Глава 11. ФОРМУВАННЯ ДЕПУТАТСЬКИХ ФРАКЦІЙ У ВЕРХОВНІЙ РАДІ УКРАЇНИ

Стаття 57. Формування депутатських фракцій

1. Депутатські фракції формуються на першій сесії Верховної Ради нового скликан­ня до розгляду питань про обрання Голови Верховної Ради України, створення ор­ганів Верховної Ради.

1. Одним із напрямів трансформації депутатської діяльності в умовах конституційної реформи є перетворення депутатських фракцій не лише на основну політичну, але й про­відну організаційну структурну одиницю Верховної Ради України. Ця одиниця безпосеред­ньо впливає на форми і зміст депутатської діяльності у Верховній Раді України та на спіл­кування з виборцями, визначає політико-правові умови та сенс депутатської діяльності. Фракції є продовженням партій у парламенті, елементом партійної і водночас парламентсь­кої структури. Недаремно часто говорять про фракції як про партії в парламенті.

Депутатська фракція - це відносно стійке об’єднання депутатів у Верховній Раді України, утворене за результатами парламентських виборів, до якого входять депу­тати, що отримали депутатські мандати завдяки включенню до виборчого списку партії (блоку), що перемогла на виборах, та які представляють у парламенті інте­реси цієї партії (блоку). Це особливе політично зорієнтоване представництво депутатів у парламенті, що шляхом обстоювання своєї політичної програми намагається впливати на законодавчу діяльність і на здійснення державної політики у масштабах всієї країни.

Депутати, які входять до складу фракції, можуть бути як членами відповідної партії, яка утворила фракцію, чи партії, яка є одним із суб'єктів відповідного блоку, так і позапар­тійними.

Нині регулювання діяльності фракцій у парламенті та участі депутатів у їх роботі здійснюється нормами Конституції України, Регламенту Верховної Ради України, Закону України «Про статус народного депутата України» та відповідних внутріпартійних (статут партії) та внутріфракційних (Положення про фракцію) документів. Таким чином, можна твердити про наявність правового та корпоративного регулювання статусу і діяльності фракцій.

2. Відповідно до ст. 57 Регламенту депутатські фракції формуються на першій сесії Верховної Ради нового скликання до розгляду питань про обрання Голови Верховної Ради України, створення органів Верховної Ради. Таким чином, їхнє формування хроно­логічно і логічно передує формуванню керівних органів парламенту та оформленню його організаційної (комітети, комісії) структури.

Водночас, фракції перетворюються з факультативної форми об’єднання депу­татів на обов’язкову форму. Імперативність такого об’єднання підкреслюється тим, що в Конституції України йдеться про імперативний інститут коаліції депутатських фрак­цій, який автоматично передбачає структурування парламенту за партійно-політичним - фракційним - принципом.

Автономії фракцій сприяє те, що вони не перебувають із парламентом у цілому в за­лежності, парламент не може ними керувати прямо, а лише опосередковано - через ухва­лення відповідних правових норм. Можливість адміністративного втручання в діяльність фракцій і депутатів у них виключається. Така практика є правильною з огляду на призна­чення фракцій - сприяти політичній структуризації парламенту та депутатського корпусу, слугувати елементом впорядкованості і стабільності парламентського організму.

3. У цій статті також зазначається, що у разі, коли формування фракцій не відбуло­ся, головуючий на пленарному засіданні оголошує перерву для їх формування. Перед на­ступним пленарним засіданням апарат Верховної Ради надає народним депутатам інфор­маційні матеріали, які були подані до апарату Верховної Ради за день до початку зазна­ченого пленарного засідання, про сформовані відповідно до вимог Регламенту Верховної Ради депутатські фракції.

З урахуванням існування в Україні пропорційної виборчої системи, оформлення фракцій відбувається, як правило, у перший же день каденції новообраного парламенту, а про структуру парламенту у партійно-політичному сенсі можна скласти уявлення, отри­мавши результати парламентських виборів. Кількість мандатів, які отримала партія (блок), і буде становити кількість депутатів, які увійдуть до відповідної партійної фракції.

