Глава 12. КОАЛІЦІЯ ДЕПУТАТСЬКИХ ФРАКЦІЙ У ВЕРХОВНІЙ РАДІ УКРАЇНИ

Стаття 61. Порядок утворення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді

1. Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді (далі - коаліція) - це добровільне об’єднання депутатських фракцій, яке формується у Верховній Раді за результата­ми виборів і на основі узгодження політичних позицій.

2. Коаліція формується депутатськими фракціями, утвореними в порядку, встанов­леному цим Регламентом, протягом одного місяця з дня відкриття першого засі­дання новообраної Верховної Ради або протягом одного місяця з дня припинення діяльності попередньої коаліції.

3. Коаліція формується після проведення депутатськими фракціями консультацій. За результатами проведених консультацій за особистими підписами голів від­повідних депутатських фракцій, або за рішенням депутатської фракції одним із заступників голови депутатської фракції, укладається Угода про коаліцію депутат­ських фракцій у Верховній Раді (далі - коаліційна угода).

{Частину четверту статті 61 виключено на підставі Постанови ВР № 904^ (904-16) від 06.04.2007}

5. В коаліційній угоді фіксуються узгоджені політичні позиції, що стали основою формування цієї коаліції, зокрема стосовно засад внутрішньої і зовнішньої полі­тики, визначається політична спрямованість і принципи діяльності коаліції, а та­кож порядок вирішення внутрішньо-організаційних питань діяльності коаліції та порядок припинення її діяльності. До коаліційної угоди додаються списки членів депутатських фракцій, що сформували коаліцію, з особистими підписами народ­них депутатів. Списки членів депутатських фракцій є невід’ємною складовою ко­аліційної угоди.

6. Коаліція вважається сформованою з моменту офіційного оголошення про це го­ловуючим на пленарному засіданні на підставі поданих до апарату Верховної Ради документів, передбачених частинами третьою та четвертою цієї статті.

7. Текст коаліційної угоди, персональний склад коаліції публікуються в газеті «Голос України» не пізніш як через чотири дні після офіційного оголошення про сформу­вання коаліції.

8. У разі припинення діяльності коаліції нова коаліція формується в порядку, вста­новленому цим Регламентом.

1. Те, що фракції вступають в союзи та домовляються щодо підтримки чи провалу того чи іншого законопроекту, вирішення інших важливих питань державотворення не є новиною для парламентського життя. Принципово новим стало те, що таким домовле­ностям українське законодавство надало останнім часом нового значення та закріпило їх на рівні Конституції України та Регламенту Верховної Ради України.

Отже, принципово новою складовою партійної діяльності депутатів в Україні стала інституціоналізація коаліції депутатських фракцій. Це відносно нова форма об’єднання депутатів на основі партійної належності, що опосередковує його відносини, з одного боку, з парламентом, як цілістю, а з іншого боку - з партіями, які представлені в парламенті, точніше з партійними фракціями. Новизна в правовому плані визначається насамперед унормуванням порядку організації та діяльності коаліції на рівні Конституції України та Регламенту Верховної Ради України.

Термін «коаліція» позначає якісно вищу, аніж фракція, форму об’єднання депутатів на основі партійно-політичної єдності. Якщо у випадку фракції йдеться про об’єднання депутатів за належністю до певної партії (блоку), то у випадку коаліції йдеться про об’єднання здебільшого самих фракцій та депутатів, які входять до них, з метою установ­лення контролю над виконавчою владою, отримання відповідальності за її формування і здійснення та проведення проурядової політики в парламенті, що полягає в ухваленні пе­редусім проурядових законопроектів. Отже, це специфічне надфракційне формування, якому притаманні узгодження політичних позицій, спільна відповідальність за прий­няття узгоджених рішень на основі виробленого компромісу, поділ відповідальності та розподіл, відповідно, місць в керівництві парламенту та в Уряді.

Таким чином, коаліція є певною зв’язковою ланкою парламенту, депутатів з Урядом, всією системою виконавчої влади, засобом створення спільної парламентсь­ко-урядової стратегії, першим кроком якої є схвалення урядової програми. Її існування та вплив залежать не лише від волі депутатів, але й передусім від чинної в державі форми правління, стилю взаємовідносин між парламентом, Президентом та Урядом, а також від особливостей поточної політичної ситуації та способів вирішення політичних конфлік­тів у владних структурах.

До складу коаліції, зазвичай, входить дві чи більше фракцій, сумарна чисельність яких складає більше половини повноважних депутатів парламенту.

Створення коаліції по-різному може обумовлюватися політичними відносинами та нормами права.

Так, з політичного боку, саме створення коаліції надає фактично додаткові як полі­тичні, так і юридичні права суб’єктам її формування. Внаслідок створення коаліції фрак­ції, що увійшли до її складу, та їх депутати отримують додаткові права та збільшують свою політичну вагу, вплив на керівництво парламенту та на Уряд. У такий спосіб мож­ливе зростання ваги відповідних політичних партій та їх подальше домінування у полі­тичному процесі.

Водночас, треба зважати на те, що таке домінування не може бути раз і назавжди заданим. Адже ніщо не обмежує депутатів у правах на формування та на розформуван­ня коаліції, зміну її формату тощо. Таким чином, існування коаліції є продуктом склад­них політичних переговорів, до яких може бути залучене максимально можливе коло суб'єктів - переможців виборів.

Створення коаліції та її діяльність спроможні упорядкувати та гармонізувати полі­тичний процес, зробити його більш прогнозованим та реалістичним.

Разом із цим, у разі створення коаліції з незначною перевагою в чисельності над опозиційним формуванням, така коаліція не завжди буде спроможна доводити свою ефективність і в ряді випадків змушена буде йти на переговори з депутатською меншістю, залучаючи голоси депутатів з опозиції на свою користь.

Таким чином, існування коаліційної більшості значною мірою залежить від вміння і здатності налагодити неконфронтаційні взаємовідносини з депутатською меншістю, за­лучити її до прийняття суспільно значущих рішень, законів тощо.

Роль правових норм і регуляторів у цьому випадку полягає не у створенні перешкод для діяльності коаліції, а в гарантуванні взаємостримуючих важелів поведінки депутат­ської більшості та меншості, недопущення узурпування коаліцією прав всього депутат­ського корпусу, ігнорування прав опозиції на вільне висловлення поглядів, на критику курсу коаліції, на її участь у формуванні парламентських органів тощо. Про роль опози­ції як стримуючого важеля коаліційної більшості в парламенті неодноразово згадував у своїх рішеннях КСУ

Водночас, функція права полягає і в чіткому регламентуванні тих загальних умов і порядку створення і діяльності коаліції, які не повинні бути предметом перегляду та політичних торгів.

Таким чином, право покликане, у свою чергу, стабілізувати функціонування ко­аліції, запобігти негативним політичним тенденціям, які можуть виникнути та розвива­тися у зв'язку із інституціоналізацією коаліції, тощо.

2. Відповідно до ч. 9 ст. 83 Конституції України засади формування, організації діяль­ності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у парламенті України вста­новлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України. Основний Закон визначає лише загальні рамки та принципи функціонування парламентської ко­аліції. Зокрема, в ньому закріплено, за яких умов відбувається дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, якщо коаліції не створено, визначаються строки, в які коаліція формується та впливає на формування Кабінету Міністрів України тощо.

Докладніше відповідні організаційні питання функціонування коаліції регулюють­ся Регламентом, в якому відповідним питанням приділено окрему главу. З огляду на її розміщення в Розділі ІІІ Регламенту, присвяченому формуванню органів парламенту України, можна зробити висновок, що законодавець зараховує до кола таких органів пар­ламенту і коаліцію депутатських фракцій.

Водночас, порядок організації та функціонування конкретної коаліції фіксується на рівні корпоративних норм, викладених у коаліційній угоді, яка визначає узгоджені полі­тичні позиції, що стали основою формування цієї коаліції, зокрема стосовно засад внут­рішньої і зовнішньої політики, визначається політична спрямованість і принципи діяль­ності коаліції, а також порядок вирішення внутрішньо-організаційних питань діяльності коаліції та порядок припинення її діяльності (ч. 5 цієї статті).

