементована до парламентської структури згідно із Постановою Верховної Ради України «Про Погоджувальну раду депутатських фракцій» від 14 травня 1998 р. і згодом отримала відповідний правовий статус у Регламенті парламенту.

Водночас, на відміну від аналогічних за призначенням допоміжних органів, що створюються, наприклад, Президентом України за його волевиявленням (п. 27 ч. 1 ст. 106 Конституції України), цей орган створюється як обов’язковий, а не факультативний, елемент парламентської структури. Його цільове призначення - попередня підготовка і розгляд організаційних питань Верховної Ради України. Відтак його прямо не можна вважати органом керівного, адміністративно-розпорядчого характеру.

Водночас, вплив на вирішення зазначених питань є важливим елементом органі­заційної діяльності Погоджувальної ради і проявом її владних повноважень.

З цієї точки зору, важливим є розгляд питання про співвідношення керівного впли­ву Погоджувальної ради на роботу парламенту із відповідним впливом Голови та заступ­ників Голови Верховної Ради України, а також із конституційністю положень Регламенту, якими обумовлюється такий статус Погоджувальної ради.

На нашу думку, наявність у структурі парламенту специфічного органу з владни­ми повноваженнями щодо організаційних питань Верховної Ради України є доволі важ­ливою правовою новацією, яку варто було б передбачати безпосередньо в Конституції України.

Певне значення для розуміння специфіки інституту Погоджувальної ради фрак­цій дає та обставина, що попередня Конституція України 1978 р., що діяла до 1996 р., містила положення про керівний колегіальний орган парламенту - Президію Верховної Ради України, а в Конституції України 1996 р. ці положення втілення не отримали, що слід, очевидно, тлумачити як прагнення законодавця відмовитися надалі від поєднання одноосібного керівництва парламентом Головою Верховної Ради України з принципом колегіального керівництва ним в особі будь-якого окремого колегіального органу, хоч безпосередньо заборона на створення такого органу в Основному Законі України від­сутня. Водночас, надання дорадчого статусу Погоджувальній раді є проявом прагнення законодавця не допустити підняття її над конституційним керівництвом парламенту та запобігти перебиранню його повноважень з боку цієї ради.

Разом з тим, консультативно-дорадчому характеру Погоджувальної ради від­повідає відсутність у неї імперативних повноважень щодо видання нормативно-пра­вових актів.

У розріз з таким статусом йде, очевидно, закріплення за нею в ч. 14 цієї статті пев­них повноважень, які не реалізуються жодними іншими органами чи посадовими осо­бами Верховної Ради України, тобто закріплені за Погоджувальною радою як виключні повноваження цього органу.

Водночас, створення цього органу не залежить від волі як керівництва парла­менту, так і депутатського корпусу загалом: воно відбувається не факультативно, що більше відповідало б природі консультативно-дорадчих органів, а імперативно, на що вказує і окрема глава щодо статусу Погоджувальної ради у структурі Регламенту і те, що відповідно до п.

У положеннях Регламенту також відсутні приписи про строковість існування Погоджувальної ради, що було б притаманно для тимчасових парламентських органів, зокрема тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій. Це вказує на те, що Погоджувальна рада фракцій функціонує протягом усієї каденції Верховної Ради України, тобто, по суті, безстроково.

Таким чином, правовій природі Погоджувальної ради депутатських фракцій при­таманний певний правовий дуалізм: будучи оформлена як консультативно-дорадчий орган парламенту, не наділений власними нормотворчими повноваженнями та інши­ми ознаками самостійного органу державної влади, вона, тим не менше, отримала певні виключні повноваження організаційного характеру та статус постійно діючо­го робочого парламентського органу.