Наведені правові норми Регламенту вказують на неможливість проведення реоргані­зації та формування нових депутатських фракцій у ході подальшої роботи парламенту: його фракційна структура під час першої та останньої сесії має бути практично тотожною. Хоч це і не означає збереження фракціями тієї ж чисельності упродовж усієї парламентсь­кої каденції (хтось із депутатів може вийти з фракції чи буде виключений з неї).

4. Суттєвою проблемою правового регулювання інституту депутатських фракцій є питання закріплення їх організаційної структури та прав фракцій. Поки що вона не отримала свого системного та, головне, цілісного вирішення в законодавстві, зокрема, і через те, що інститут депутатських фракцій лише нещодавно набув статусу імперативно­го інституту в парламентському праві України.

Здебільшого права фракцій отримали закріплення в правовому відношенні в Регламенті. Частково норми, присвячені цьому питанню, містяться в положеннях про ро­боту відповідної фракції, які не повинні суперечити регламентним вимогам та приписам.

Відповідно до ч. 4 ст. 9 Регламенту робота народних депутатів у депутатських фракціях віднесена до сесійних форм діяльності Верховної Ради. Тим самим підкреслю­ються не лише політична, але й організаційна значимість такої форми депутатської діяль­ності, органічність фракційної роботи у виконанні всіх парламентських функцій.

Однак слід зробити застереження: так само, як кожний депутат окремо не має права виступати від імені парламенту, так і жодна фракція не може перебирати на себе таке право, навіть найчисельніша за своїм складом.

Відповідно до зарубіжної парламентської практики після створення та реєстрації фракції набувають певних прав, таких, як виступ від імені партії, представництво в коле­гіальних органах парламенту, матеріально-технічне забезпечення тощо.

Згідно з нормами Регламенту визначаються досить широкі права депутатських фрак­цій. Їх аналіз підтверджує наведену вище думку про пріоритетність депутатських фракцій як структурних елементів парламенту у визначенні його роботи та функціонування.

Насамперед, це право на обрання посадових осіб Верховної Ради. Депутатські фрак­ції висувають та попередньо обговорюють кандидатури на посади Голови Верховної Ради і його заступників, голів комітетів і комісій Верховної Ради, а також персональний склад інших колегіальних органів Верховної Ради. Право номінації керівництва парламенту та його робочих органів - важливе колективне право депутатів. Надання такого права фракціям слугує запорукою того, що обрані керівники справді будуть виражати волю не поодиноких депутатів, а досить численних їх угруповань.

Депутатські фракції відповідно до Регламенту Верховної Ради мають право на про­порційне (залежно від кількості їх членів) представництво в усіх органах Верховної Ради та офіційних парламентських делегаціях.

Принцип пропорційного представництва базується на принципі рівності прав кож­ного депутата. Важливо забезпечити гарантування таких прав і для фракцій. Водночас, на практиці трапляються непоодинокі випадки, коли відбувається відступ від цього пра­вила - за рішенням Верховної Ради України, чи коли фракція добровільно відмовляється від свого місця в комітеті чи в тимчасовій комісії на користь іншої.

Важливою проблемою є проблема забезпечення прав дрібних фракцій, чисельність яких є меншою від чисельності утворених парламентом комітетів і комісій.

Право висунення кандидатур на вакантні місця в органах Верховної Ради до виз­нання Верховною Радою повноважень відповідних новообраних депутатів належить де­путатським фракціям, яким ці місця належали раніше.

Комітети Верховної Ради України формуються фракціями за принципом про­порційності, з урахуванням фахової підготовки депутатів та домовленості між зацікав­леними депутатськими фракціями. Парламентські комітети та депутати в них діють на основі Закону України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 р. (в редакції від 22 грудня 2005 р.)

Важливим правом для фракцій є право на виступ. Як відомо, кожна депутатська фракція має гарантоване право на виступ свого представника з усіх питань порядку де­нного на засіданнях Верховної Ради та її органів (ч. 3 ст. 34 Регламенту).

Відповідно до ч. 1 ст. 33 Регламенту запис на виступ з трибуни з будь-якого пи­тання порядку денного пленарного засідання Верховної Ради від кожної депутатської фракції здійснюється за допомогою електронної системи в день розгляду відповідного питання порядку денного після оголошення головуючим на пленарному засіданні про перехід до розгляду цього питання. Черговість виступів формується за допомогою елек­тронної системи із застосуванням генератора випадкових чисел з урахуванням належ­ності народних депутатів до депутатських фракцій. У такий спосіб нормативно вдається уникати невиправданого домінування тих чи інших фракцій у ході проведення сесійних засідань та забезпечити безсторонність і неупередженість головуючого при наданні сло­ва представникам фракцій.