3. Дослідники теорії і практики сучасного парламентаризму вважають, що парла­ментські коаліції залежать від відносин, що складаються поміж відповідними політични­ми партіями. Коаліції характеризуються такими основними чинниками: розкладом полі­тичних груп всередині коаліції в політичному аспекті, стабільністю коаліційних відно­син, політичною географією таких відносин, ставленням до ідеологій і до Глави держави та чисельністю коаліційних учасників - суб'єктів коаліції.

Коаліції можуть бути закритими, якщо вони складаються з партій, що мають подіб­ні позиції в ідеологічному світогляді і відзначаються небажанням прийняти до коаліції будь-яку парламентську групу або фракцію, якщо вона не поділяє їхніх ідеологічних по­зицій. Як показує досвід європейського парламентаризму, закриті коаліції здебільшого утворюються партіями, що належать до лівого чи правого ідеологічного спектра.

Відповідно до ідеологічних уподобань можна виділити ідеологічно зорієнтовані та прагматичні коаліції. У перших суб'єкти є ідеологічно близькими, у других є можливим укладення союзу між фракціями, партії яких сповідують досить різні політико-економіч- ні концепції розвитку країни.

Залежно від відносин, що складаються із Президентом держави, можна виділити пропрезидентські та антипрезидентські коаліції.

Відкриті коаліції, зазвичай, створюються тоді, коли основні політичні партії, не­зважаючи на різні ідеології, визнають необхідність співпраці щодо вирішення конкрет­ного питання або проблеми, і готові працювати разом задля розв'язання цієї проблеми.

Залежно від співвідношення чисельності партійних фракцій і груп у парламенті сто­сунки партнерів у коаліції можуть бути рівноправними (тоді посади в уряді розподіля­ються шляхом тривалих консультацій, переговорів, компромісів) чи нерівноправними (тоді провідна партія надає іншим партіям - «молодшим партнерам» - певні міністерства в обмін на політичну підтримку з боку їх фракцій).

Партії намагаються мінімізувати кількість партнерів у коаліції, а коли це неможливо, об'єднуватися принаймні з ідеологічно подібними до себе політичними об'єднаннями.

Якщо вихід однієї партії з коаліції означатиме втрату коаліцією статусу парламент­ської більшості, така коаліція дістає назву мінімальної.

У разі виходу будь-якої партії з коаліції уряд не втратить підтримку більшості, така коаліція називається розширеною. Такий тип коаліції може виникнути або після здійс­нення розрахунків щодо максимальної парламентської підтримки, або, частіше, на вико­нання передвиборних домовленостей, якщо партії - учасники коаліції - отримали більше парламентських місць, ніж сподівалися.

4. У парламентській практиці України така форма об'єднання парламентаріїв, як коаліція (так звана «постійно діюча парламентська більшість») була апробована вперше взимку 2000 р. після так званої «оксамитової революції»: відповідні об'єднання депутатів існували в парламенті 3-го та 4-го скликання, але лише після внесення змін до Конституції України 8 грудня 2004 р. був відкритий шлях для правового закріплення інституту біль­шості. Всі інші спроби конституційного та законодавчого оформлення коаліції депутат­ських фракцій (парламентської більшості), як відомо, успіху не мали (у 2000-2004 рр.).

Втім, навіть чітке законодавче регулювання інституту коаліції не могло завадити її стрімким трансформаціям і навіть розпаду (так, перша коаліція парламенту 5-го скли­кання фактично проіснувала 2 тижні - з 25 червня до 6 липня 2006 р.).

Отже, вперше в українській законодавчій практиці інституціоналізація коаліції де­путатських фракцій відбулася із впровадженням на конституційному рівні цього інсти­туту, який виконує роль парламентської більшості. Згодом детальні правила щодо фор­мування та порядку діяльності коаліції закріпилися в Регламенті, зокрема в главі 12.

5. Коаліція визначається, згідно з ч. 1 цієї статті, як добровільне об’єднання депу­татських фракцій, яке формується у Верховній Раді за результатами виборів і на ос­нові узгодження політичних позицій. До складу коаліції входить більшість народних від конституційного складу Верховної Ради. В політико-правовому сенсі термін «коаліція» є синонімічним поняттю «парламентська більшість».

Зі змісту такого визначення випливає, що при формуванні коаліції має бути відсут­ній будь-який вид примусу; добровільність автоматично передбачає здійснення віль­ного волевиявлення суб’єктами створення коаліції на основі власних домовленостей і погодження політичних позицій, пошуку компромісу тощо.

З іншого боку, вказані субєкти формування коаліції - депутатські фракції та основа формування коаліції - узгодження фракціями своїх політичних позицій. Регламент не розкриває змісту способів узгодження таких позицій. Очевидним є лише результат такого узгодження - підписання фракціями відповідної коаліційної угоди як результату досягнення відповідних домовленостей.

Нарешті, по-третє, коаліція формується не довільно, а має враховувати результа­ти народного волевиявлення, втіленого в результатах парламентських виборів. Це вказує, що Регламент вкладає у суть коаліції, як основне, передусім, не наявність належ­ної кількості депутатів (не менше 226), а певні програмні засади партій (блоків), які отри­мали в ході виборів підтримку більшості виборчого корпусу держави. Очевидно, що саме відповідні програмні засади мають знайти втілення у коаліційній угоді та в практичній діяльності коаліції та суб'єктів її формування в ході їх парламентської діяльності.

Водночас, вимогу про формування коаліції за результатами виборів не можна інтер­претувати як часовий критерій формування коаліції, оскільки коаліція може формувати­ся як відразу після формування новообраного парламенту, так і протягом місяця з дня припинення діяльності попередньої коаліції.

У відповідності до вимог Конституції України закріплений принцип фракційного, а не особистого, персонального формування коаліції: вона формується депутатськими фракціями, утвореними в порядку, встановленому Регламентом, протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання новообраної Верховної Ради або протягом одного мі­сяця з дня припинення діяльності попередньої коаліції. Таким чином, закріплено похід­ний, вторинний характер коаліції: вона утворюється не до формування фракцій, а після, що підкреслює її надфракційний характер. Це якісно нове об'єднання і йому притаманні нові ознаки, які підкреслюють своєрідність її політико-правової природи.

При визначенні вказаних строків формування коаліції варто враховувати порядок їх обрахування, встановлений у ст. 62 Регламенту: місячний строк означає 30 календар­них днів.

Інша важлива ознака коаліції - саме у складі фракцій, що є суб’єктами формуван­ня коаліції, має нараховуватися не менше 226 народних депутатів України: при цьому не враховуються ті народні депутати, які, хоч і є членами таких фракцій, але коаліційну угоду не підписали. З іншого боку, при формуванні коаліції, очевидно, не повинні врахо­вуватися ті народні депутати, які входять до складу фракцій, що не є суб'єктами форму­вання коаліції. Спірним є питання про можливість їх приєднання до цієї коаліції після її сформування і оголошення про це. Тобто спірною є можливість «доформування» ко- аліції. Опосередковано на користь неможливості входження депутатів з фракцій, що не є суб’єктами формування коаліції, говорить те, що у 2006 р. з тексту цієї статті було виклю­чене положення, яке дозволяло входити до складу коаліції позафракційним депутатам. Відтак таке входження нині заборонене.

Таким чином, при визначенні кількості депутатів, що входять до складу коаліції, варто виходити з того, чи оголосили відповідні фракції про участь у створенні коаліції та скільки депутатів з цих фракцій поставили свої підписи під коаліційною угодою. Чіткість обрахування чисельного складу коаліції має стати надійним запобіжником довільного тлумачення питання про встановлення факту створення коаліції та уникнення ситуацій загрози можливого розпуску парламенту з довільних підстав.