2. У ч. 2 цієї статті описується підхід до визначення персонального складу Погоджувальної ради: члени з правом ухвального та члени з правом дорадчого голо­су. Перша група - це керівництво парламенту (Голова та його заступники) та голови депутатських фракцій. Друга група - голови парламентських комітетів. У такий спосіб Погоджувальна рада набуває статусу не лише форуму для політичних позицій, але й фо­руму для обговорення важливих професійних проблем законотворення. Вирішується і питання про заміщення членів Погоджувальної ради у разі їх відсутності відповідними заступниками голів депутатських фракцій та комітетів парламенту. Важливо відзначити, що правом брати участь у Погоджувальній раді з правом ухвального чи дорадчого голосу не наділені голови тимчасових комісій парламенту; винятком є випадки розгляду на засі­данні Погоджувальної ради питань, віднесених до повноважень таких комісій.

Отже, Погоджувальна рада за своїм персональним складом покликана забезпечува­ти колегіальність обговорення порушених питань, бути інструментом вироблення й уз­годження між різними депутатськими фракціями оптимальних парламентських рішень, які згодом мають втілюватися у відповідних правових актах.

Певною мірою багатофракційність парламенту та наявність інституту коаліції спонукає до функціонування Погоджувальної ради як окремого інституту. Адже Голова Верховної Ради України як одноосібний керівник парламенту, що має досить суттєві пов­новаження, та коаліція з її органами є доволі потужними механізмами усунення депу­татської меншості (опозиції) від участі в обговоренні і вирішенні організаційних питань роботи парламенту. Аби запобігти, хоча б певною мірою, проявам внутріпарламентсько- го авторитаризму - чи з боку Голови парламенту, чи з боку коаліції депутатських фракцій - Регламент закладає інститут Погоджувальної ради як механізм колегіального узгод­ження представниками всіх політичних сил, репрезентованих у парламенті, питань ор­ганізації його діяльності, причому на постійній основі. Іншими словами, жоден із членів Погоджувальної ради не може бути виключений з її складу у зв'язку з перебуванням у тій чи іншій фракції, через політичні погляди тощо.

Широка репрезентація у цьому органі представників усіх згаданих політичних сил дозволяє сподіватися на забезпечення достатньої підтримки депутатським корпусом внутріорганізаційних питань роботи парламенту, підвищувати авторитет схвалюваних як Погоджувальною радою, так і парламентом рішень, знижувати конфліктність у від­носинах між фракціями коаліції та опозиції, знижувати ймовірну авторитарність керів­ництва парламентом з боку його Голови та коаліції депутатських фракцій, дає додатковий стимул для ефективної внутріпарламентської роботи депутатській опозиції. Ці переваги спростовують тези про недоцільність існування Погоджувальної ради та орієнтують її роботу на сприяння ефективнішому функціонуванню парламенту як колегіального пред­ставницького органу в цілому.

У зв'язку із зазначеним, варто визнати таким, що не відповідає Регламенту положен­ня п. 2 Постанови Верховної Ради України «Про Погоджувальну раду депутатських фрак­цій», згідно з якою у разі відсутності уповноваженого представника - керівника депутат­ської фракції у засіданнях Погоджувальної ради може брати участь з правом ухвального голосу інший визначений фракцією уповноважений нею представник, оскільки ч. 2 цієї статті по-іншому регулює це питання.

3. Зафіксований у ч. 3 цієї статті принцип головування на засіданнях Погоджувальної ради Голови та заступників Голови парламенту ідентичний принципу головування виключно цих посадових осіб на засіданнях Верховної Ради України. Він також означає неможливість головування жодного іншого депутата, у тому числі і будь-якого члена Погоджувальної ради, наділеного правом ухвального голосу, на її засіданнях.

4. Відкритість роботи Погоджувальної ради підкріплюється можливістю для кож­ного народного депутата взяти участь у засіданнях Погоджувальної ради, а також здій­снювати пов'язані з цим повноваження, а саме брати участь у обговоренні питань, що розглядаються, вносити пропозиції щодо проектів порядку денного сесії, розкладу пле-

карних засідань та тижневого порядку денного. Водночас, участі в обговоренні не від­повідає коло суб'єктів, уповноважених виносити рішення з обговорюваних питань: це коло, зазначене в ч. 2 цієї статті, є вичерпним.