6. Як зазначалося вище, формуванню коаліції передує проведення депутатськими фракціями консультацій. Необхідність проведення таких консультацій зумовлюється не­обхідністю узгодження політичних позицій суб’єктами коаліційного об’єднання. Предметом таких консультацій в імперативному порядку є вироблення спільних позицій з питань, що мають знайти обов’язкове відображення в коаліційній угоді. Факультативно предметом та­ких консультацій може стати і вирішення кадрових питань: визначення фракційних квот при формуванні складу Кабінету Міністрів України, органів парламенту тощо.

Водночас, практика парламентської діяльності (особливо протягом 2006-2008 рр.) показує, що не політичні домовленості і консультації, а вирішення саме кадрових про­блем є показником дієздатності новосформованої коаліції.

Законодавство не встановлює чітких правових вимог щодо політичної географії ко­аліційних союзів, можливим є укладення яких завгодно політичних альянсів.

Для правового регулювання важливим є не аспект політичної належності суб’єкта коаліції, а факт узгодження його політичних позицій з позиціями інших членів коаліції. При цьому не обумовлюється також суть і зміст переговорного процесу. Лише зазначаєть­ся, що він обов’язково має увінчатися суспільно корисним результатом - створенням парламентської коаліції. У протилежному випадку невигідні політичні наслідки наста­ють як для суб’єктів невдалого переговорного процесу, так і для всіх інших представників депутатського корпусу, над яким виникає загроза розпуску Президентом парламенту.

З юридичного боку не є важливою кількість суб’єктів коаліції - чи буде їх два чи більше. Така кількість має значення лише політично, оскільки спроможна вплинути на специфіку внутрікоаліційних взаємовідносин (від більш до менш вираженого домінуван­ня одного суб’єкта над іншими).

Законодавство України не формалізує і вимоги щодо змісту та часу політичних кон­сультацій. Однак умовами для таких перемовин є, передусім, програмні та кадрові пи­тання, зокрема умови формування та діяльності коаліції, вихідні політичні принципи, на яких будуватиметься співпраця поміж суб’єктами коаліції, розподіл сфер відповідаль­ності між ними, а також розподіл портфелів в Уряді (про це свідчить ст. 64 Регламенту) та в парламенті.

Конкретні політичні перипетії та політичні пристрасті довкола формування ко­аліцій у парламентах України 5-го та 6-го скликань свідчать про те, що співвідношення між першорядними, програмно-ідеологічними та, здавалося б, другорядними, кадровими питаннями не є статичним. Нерідко питання розподілу сфер відповідальності і претензії на кадрові ресурси представників депутатського корпусу визначають логіку і зміст полі­тичної поведінки і практичних кроків тих чи інших суб’єктів переговорного процесу.

Водночас, переговори щодо створення коаліції обмежені часовими рамками: якщо протягом 30 днів коаліція не буде створена, Президент України отримує право розпуску парламенту. Це - право, а не обов'язок Глави держави. Проте навряд чи в його інтересах та в інтересах країни мати недієздатний депутатський корпус, неспроможний виконува­ти покладені на нього завдання.

За результатами проведених консультацій за особистими підписами голів відповід­них депутатських фракцій, або за рішенням депутатської фракції одним із заступників голови депутатської фракції, укладається Угода про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді. Законодавство не обумовлює строки її підписання, тому тут слід вихо­дити із загального конституційного місячного терміну, протягом якого коаліція має бути сформована.

У цій Угоді фіксуються узгоджені політичні позиції, що стали основою формування цієї коаліції, зокрема стосовно засад внутрішньої і зовнішньої політики, визначається політична спрямованість і принципи діяльності коаліції, порядок вирішення внутріш­ньо-організаційних питань діяльності коаліції порядок припинення її діяльності.

Законодавство не обумовлює будь-якої форми юридичного підтвердження автен­тичності цієї угоди чи підписів під нею.

Наведене вище коло питань не є вичерпним і може бути деталізоване суб'єктами переговорного процесу, проте зазначені позиції з тим чи іншим ступенем конкретизації все ж повинні знайти відображення в тексті такої Угоди.

До коаліційної угоди додаються також списки членів депутатських фракцій, що сформували коаліцію, з особистими підписами цих народних депутатів. Списки членів депутатських фракцій є невід'ємною складовою коаліційної угоди. Такі підписи мають бути, очевидно, завірені в Управлінні кадрів апарату Верховної Ради України. Такою є усталена практика юридичного підтвердження автентичності відповідних підписів, зок­рема саме вона застосовується у разі збирання підписів депутатів під конституційними законопроектами.

Регламент не визначає строків:

1) подання до апарату парламенту коаліційної угоди та списків депутатів-членів фракцій, що сформували коаліцію;

2) передачі цих відомостей головуючому на пленарному засіданні;

3) строку, упродовж якого він має оголосити на пленарному засіданні про створення коаліції.

Законодавство України, таким чином, встановлюючи фракційний принцип утворення коаліції, доповнює його принципом персональної пов’язаності членів цих фракцій. Воно виходить з принципу жорсткої фракційної дисципліни та презюмує іден­тичність рішення фракції про входження до складу коаліції з персональним рішенням кожного депутата.

Проте не можна виключати, що в ході ухвалення таких рішень окремі депутати матимуть протилежну точку зору і не бажатимуть входити до коаліції. Очевидно, під загрозою втратити депутатський мандат вони не виходитимуть з таких фракцій, проте їхнє право голосувати проти входження фракції до коаліції теж не можна ставити під сумнів.

7. Разом із цим, у політичній практиці зарубіжних країн відомі випадки створення парламентської більшості і без формування коаліції, коли одна з партій (блоків партій) отримує абсолютну більшість місць у парламенті. Нині, з урахуванням політичних реалій в Україні, таке видається малоймовірним. Проте з огляду на функції права, яке має бути готовим відповідати на запити не лише сучасності, але й майбутнього, можна передба­чити можливість створення парламентської більшості монопартійного типу. У такому разі законодавство України надає відповідній фракції всі права коаліції, передбачаючи для неї право не створювати коаліцію (ст. 67 Регламенту). Водночас, і така «мегафракція» має право залучати до творення коаліції інші депутатські фракції. Але таке право не є її обов’язком.

8. Публічність формування коаліції, зумовлена конституційним визначенням цього інституту, підкріплюється нормами щодо опублікування тексту коаліційної угоди та пер­сонального складу коаліції в газеті «Голос України» не пізніш як через 4 дні після офіцій­ного оголошення про сформування коаліції (ч. 6 цієї статті).

9. Регламент пов’язує юридичний факт сформування коаліції з офіційним оголо­шенням про це головуючим на пленарному засіданні на підставі поданих до апарату Верховної Ради всіх необхідних для творення коаліції документів (коаліційна угода та персональні списки депутатів) (ч. 5 цієї статті).

При цьому законодавство не обумовлює строків виголошення зазначеного юридич­ного факту, передбачаючи презумпцію правомірності дій головуючого, який не повинен затягувати процес оголошення про створення коаліції. Для його дій передбачено лише один обов’язковий момент: оголошення цього факту повинно відбутися обов’язково на пленарному засіданні парламенту, поза ним будь-яке повідомлення про створення ко­аліції не матиме юридичного значення.

Стаття 62. Обчислення строків, пов’язаних з формуванням коаліції

1. Встановлений у частині сьомій статті 83 Конституції України (254к/96-ВР) та час­тині другій статті 61 цього Регламенту місячний строк формування коаліції об­числюється у календарних днях. Цей строк починається з дня відкриття першого пленарного засідання новообраної Верховної Ради або з іншого дня чергової чи позачергової сесії Верховної Ради, з якого відповідно до цього Регламенту діяль­ність коаліції визнається припиненою, і закінчується о 24-й годині тридцятого ка­лендарного дня.

1. Процес формування коаліція, як і будь-який інший процес, має певний часовий вимір, тобто певну тривалість у часі. Суб’єктивні права та юридичні обов’язки суб’єктів формування коаліції та Президента України, пов’язані з можливим розпуском парламен­ту у разі несформування коаліції протягом певного строку, теж виникають, реалізуються та припиняються у певних часових координатах.

Встановлення конкретних строків формування коаліції, відтак, є важливим право­вим засобом цілеспрямованого регулювання діяльності відповідних суб’єктів права, та має не лише внутріпарламентське значення для відповідних суб’єктів утворення коаліції, але й виходять за межі власне регламентних процедур, оскільки мають певне значення і для діяльності Президента України як єдиного уповноваженого на дострокове припи­нення повноважень парламенту суб’єкта права. Такі строки дисциплінують зазначених суб’єктів, забезпечують чіткість і визначеність (обмеженість) у розумінні часової трива­лості і відповідних процедур, і періоду реалізації відповідних прав і обов’язків.

З чітким дотриманням народними депутатами та їх фракціями строків створення коаліції пов’язана доля не лише коаліції, але й усього парламенту: в разі прострочення такого терміну Глава держави має право дострокового припинення повноважень парла­менту. Зважаючи на важливість чіткого регламентування строків формування коаліції, законодавець виокремив у ст. 62 Регламенту означену проблему та спробував належним чином її врегулювати.

Необхідність урегулювання цієї проблеми пов'язана ще і з тим, що в ч. 7 ст. 83 Конституції, де йдеться про інститут коаліції, також зазначається місячний строк для її формування. Проте місяць може складатися із 30, 31, 29 і 28 днів. Тому виникла практич­на необхідність в інтерпретації цього конституційного терміну.

Слід мати на увазі, що законодавче закріплення строків формування коаліції зу­мовлене необхідністю конкретизації послідовності проведення тих чи інших процедур у сфері інституціоналізації парламенту України загалом, адже фрагментом такої інсти- туціоналізації є формування всіх передбачених Конституцією України та Регламентом парламенту органів Верховної Ради України. До їх числа, як зазначалося, віднесено й інс­титут парламентської коаліції.

Недотримання таких строків чи неправильна їх інтерпретація може суттєво дефор­мувати весь процес створення коаліції, негативно позначитися на здійсненні відповідних парламентських процедур, спровокувати політичні конфлікти в парламенті і загрожува­ти неналежним здійсненням ним своїх конституційних функцій і повноважень.

Отже, необхідність спеціального законодавчого регулювання порядку обчислення таких строків зумовлена такими обставинами:

1) формування коаліції, як суспільно-політичне явище, є досить швидкоплинним і, відповідно, обмежується у часі певним періодом. З огляду на це, законодавс­твом встановлений порядок створення коаліції, який передбачає своєчасність здійснення відповідними суб’єктами тих чи інших парламентських процедур і вчинення ними окремих дій. Своєчасності виконання таких процедур і дій, а го­ловне — своєчасності формування коаліції як імперативного парламентського інституту в цілому відповідно до вимог Конституції України і покликані спри­яти встановлені законодавством відповідні строки її формування;

2) процес формування коаліції характеризується послідовністю певних процедур, які безпосередньо визначені в Регламенті і необхідні для легітимного формуван­ня коаліції;

3) умови формування коаліції, обмежений і вкрай стислий у часі характер та інші правові особливості суттєво відрізняють відповідні строки від строків та порядку їх обчислення в кримінально-процесуальному, цивільно-процесуально­му, адміністративно-процесуальному та господарсько-процесуальному зако­нодавстві України. Відтак необхідною, з точки зору логіки правової природи електоральних строків, є необхідність спеціального правового регулювання цих питань у Регламенті парламенту.

Через ці обставини Регламент досить докладно і конкретно регулює часові парамет­ри формування коаліції, як правило, прямо пов'язуючи виникнення, зміну чи припинен­ня відповідних правовідносин з конкретними датами (строками).

Під строками, у контексті формування коаліції, слід розуміти період часу, вста­новлений Конституцією України та Регламентом, закінчення якого може потягнути за собою певні правові наслідки, встановлені законодавством, зокрема щодо реаліза­ції Главою держави права розпуску парламенту як особливого заходу його конститу­ційно-правової відповідальності перед народом.

Як випливає із системного тлумачення правових норм, пов'язаних з установлен­ням таких строків, їм притаманний певний юридичний дуалізм: закріплення на рівні Конституції та Регламенту. Водночас, вони характеризуються поєднанням унікальності та універсальності.

Унікальність полягає в тому, що зазначені строки притаманні лише для формування коаліції у Верховній Раді України як парламенту, вони можуть відрізнятися і відрізня­ються від строків здійснення інших видів парламентських процедур. Універсальність же виявляється в тому, що ці строки, як і всі інші строки здійснення таких процедур, мають важливе цільове призначення щодо забезпечення належної організації роботи парламен­ту як єдиного органу законодавчої влади, реалізації всіх передбачених для нього консти­туційних функцій і повноважень.

Строки, пов'язані з формуванням коаліції, позначають найсуттєвіші моменти інс- титуціоналізації парламентської коаліції, а саме чітко фіксують дату початку її функціо­нування та дату (день), яка є завершальною для того, щоб коаліція була правомочною розпочати свою діяльність без можливих негативних наслідків для неї і для парламенту в цілому.

Природно, що строки, закінчення яких тягне певні правові наслідки для парла­менту (розпуск через несформування протягом певного часу коаліції), встановлюються виключно Конституцією України та конкретизуються в Регламенті.

Як результат волевиявлення законодавця фіксація таких строків є суб'єктивною, але, встановлена Регламентом, вона є об'єктивними.

Отже, строки, пов’язані з формуванням коаліції, є темпоральною (часовою) фор­мою руху певного виду парламентських правовідносин, пов’язаних із формуванням ко­аліції; вони є особливими формами існування і розвитку суб’єктивних прав і обов’язків суб’єктів формування коаліції та єдиного суб’єкта, наділеного правом розпускати парламент України, - Президента України.

2. Варто звернути увагу не те, що в Регламенті відсутня стаття, яка б установлювала порядок обчислення строків, передбачених у Регламенті. А положення, що містяться в цій статті, поширюються лише на інтерпретацію змісту встановленого у ч. 7 ст. 83 Конституції України та ч. 2 ст. 61 Регламенту місячного строку формування коаліції. Таким чином, ця стаття перебуває у системному зв'язку з названими статтями Конституції України та Регламенту.

3. Відповідні строки, зазначені в цій статті, обчислюються у календарних днях і на­раховують, відповідно, 30 таких днів. Особливо слід звернути увагу на те, що ці строки обчислюються не в робочих, а саме в календарних днях, що зумовлено як особливостями процесу створення коаліції, так і правовими позиціями Конституційного Суду України.

Розглядаючи позицію законодавця про закріплення обрахунку цих строків в кален­дарних днях, слід взяти до уваги позицію КСУ, який відповідно до свого Рішення у справі за конституційним поданням Президента України про офіційне тлумачення положень частини другої статті 90, пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України (справа про умови дострокового припинення повноважень Верховної Ради України) від 19 трав­ня 2004 р. словосполучення «протягом тридцяти днів», що міститься в ч. 2 ст. 90, п. 8 ч. 1 ст. 106 Конституції України, пояснив як перебіг тридцятиденного строку в календарних днях.

З огляду на те, що встановлений у ч. 7 ст. 83 Конституції України та ч. 2 ст. 61 Регламенту місячний строк системно співвідноситься (корелює) з цим же строком, вка­заним у ч. 2 ст. 90 Конституції України, яка встановлює право Президента України роз­пускати парламент, якщо протягом зазначеного строку у парламенті не сформовано ко­аліцію, то обрахунок строків, пов'язаних із формуванням коаліції в календарних днях є єдино вірним у правовому сенсі, а саме - з точки зору врахування викладеної вище правової позиції КСУ.

4. Важливим для правильного застосування відповідних норм є уточнення початку та закінчення відліку цього строку. Він починається з таких моментів:

1) дня відкриття першого пленарного засідання новообраної Верховної Ради України;

2) дня чергової чи позачергової сесії Верховної Ради, з якого відповідно до цього Регламенту діяльність коаліції визнається припиненою, тобто з моменту оголо­шення про це головуючим на пленарному засіданні (ч. 2 ст. 66 Регламенту). Такий строк завершується о 24-й годині тридцятого календарного дня.