5. Широкий спектр обговорення питань порядку денного на засіданнях Погоджувальної ради зумовлює необхідність участі у них всіх без винятку суб'єктів зако­нодавчої ініціативи, голів ТСК з відповідних питань, а також відповідальних працівни­ків апарату парламенту, які в організаційно-технічному плані забезпечують проведення Погоджувальної ради та пленарних засідань парламенту.

Можливість участі суб'єктів права законодавчої ініціативи чи їх представників зу­мовлена необхідністю задоволення їх бажання відстоювати свої позиції під час обгово­рення питань про включення чи невключення питань до порядку денного, давати пояс­нення з цього приводу, висловлювати свої позиції та зауваження, що може суттєво спри­яти більш ефективній роботі Погоджувальної ради.

Зауважимо, що крім суб'єктів права законодавчої ініціативи, тобто крім депутатів, Президента та Уряду України, на засіданнях Погоджувальної ради можуть бути присут­німи їх представники, визначені в установленому законодавством порядку (члени Уряду, відповідальні працівники Секретаріату Президента України тощо).

Водночас, з огляду на необхідність надійного забезпечення проведення засідань Погоджувальної ради, вона проводиться також за участі відповідальних працівників парламентського апарату, список яких завчасно складається та надається співробітникам комендатури парламенту для пропуску таких осіб на засідання ради. Перебування таких осіб зумовлюється також регламентною вимогою вести протокол та стенограму засідан­ня Погоджувальної ради, обов'язки щодо яких покладаються на апарат парламенту (ч. 9 цієї статті).

6. Колегіальний характер роботи Погоджувальної ради зумовлює проведення її роботи виключно у формі засідань. Інших організаційно-правових форм її діяльності Регламентом не передбачено. Таким чином, засідання є єдиною легітимною, офіційно визначеною формою діяльності Погоджувальної ради, в ході якого обговорюються і вирі­шуються віднесені до її відання питання організації діяльності Верховної Ради України.

Встановлюється також кворум правомочності Погоджувальної ради - присутність на засідання не менше половини її складу з правом ухвального голосу. Таким чином, для вста­новлення кворуму неважлива участь в її засіданнях членів з правом дорадчого голосу.

При цьому варто зауважити, що арифметична кількість голосів, яку представляють відповідні члени Погоджувальної ради може бути і меншою, аніж це необхідно для ухва­лення пропозицій Погоджувальної ради - для цього необхідна, згідно з ч. 10 цієї статті, така кількість голосів членів Погоджувальної ради з правом ухвального голосу, яка у су­марному підрахунку голосів членів відповідних депутатських фракцій є достатньою для прийняття позитивного рішення при голосуванні питання у залі засідань, тобто йдеться про більшість голосів депутатів. Таким чином, у питанні кворуму для проведення засі­дань Погоджувальної ради Регламент захищає певною мірою і представників меншості (опозиції).

Регламент не обумовлює чітких строків проведення таких засідань, зауважуючи лише, що відбуваються вони, як правило, у понеділок тижня пленарних засідань. Це пов'язано із необхідністю конкретизації питань, які потрібно обговорити і ухвалити на пленарних засіданнях парламенту протягом відповідного тижня. Вимога щодо проведен­ня таких засідань щопонеділка у тиждень пленарних засідань парламенту корелює з при­писом ч. 6 ст. 19 Регламенту.

Втім, за потреби, засідання Погоджувальної ради можуть скликатися уповноваже­ними суб’єктами у разі необхідності (ч. 7 цієї статті) і в інший час. При цьому варто вра­ховувати вимогу ч. 13 цієї статті про завчасність сповіщення членів Погоджувальної ради та інших учасників її засідань про проведення відповідного засідання ради.