5. Варто також зазначити, що ці строки не підлягають поновленню чи подовженню. Недодержання їх з тих чи інших причин не є підставою для незастосування Президентом України свого права розпуску парламенту.

Водночас, у разі порушення таких строків конституційно-правова відповідальність для парламенту в цілому може і не настати у разі, коли Глава держави відмовиться ско­ристатися своїм правом дострокового припинення повноважень Верховної Ради України з підстав несформування у встановлені строки коаліції депутатських фракцій.

Стаття 63. Організація діяльності коаліції

1. Коаліція приймає рішення на своїх загальних зборах більшістю голосів народних депутатів, які входять до складу коаліції.

2. З метою узгодження позицій депутатських фракцій, що входять до складу коаліції, утворюється Рада коаліції.

3. Інформаційне та технічне забезпечення роботи коаліції здійснюється секретаріа­том коаліції, який створюється на період її діяльності у порядку, встановленому для створення секретаріатів депутатських фракцій.

4. Інші питання порядку організації роботи коаліції визначаються коаліційною уго­дою.

1. Ця стаття присвячена регулюванню питань організації діяльності коаліції. Справа в тому, що потреба врегулювання цього, здавалося б, внутрішнього питання фун­кціонування коаліції, хоча б у найзагальнішій формі та в правовому вимірі, постала у зв'язку з тим, що від належної організації залежить, врешті-решт, дієздатність коаліції, її спроможність виконувати покладені на неї законодавством завдання, оптимальна діяль­ність депутатів, які входять до коаліції тощо. До питань організації діяльності коаліції законодавець відніс питання її внутрішньої структури, керівних органів, способу ухва­лення рішень, а також загальні питання забезпечення її роботи.

Всі інші питання організації роботи коаліції мають відповідно до ч. 4 цієї статті визначатися коаліційною угодою. Це дозволяє стверджувати про рамкове регулювання відповідного комплексу питань в Регламенті та про закріплення в ньому лише найваж­ливіших, з точки зору законодавця, питань організації роботи коаліції, які мають знайти відповідне відтворення, продовження і конкретизацію в тексті коаліційної угоди.

2. Частина 1 цієї статті встановлює, що коаліція приймає рішення на своїх загаль­них зборах більшістю голосів народних депутатів, які входять до складу коаліції. Таким чином, збори є вищим внутрішнім органом коаліції, який охоплює всіх депутатів - членів коаліції.

При цьому вимог щодо кворуму таких зборів Регламент не встановлює, зазначаючи, що рішення мають бути обов'язково прийняті більшістю депутатів, які входять до складу коаліції, а не більшістю від присутніх на зборах.

Така позиція кореспондує і з конституційними настановами про відсутність квору­му депутатів на засіданнях Верховної Ради України та пов’язується з прийняттям депута­тами рішень більшістю від їх конституційного складу (ст. 91 Конституції України).

Як бачимо, такий же принцип закладено і в Регламенті стосовно діяльності коаліції та прийняття нею рішень. Водночас, спосіб волевиявлення депутатів законодавчо не виз­начається. Це питання залишається на розсуд коаліції. Не встановлюється й періодич­ність скликання загальних зборів коаліції та форма їх проведення. Всі ці питання вирі­шуються колегіально коаліцією на зборах.

Коаліційна угода, як правило, містить приписи щодо порядку проведення загальних зборів, оформлення їх рішень, кола виключних повноважень цих зборів, а також порядку обговорення і голосування питань, віднесених до повноважень зборів.

Регламент зазначає лише два повноваження загальних зборів коаліції, що реалізу­ються ними і не можуть бути делеговані жодному іншому органу коаліції:

1) розгляд питань про внесення пропозицій стосовно кандидатур Прем’єр-міністра України, інших членів Кабінету Міністрів України (ч. 2 ст. 64 Регламенту);

2) ухвалення рішення про виключення зі складу коаліції депутатської фракції (ч. 3 ст. 65 Регламенту).

Деталізація і конкретизація всіх інших повноважень загальних зборів коаліції є предметом врегулювання у відповідній коаліційній угоді.

3. Водночас, у ч. 2 цієї статті передбачається створення певного керівного і пред­ставницького органу коаліції - Ради. Її цільове призначення - узгодження позицій де­путатських фракцій, що входять до складу коаліції. Спосіб її формування, процедури діяльності та способи ухвалення рішень теж віднесено до прерогативи внутрішнього ре­гулювання коаліцією.

З огляду на представницьку природу цього органу, в ньому мають бути обов’язково представлені представники всіх фракцій - суб’єктів формування коаліції: може бути пе­редбачений принцип пропорційного (залежно від чисельного складу відповідних фрак­цій) чи рівного представництва.

Рада коаліції здійснює оперативне координування діяльності коаліції, ухвалює рі­шення, обов’язкові для виконання усіма суб’єктами коаліції з питань, що віднесені до її компетенції, здійснює вироблення спільної позиції суб’єктів коаліції щодо законотвор­чої діяльності у Верховній Раді України або інших питань порядку денного, вироблення та пропонування проекту порядку денного засідання Верховної Ради України на основі пропозицій Уряду та комітетів Верховної Ради України, ухвалює рішення про узгоджен­ня кадрових питань, розглядає результати діяльності коаліції на предмет виконання ко­аліційної угоди, організовує підготовку та розгляд питань загальними зборами коаліції, контроль за перебігом виконання прийнятих рішень, забезпечує організацію перспек­тивного та поточного планування роботи коаліції, виконує інші функції, які не відно­сяться до виключних повноважень загальних зборів коаліції.

У коаліційній угоді обов’язково має зазначатися засади роботи ради коаліції, зокре­ма колегіальність і рівноправність її членів.

4. Відповідно до ч. 3 цієї статті інформаційне та технічне забезпечення роботи коаліції здійснюється секретаріатом коаліції, який створюється на період її діяльності у порядку, встановленому для створення секретаріатів депутатських фракцій. Це допо­міжний орган, що є при коаліції і є структурним підрозділом апарату Верховної Ради України.

Він створюється і діє на основі Регламенту парламенту, коаліційної угоди, поло­ження про секретаріат коаліції. Водночас, на його створення і діяльність поширюються норми чинного на сьогодні Положення про консультанта депутатської групи (фракції) Верховної Ради України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 13 жов­тня 1995 р.

При цьому секретаріати фракцій, що є суб’єктами формування коаліції, організа­ційно відокремлені від секретаріату коаліції. Іншими словами, ці секретаріати є відносно самостійними апаратними структурами, на які покладається здійснення організацій­ного, технічного та іншого обслуговування діяльності зареєстрованої в передбаченому Регламентом порядку коаліції депутатських фракцій.

При цьому варто взяти до уваги те, що секретаріат коаліції забезпечує координацію з секретаріатами фракцій, що входять до коаліції, шляхом обміну інформацією, аналі­тичними матеріалами, консультаціями тощо. Він також обов’язково надсилає фракціям, що входять до коаліції, прийняті загальними зборами коаліції та радою коаліції рішення, виконує інші завдання і функції, покладені на нього коаліцією.

Стаття 64. Участь коаліції у формуванні Кабінету Міністрів України

1. Коаліція вносить відповідно до Конституції України (254к/96-ВР) пропозиції стосовно кандидатури Прем’єр-міністра України та кандидатур на посади інших членів Кабінету Міністрів України.

2. Питання про внесення пропозицій стосовно кандидатур Прем’єр-міністра України, інших членів Кабінету Міністрів України розглядається на загальних зборах коаліції.

3. Рішення коаліції з пропозиціями стосовно кандидатури Прем’єр-міністра України не пізніше наступного робочого дня після прийняття такого рішення передається Голові Верховної Ради України для невідкладного направлення його Президентові України, а щодо членів Кабінету Міністрів України - Прем’єр-міністрові України в день його призначення.

4. У разі припинення діяльності коаліції чи укладення нового тексту коаліційної уго­ди до призначення Верховною Радою України на відповідну посаду кандидатури, запропонованої цією коаліцією, внесена коаліцією пропозиція стосовно відповід­ної кандидатури не вважається відкликаною, якщо коаліцією в новому складі не прийнято іншого рішення.

1. Однією з найбільш важливих функцій парламентської коаліції є участь у форму­ванні Уряду. Вона є класичною з огляду на чинну в Україні модель парламентсько-прези­дентської республіки. Така функція закріплена за коаліцією конституційно: відповідно до ч. ст. 83 Конституції України коаліція вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр-міністра України, а також пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України. Відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 106 Конституції України Президент України вносить за пропозицією коаліції подання про призначення Верховною Радою України Прем’єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п’ятнадцятий день після одержання такої пропозиції. Ідентична за змістом норма також закріплена в ч. 3 ст. 115 Конституції України.

Системне розкриття відповідні конституційні норми знайшли в Регламенті та в Законі України «Про Кабінет Міністрів України» від 16 травня 2008 р.

2. Відповідно до ч.ч. 2-3 ст. 8 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» подання про призначення Верховною Радою України на посаду Прем’єр-міністра України Президент України вносить за пропозицією коаліції, в строк не пізніше ніж на п’ятнадцятий день після надходження такої пропозиції.

Коаліція відповідно до ч. 3 цієї статті передає відповідне рішення Президентові України.

У разі порушення вимог Конституції України та Закону щодо внесення пропозиції стосовно кандидатури на посаду керівника Уряду, невідповідності запропонованої кан- датури вимогам до члена Уряду, передбачених Законом, Президент України інформує парламент про неможливість внесення подання щодо запропонованої кандидатури.

Рішення коаліції про внесення до Президента України пропозиції про призначен­ня Прем’єр-міністра України приймається на загальних зборах коаліції та підписується керівниками депутатських фракцій, що входять до складу коаліції.

Глава держави не повинен розцінюватися як своєрідний «передаточний пас» від ко­аліції до парламенту при номінуванні глави Уряду, він є цілковито самостійним учасни­ком відповідних правовідносин, хоча його роль у цьому процесі помітно скромніша, аніж раніше. Практичні причини, що змушують звернутися до проблеми регулювання участі Президента України у призначенні глави Уряду випливають із тієї ситуації, коли в парла­менті сформовано антипрезидентську більшість, яка хоче бачити главою Уряду людину, яка є опонентом Президента. Створення такої ситуації влітку 2006 р. поляризувало полі­тиків і вчених у цьому питанні: одні вважали, що Президент повинен автоматично внести будь-яку кандидатуру, запропоновану коаліцією, тоді як інші наполягали на можливості Глави держави таку кандидатуру відхилити і продовжити консультації щодо визначен­ня іншої кандидатури. У першому випадку роль Президента зводиться до мінімуму, що, на думку вчених, не відповідає його ролі арбітра між гілками влади. У другому випадку - цілковито можлива ситуація, коли Глава держави штучно провокуватиме урядову кри­зу і призводитиме до розпуску парламенту.

З нашої точки зору, обидві ситуації здатні негативно позначитися як на взаєминах між гілками влади, так і на стані державного управління. Для їх недопущення законода­вець і подбав про правове закріплення виключного переліку підстав, з яких Президент України зможе відхилити запропоновану коаліцією кандидатуру на посаду Прем’єр- міністра України. Такими підставами, зокрема, може бути невідповідність кандидата ви­могам щодо недопущення сумісності, іншим вимогам, зазначеним у Законі України «Про Кабінет Міністрів України».

3. Згідно з Конституцією України та Регламентом коаліція є суб’єктом внесення та­кож пропозицій щодо призначення інших членів Кабінету Міністрів України. Питання про внесення таких пропозицій згідно з ч. 2 цієї статті розглядається на загальних зборах коаліції.

Відповідно до ч.ч. 1-3 ст. 9 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» чле­ни Кабінету Міністрів України, крім Міністра оборони України і Міністра закордонних справ України, призначаються на посаду Верховною Радою України за поданням Прем’єр- міністра України.

Міністр оборони України і Міністр закордонних справ України призначаються на посаду Верховною Радою України за поданням Президента України.

4. У ч. 4 цієї статті зроблена спроба врегулювати на нормативному рівні випадки, коли коаліція висунула кандидатуру на урядову посаду, але до її призначення діяльність коаліції припинена чи відбулося укладення нового тексту коаліційної угоди. У таких ви­падках пропозиція стосовно відповідної кандидатури не вважається відкликаною, якщо коаліцією в новому складі не прийнято іншого рішення.

Запровадження цієї норми ознаменувало спробу стабілізувати діяльність парла­менту та уряду: зміна формату коаліції не повинна автоматично призводити до перегляду попередніх кадрових ініціатив, здійснених у відповідності до законодавства.

Стосовно кожного окремого кандидата має ухвалюватися окреме рішення коаліції, з урахуванням граничних строків, визначених у Законі України «Про Кабінет Міністрів України».

Стаття 65. Зміни у складі коаліції

1. Депутатська фракція, яка не є учасником коаліції, може за своїм бажанням та за згодою коаліції увійти до її складу, приєднавшись до коаліційної угоди. У разі якщо депутатська фракція, що не є учасником коаліції, виявила бажання стати її учасником на умовах, відмінних від викладених у коаліційній угоді, за згодою коаліції всі її учасники укладають новий текст коаліційної угоди.

2. Депутатська фракція має право в будь-який час вийти зі складу коаліції, попере­дивши про це письмовою заявою керівників інших депутатських фракцій, які вхо­дять до коаліції, не менше ніж за десять днів до дати виходу. Протягом зазначеного строку така депутатська фракція в будь-який час має право в письмовій формі від­кликати свою заяву. Якщо депутатська фракція не відкликала своєї заяви, голо­вуючий на першому після закінчення десятиденного строку пленарному засіданні оголошує про вихід депутатської фракції з коаліції.

3. Депутатська фракція за рішенням загальних зборів коаліції може бути виключена з її складу.

4. Не пізніш як через чотири дні після приєднання депутатської фракції до коаліції, виходу чи виключення депутатської фракції з коаліції або укладення коаліцією у новому складі нового тексту коаліційної угоди про це робиться повідомлення головуючим на пленарному засіданні. В цей же строк зазначене повідомлення пуб­лікується у газеті «Голос України» відповідно разом з персональним складом депу­татської фракції, яка вийшла чи виключена із складу коаліції, або персональним збільшеним складом коаліції і новим текстом коаліційної угоди.

5. Після виходу чи виключення депутатської фракції з коаліції Верховна Рада в ус­тановленому законом порядку може прийняти рішення про звільнення з посад членів Кабінету Міністрів України, кандидатури яких були запропоновані депу­татською фракцією, що вийшла чи була виключена з коаліції.

1. Безумовно, до внутрішніх питань функціонування коаліції входить і питання змін у її складі. Справа в тому, що право на об’єднання є правом фракцій і депутатів. Так само вільно вони можуть скористатися цим правом при створенні коаліції і при виході з її складу. Водночас, право на участь (входження) до коаліції не можна обмежувати рам­ками часу: це може відбуватися як під час створення коаліції, так і через певний час після початку її функціонування (через рік, два тощо).

Тут можливі декілька випадків: вихід з коаліції фракції, виключення з коаліції фракції, входження до складу коаліції фракції. Відповідно, Регламент урегульовує ці випадки (тут ми не розглядаємо випадки, коли зміни призводять до втрати коаліцією статусу коаліції).

2. Зрозуміло, що для входження фракції до складу коаліції потрібні:

1) рішення відповідної фракції, ухвалене більшістю її членів;

2) рішення загальних зборів коаліції про прийняття до неї нової депутатської фракції чи фракцій.