7. Регламент у ч. 7 цієї статті визначає вичерпне коло суб’єктів, уповноважних скликати засідання Погоджувальної ради:

1) Голова Верховної Ради України (а в разі його відсутності - Перший заступник чи заступник Голови Верховної Ради України);

2) представники двох чи більше депутатських фракцій. При цьому не обумовлюють­ся причини та характер відсутності керівника парламенту, а також кількість пред­ставників депутатських фракцій.

Очевидно, що крім понеділків пленарних тижнів скликання засідань Погоджувальної ради зумовлюється необхідністю погодити певні конфліктні питання порядку денного, знайти компроміс у ході законодавчої діяльності тощо. Проведення таких засідань, від­так, зумовлюється як суто політичними, так і правовими причинами.

8. Регламент обстоює принцип відкритості роботи не лише парламенту, але і його Погоджувальної ради. Гласність її засідань реалізується у допуску на них представників ЗМІ, акредитованих в установленому порядку у Верховній Раді України, та у можливості висвітлення перебігу її роботи та ухвалюваних пропозицій у відповідних ЗМІ.

Водночас, Погоджувальна рада, як і парламент у цілому, може ухвалити рішення про закрите засідання, на яке, відповідно, доступ представників ЗМІ буде закритий. При цьому Регламент не обумовлює, чи слід подібне рішення Погоджувальній раді ухвалюва­ти до початку відповідного засідання, чи це можна зробити безпосередньо в ході такого засідання.

9. У ч.ч. 10-12 цієї статті регламентується порядок ухвалення пропозицій Погоджувальної ради та надання таких пропозицій відповідним адресатам. Насамперед, звернемо увагу на те, що коло суб’єктів внесення пропозицій на розгляд Погоджувальної ради обмежений, до того ж воно не збігається з колом суб’єктів права законодавчої ініціа­тиви. Обмеження цього кола комітетами та тимчасовими комісіями парламенту (ч. 12 цієї статті) зумовлене тим, що Погоджувальна рада, як внутріпарламентський робочий орган, покликана узагальнювати насамперед напрацювання відповідних парламентських органів, якими і є відповідно до Конституції України та Регламенту комітети та тимча­сові комісії Верховної Ради України. Тож природно, що вони названі суб’єктами внесення пропозицій на розгляд Погоджувальної ради. Встановлено також завчасність надіслання таких пропозицій, а саме не пізніш як за 4 дні до чергового засідання Погоджувальної ради.

10. Ухвалення таких пропозицій має відбуватися в атмосфері вільного та неуперед- женого обміну думками, висловлення позицій представників різних зацікавлених фрак­цій у ході дискусії.

У той же час вимога Регламенту про ухвалення відповідних пропозицій такою кіль­кістю членів Погоджувальної ради, яка б у сумарному підрахунку голосів членів відповід­них фракцій забезпечувала прийняття позитивного рішення при голосуванні питання у залі засідань не виглядає надмірною, оскільки вже на рівні Погоджувальної ради можна визначити, які питання є потенційно «прохідними», а які ні ще до голосування в сесійній залі. Таким чином, простої більшості голосів членів ради для надання пропозицій пар­ламенту недостатньо: запроваджено принцип кваліфікованої більшості від числа депу- татів-членів відповідних фракцій.

Втім, зрозумілим є і те, що наявність попередньої підтримки того чи іншого пи­тання порядку денного на рівні Погоджувальної ради зовсім не означає автоматичного позитивного голосування за це ж питання в парламенті.

Досить жорстке «сито» Погоджувальної ради є надійним запобіжником появи в по­рядку денному пленарних засідань недостатньо продуманих питань або ж таких питань, які не мають підтримки представників депутатського корпусу.