При цьому така фракція, природно, повинна приєднатися до коаліційної угоди. Законодавство залишає відкритим питання про те, коли має це статися - до формального входження до коаліції, чи вже після, та в якій формі (ч. 1 ст. 65 Регламенту).

Водночас, можливі випадки, коли фракція, що не є учасником коаліції, виявила ба­жання стати її учасником на умовах, відмінних від викладених у коаліційній угоді. Тоді Регламент передбачає - за згодою коаліції - укладення всіма суб’єктами коаліції нового тексту коаліційної угоди. Її укладення має відповідати процедурам, визначеним у ч. 4 ст. 61 Регламенту.

Відповідно до цієї частини передбачається, що не пізніш як через чотири дні після приєднання депутатської фракції до коаліції або укладення коаліцією у новому складі но­вого тексту коаліційної угоди про це робиться повідомлення головуючим на пленарному засіданні. В цей же строк зазначене повідомлення публікується у газеті «Голос України» відповідно разом з персональним складом депутатської фракції, яка вийшла чи виклю­чена із складу коаліції, або персональним збільшеним складом коаліції і новим текстом коаліційної угоди.

3. Частина 2 цієї статті обумовлює процедуру виходу фракції зі складу коаліції. Відповідне рішення має бути ухвалене більшістю складу відповідної фракції. Після цього повідомлення про нього має бути надане керівникам інших депутатських фракцій, які входять до коаліції, не менше ніж за 10 днів до дати запланованого виходу. Такий строк установлений недаремно: він має цільове призначення, пов’язане з тим, що суб’єкти фракції мають протягом цього періоду часу переконати своїх колег по коаліції відкли­кати свою заяву, або ж спробувати віднайти ресурси для кадрового доповнення складу коаліції для унеможливлення втрати нею свого статусу як коаліції.

Таким чином, 10-денний строк є своєрідним застереженням для всіх суб’єктів ко­аліції. Законодавче закріплення попереднього повідомлення та можливість відкликання заяви про вихід зроблені для того, щоб надати суб’єктам коаліції додатковий час для пе­реговорів і знаходження можливостей утримання коаліції в існуючій конфігурації. Тобто йдеться, з одного боку, про стабілізацію процесу функціонування коаліції, а з іншого - про додаткові можливості для згладжування суперечностей всередині коаліції.

Тож протягом зазначеного строку така депутатська фракція в будь-який час має право в письмовій формі відкликати свою заяву. У такому разі формат коаліції не змі­нюється і юридичні наслідки попереднього рішення відповідної фракції скасовуються. Водночас, залишається відкритим питання про спосіб відкликання заяви такою фрак­цією та можливість це робити більше одного разу (тобто періодичності перегляду свого рішення). Очевидно, у разі відкликання заяви відповідне рішення так само має ухвалю­ватися більшістю депутатів - членів такої фракції.

Варто взяти до уваги те, що в разі виходу зі складу коаліції фракції всі депутати- члени цієї фракції виключаються з персонального складу коаліції незалежно від того, чи голосували вони особисто за вихід зі складу коаліції, чи ні.

Якщо ж депутатська фракція не відкликає своєї заяви, головуючий на першому піс­ля закінчення десятиденного строку пленарному засіданні повинен оголосити про вихід депутатської фракції з коаліції. Природно, якщо чисельність коаліції в такому разі стала меншою, аніж необхідно для того, щоб вважатися коаліцією, починається відлік 30-де- нного строку для створення коаліції, якщо ж вихід фракції не поставив під загрозу фун­кціонування коаліції, вона не втрачає свого статусу.

3. Прикметно, що якщо для виходу фракції з коаліції окремого рішення інших суб'єктів коаліції не потрібно, то в разі виключення депутатської фракції з коаліції потрібне рішення загальних зборів коаліції, прийняте більшістю від її складу (ч. 3 цієї статті).

Регламент не визначає причин такої ситуації. У правовому сенсі вони не є важливи­ми (відсутність результативного голосування при номінуванні членів Уряду, голосуванні за Програму діяльності Уряду, провал важливого законопроекту, інші випадки порушен­ня домовленостей, зафіксованих в коаліційній угоді, тощо). Так само не вказано, хто може бути ініціатором порушення такого питання: суб'єкт створення коаліції (фракція), член Ради фракції, будь-який депутат-учасник коаліції тощо. Всі ці питання мають бути відоб­раженими в коаліційній угоді.

Очевидно також, що таке виключення має бути достатньо вмотивованим та про­думаним з огляду на те, що воно тягне за собою скорочення чисельного складу коаліції і потенційно може вплинути на зміну її статусу як коаліції.

Відповідно до ч. 4 цієї статті не пізніш як через 4 дні після виключення депутатської фракції з коаліції про це робиться повідомлення головуючим на пленарному засіданні. В цей же строк зазначене повідомлення публікується у газеті «Голос України» відповідно разом з персональним складом депутатської фракції, яка виключена зі складу коаліції, або персональним збільшеним складом коаліції і новим текстом коаліційної угоди.

4. Будь-які зміни у складі коаліції, так само як і її утворення, мають публічний ха­рактер і обов'язково доводяться до відома громадян не пізніш як через 4 дні після такої зміни (виключення, виходу чи приєднання). Відповідна публікація розміщується в газеті «Голос України», а так само публікується персональний склад відповідної депутатської фракції (ч. 4 цієї статті). Сказане стосується також і укладення коаліцією у новому складі нового тексту коаліційної угоди.

В цей же строк зазначене повідомлення публікується у газеті «Голос України» від­повідно разом з персональним складом депутатської фракції, яка вийшла чи виключена із складу коаліції, або персональним збільшеним складом коаліції і новим текстом ко­аліційної угоди. Тобто окремого оприлюднення складу фракції, що увійшла до складу коаліції, не передбачається.

5. Ще однією цікавою особливістю змін у складі коаліції є регламентне вирішення проблеми кадрових призначень (ч. 5 цієї статті). Адже фракції входили до складу коаліції, розраховуючи на певні місця в Уряді. Тож після виходу чи виключення депутатської фрак­ції з коаліції Верховна Рада України в установленому законом порядку може прийняти рі­шення про звільнення з посад членів Кабінету Міністрів України, кандидатури яких були запропоновані депутатською фракцією, що вийшла чи була виключена з коаліції.

Це правило не є обов'язковим, проте воно, очевидно, має переважне право на за­стосування з урахуванням того, що отримані кадрові квоти у виконавчій владі підляга­тимуть перерозподілу між суб'єктами коаліції, які в ній залишилися, чи перерозподілу з урахуванням входження до складу коаліції нової фракції чи фракцій. Тож зміни формату коаліції впливають на стабільність Уряду та суттєво підвищують динаміку кадрових при­значень у ньому.

Втім, зазначене правило Регламент не поширює на жодні інші органи влади (зок­рема, на керівників інших, крім міністерств, центральних органів виконавчої влади та на місцеві державні адміністрації), що в цілому стабілізує систему виконавчої влади в державі.

Водночас, важливо вказати на непоширення правила перерозподілу квот у самому парламенті, зокрема щодо керівництва парламенту та його комітетів.

Стаття 66. Припинення діяльності коаліції

1. Діяльність коаліції припиняється у разі:

1) припинення повноважень Верховної Ради відповідного скликання;

2) зменшення чисельного складу коаліції до кількості народних депутатів, меншої ніж визначено Конституцією України (254к/96-ВР);

3) прийняття коаліцією рішення про припинення своєї діяльності.

2. Діяльність коаліції вважається припиненою у випадках, передбачених пунктами 2 і 3 частини першої цієї статті, з моменту офіційного оголошення про це голо­вуючим на пленарному засіданні. Повідомлення про припинення діяльності ко­аліції публікується в газеті «Голос України» не пізніше ніж через чотири дні після офіційного оголошення про припинення її діяльності.

3. Зміни у складі коаліції, у тому числі у зв'язку з виходом із неї однієї чи кількох депутатських фракцій, якщо при цьому кількісний склад коаліції не стає меншим, ніж визначено Конституцією України (254к/96-ВР), не є підставою для припинен­ня діяльності коаліції.

1. Цілком природно, що оскільки коаліція утворюється на добровільних засадах та з урахуванням позицій усіх фракцій, що її утворили, то так само має відбуватися і припи­нення її діяльності. Зрозуміло, з огляду на специфіку та строки діяльності парламенту, що таке припинення може залежати, а може і не залежати від коаліції.

Припинення діяльності коаліції не залежатиме від неї у зв’язку з припиненням ка­денції парламенту.

Водночас, можливі два випадки, коли діяльність коаліції припиняється з, так би мо­вити, внутрішніх, причин. Згідно з ч. 1 цієї статті це відбувається у разі:

1) зменшення чисельного складу коаліції до кількості народних депутатів, меншої ніж визначено Конституцією України;

2) прийняття коаліцією рішення про припинення своєї діяльності.

Стосовно зменшення чисельного складу коаліції, то тут можна виділити такі випад­ки, як:

1) вихід чи виключення зі складу коаліції фракції (фракцій), внаслідок чого чисель­ність стала меншою, ніж 226 депутатів;

2) вихід чи виключення зі складу фракцій-суб’єктів утворення коаліції народних де­путатів, внаслідок чого її численність стала меншою, ніж 226 депутатів;

3) дострокове припинення депутатських повноважень народних депутатів - членів фракцій-суб’єктів формування коаліції, внаслідок чого її численність також стала меншою, ніж 226 депутатів.

Спірним в юридичному плані є питання можливості відкликання депутатами-чле­нами фракцій, що є суб’єктами формування коаліції, своїх особистих підписів під ко­аліційною угодою, внаслідок чого чисельний склад коаліції став меншим, ніж 226 народ­них депутатів. На нашу думку, все ж не можна заперечувати такої можливості для народ­них депутатів персонально, інакше втрачався б правовий сенс доповнювати фракційний принцип формування коаліції принципом персональної фіксації участі депутатів у цій коаліції через особисті підписи під коаліційною угодою (ч. 4 ст. 61 Регламенту). Якщо окремі народні депутати-члени фракцій, що сформували коаліцію, не ставлять своїх підписів під відповідною угодою і їх голоси не враховуються при визначенні чисельного складу коаліції, то так само не можна виключати випадків, коли народні депутати вияв­лять бажання відкликати свої підписи під цією угодою вже після її підписання, на зали­шаючи при цьому свої фракції. До того ж у Регламенті прямо вказані всі випадки, коли народному депутату заборонено відкликати свій підпис. До них заборона відкликання підпису під коаліційною угодою не належить.

2. Якщо коаліція припиняє свою діяльність не через закінчення каденції парла­менту, а з будь-якої іншої причини, то про це має офіційно оголосити на пленарному засіданні парламенту головуючий (ч. 2 цієї статті). Спосіб визнання юридичного факту припинення коаліції і спосіб її сформування у правовому плані кореспондуються між со­бою. Так само й повідомлення про припинення діяльності коаліції публікується в газеті «Голос України» не пізніше ніж через 4 дні після офіційного оголошення про припинення її діяльності.

Проте юридичні проблеми виникають у зв'язку з невизначеністю строку від момен­ту зменшення чисельного складу коаліції до моменту оголошення головуючим про при­пинення діяльності коаліції. Справа в тому, що така невизначеність породжує практичні проблеми: чи повинен головуючий на найближчому пленарному засіданні оголошувати про таке припинення, якщо ряд депутатів з коаліції, наприклад, склали свої депутатські повноваження, а наступні у виборчому списку за черговістю депутати ще не набули своїх повноважень.

Якщо вважати, що оголошення про припинення діяльності коаліції у зв'язку з цим має бути зроблене негайно, то через декілька днів, а саме після прийняття присяги на­ступними за черговістю у виборчому списку народними депутатами, доведеться знову приступати до формування коаліції заново.

Очевидно, що для усунення таких недоречностей має бути встановлений строк від моменту зменшення чисельного складу коаліції, достатній для її поповнення, аби не ого­лошувати про її розпуск. На нашу думку, такий строк не може бути менший за строк, установлений у ч. 4 ст. 60 Регламенту для розпуску фракції (не менше 15 днів).

3. Щодо припинення діяльності коаліції, то відповідно до Регламенту таким припи­ненням не є випадки таких змін у її складі коаліції, коли один із суб'єктів виходить з її складу, що не впливає на гранично мінімальну чисельність коаліції (ч. 3 цієї статті). При цьому Регламент оперує поняттям «кількісний склад коаліції», під яким, очевидно, маєть­ся на увазі, що попри зміни у її складі, коаліція нараховує і після таких змін не менше 226 народних депутатів України.

Стаття 67. Депутатська фракція з правами коаліції

1. У разі якщо за результатами виборів у новообраній Верховній Раді утворена депу­татська фракція, до складу якої входить більшість народних депутатів від консти­туційного складу Верховної Ради, коаліція може не утворюватися. Така депутатсь­ка фракція має передбачені Конституцією України (254к/96-ВР) права коаліції.

1. Ця стаття ґрунтується на положенні ч. 10 ст. 83 Конституції України, згідно з яким депутатська фракція у Верховній Раді України, до складу якої входить більшість на­родних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, має права коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, передбачені Конституцією.

У такому разі можливі два варіанти:

1) така фракція реалізовує права коаліції без її формування;

2) така фракція разом із іншою фракцією (іншими фракціями) створює коаліцію.

У другому випадку відбуваються передбачені ст.ст. 61-63 Регламенту процедури ор­ганізаційного оформлення такої коаліції.

Природно, що у разі несформування коаліції всі її права автоматично реалізуються фракцією більшості. При цьому коаліційна угода не укладається, рада коаліції та секре­таріат коаліції не створюються.

Важливо відзначити, що про оголошення себе фракцією з правами коаліції від­повідна фракція має ухвалити рішення більшістю голосів народних депутатів України, які входять до її складу, повідомити про це апарат парламенту та головуючого на пленар­ному засіданні, який має зробити відповідне повідомлення про це на засіданні. З моменту такого повідомлення така фракція вважається фракцією з правами коаліції (далі - фрак- ція-коаліція).

До її прав належить, зокрема, відповідно до ст. 64 Регламенту участь у формуванні Уряду держави.

У разі відсутності коаліції за таких умов - існування фракції з правами коаліції - не може бути застосований п. 1 ч. 2 ст. 90 Конституції України про право Глави держави розпустити парламент у разі несформування у місячний строк коаліції.

2. Ухвалення рішення більшістю членів такої фракції про набуття нею статусу фракції-коаліції фактично позбавляє окремих депутатів-членів цієї фракції свободи виб­ору: входити чи не входити до фракції-коаліції, вони автоматично є її членами. Водночас, можливі випадки, коли окремі депутати все ж не виконуватимуть волю фракції-коаліції, що поставить під сумнів її дієздатність. Але, як наголошувалося вище, Президент України не матиме права розпуску відповідної Верховної Ради України. Водночас, і сама фракція- коаліція не зацікавлена в тому, щоб виключати зі свого складу таких народних депутатів, оскільки це може поставити під сумнів її статус.

3. Діяльність фракції-коаліції, за такою логікою, має припинитися в таких випадках:

1) фракція ухвалює рішення сформувати коаліцію з іншими фракціями;

2) повноваження парламенту припиняються;

3) чисельний склад фракції-коаліції зменшується до кількості, меншої ніж визначено Конституцією України для набуття прав фракції-коаліції (тобто менше 226 депу­татів).

Зрозуміло, що в першому і в третьому випадках починається відлік 30-денного строку (ст. 62 Регламенту) для формування нової коаліції. Зменшення чисельного скла­ду фракції-коаліції за гранично допустимі межі (менше 226 депутатів) може відбутися внаслідок виходу чи виключення ряду народних депутатів зі складу цієї фракції, внаслі­док чого її чисельність стає меншою, ніж 226 осіб.