11. Пропозиції, ухвалені Погоджувальною радою, мають бути у встановленому порядку доведені до відома належних суб'єктів. Такими суб'єктами є депутатські фрак­ції, суб'єкти права законодавчої ініціативи, інші органи та особи, яких вони стосують­ся. Таким чином, коло відповідних органів і осіб є значно ширшим, аніж коло суб'єктів права законодавчої ініціативи чи коло органів Верховної Ради України. Наприклад, у разі розгляду питання, що стосується компетенції МВС України, відповідні пропозиції Погоджувальної ради доводяться до відома зазначеного Міністерства не пізніше 18-ї го­дини засідання Погоджувальної ради, тобто в доволі стислі строки. Це дозволяє не лише завчасно ознайомити зацікавлених у розгляді в парламенті цього питання осіб, але і на­лежно підготуватися до всебічного і фахового розгляду питання в стінах парламенту.

12. У ч. 14 цієї статті визначено перелік повноважень Погоджувальної ради, який, втім, не є закритим. Тут зазначаються лише найважливіші з них. Відтак, вона:

1) Узгоджує проект плану законопроектної роботи та рекомендує його Верховній Раді для затвердження. Зазначений проект має відбивати офіційно визначені погляди щодо перспективного планування законодавчої роботи Верховною Радою України. Втім, він у вигляді Перспективного плану законодавчих робіт парламенту п'ятого скликання лише одного разу затверджувався Постановою Верховної Ради України 30 листопада 2006 р.

2) Розглядає та ухвалює пропозиції щодо проектів календарного плану роботи сесії, порядку денного сесії, розкладу пленарних засідань та тижневого поряд­ку денного пленарних засідань. У такий спосіб Погоджувальна рада бере участь у поточному плануванні законодавчої роботи. Із цього приводу слід зауважити, що даним повноваженням кореспондують норми, викладені в ч. 1 ст. 21 та ч. 1 ст. 22 Регламенту, за якими Погоджувальна рада схвалює пропозиції до порядку денного сесії парламенту, та ч. 1-2 ст. 24 Регламенту, за якими вона ж схвалює проект роз­кладу пленарних засідань сесії.

3) Погоджує кандидатів на посади голови комітету, першого заступника, заступ­ника голови та секретаря комітету. Зазначене повноваження Погоджувальної ради узгоджується із нормою, вміщеною в ч. 1 ст. 77 Регламенту.

4) Вносить Голові Верховної Ради України пропозицію щодо скликання позачерго­вого пленарного засідання Верховної Ради та дати його проведення на вимогу трьох депутатських фракцій чи п’яти комітетів. Така пропозиція відповідно до ч. 8 ст. 19 Регламенту має бути вмотивована, стосуватися виняткових випадків та бути адресованою виключно Голові парламенту.

5) Розглядає питання про вжиття заходів щодо забезпечення присутності народ­них депутатів на пленарнихзасіданнях.ЗазначенеповноваженняПогоджувальної ради не знайшло конкретизації у відповідних нормах Регламенту.

6) Вносить пропозиції щодо проведення парламентських слухань. Зазначене поло­ження так само докладно не розкривається у відповідних нормах Регламенту.

7) Розглядає інші пропозиції з організації роботи Верховної Ради відповідно до Регламенту. До таких інших пропозицій належать: відповідно до ч. 1 ст. 89 Регламенту пропозиція за наявності підстав, передбачених ч. 2 ст. 89 Регламенту, повернути внесений законопроект суб'єкту права законодавчої ініціативи без його розгляду на пленарному засіданні парламенту; відповідно до ч. 3 ст. 114 Регламенту вносити пропозиції щодо послідовності розгляду структурних частин законопро­екту у другому читанні.

Таким чином, повноваження Погоджувальної ради, що містяться в цій статті, викла­дені недостатньо чітко, їх вичерпний перелік у цій статті відсутній. Крім того, викладення окремих із них у загальній формі не має конкретизації у спеціальних статтях Регламенту, що перетворює окремі повноваження Погоджувальної ради на декларативні та усклад­нює їх реалізацію на практиці.