Депутатська фракція, з ініціативи якої розглядається питання, має право на виступ свого представника після припинення обговорення на засіданнях Верховної Ради та її органів.

Водночас, жодна депутатська фракція не має права виступати від імені народу України, Верховної Ради України, що є цілком виправданим та обґрунтованим, адже у протилежному випадку порушеним був би принцип рівності всіх народних депутатів як обранців Українського народу.

Депутати і депутатські фракції також можуть вільно співпрацювати шляхом утворення депутатських об'єднань і неформальних груп, які не підлягають реєстрації і не мають прав, встановлених Регламентом Верховної Ради України. Єдиним винятком такого співробітництва є інститут коаліції депутатських фракцій, на чому ми зупинимося окремо.

Більшість прав фракцій мають чітку сесійну «прописку» і реалізуються в пленарно­му режимі.

Зокрема, відповідно до ч. 7 ст. 19 Регламенту проект календарного плану роботи сесії Верховної Ради готується з урахуванням пропозицій депутатських фракцій.

Відповідно до ч. 1 ст. 24 Регламенту проект розкладу пленарних засідань сесії Верховної Ради на кожний місяць сесії готується апаратом Верховної Ради з урахуван­ням пропозицій депутатських фракцій відповідно до затвердженого порядку денного сесії Верховної Ради і подається на розгляд Погоджувальної ради депутатських фракцій.

Відповідно до ч. 3 ст. 25 Регламенту у дні проведення пленарних засідань щотижня на початку ранкового пленарного засідання відводиться до 30 хвилин для стислих (до трьох хвилин) оголошень, заяв, повідомлень, пропозицій (крім тих, що вносяться у спеціально встановленому цим Регламентом порядку) від депутатських фракцій. У такий спосіб фракції можуть задекларувати свою політичну позицію та виступити із роз­горнутим її обґрунтуванням.

Відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 27 Регламенту головуючий на засіданні оголошує пере­рву до 30 хвилин на вимогу не менш як двох депутатських фракцій, за умови вико­ристання цього права депутатською фракцією впродовж одного пленарного засідан­ня. Конкретні мотиви такої перерви можуть бути озвучені представниками відповідних фракцій. Така перерва може бути з метою проведення політичних консультацій з того чи іншого питання.

Відповідно до ч. 2 ст. 29 Регламенту у разі грубого або систематичного порушення Регламенту головуючим на пленарному засіданні, за письмовою пропозицією, внесеною на пленарному засіданні не менш як двома депутатськими фракціями після скорочено­го обговорення Верховна Рада може прийняти рішення про відсторонення головуючого на пленарному засіданні від ведення пленарних засідань на строк до двох пленарних днів більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради. Це серйозний інструмент політичного тиску на керівництво парламенту. Проте його ре­алізація вимагає підтримки більшості депутатського корпусу.

5. Закон України «Про статус народного депутата України» встановлює категоричну вимогу щодо того, що депутат:

• має право бути членом лише однієї зареєстрованої депутатської фракції;

• має право вільно вийти зі складу депутатської фракції;

• може не входити до жодної зареєстрованої депутатської фракції, хоча в цьому ви­падку він ризикує втратити депутатський мандат.

Народний депутат як член депутатської фракції має право:

1) обирати та бути обраним до керівних органів депутатської фракції;

2) брати участь у затвердженні Положення про депутатську фракцію;

3) пропонувати питання для розгляду депутатською фракцією;

4) вносити пропозиції до питань, які розглядаються на засіданні депутатської фрак­ції, виступати з обґрунтуванням своїх пропозицій;

5) брати участь в обговоренні будь-якого питання, яке розглядається на засіданні де­путатської фракції.

6. Торкаючись особливостей організаційної структури депутатських фракцій, на­голосимо на тому, що Конституція України та Регламент запровадили якісно новий інс­титут - інститут голів депутатських фракцій у Верховній Раді України. Саме на них покладаються організаційно-розпорядчі повноваження щодо керівництва фракціями та представництва фракційних інтересів у колегіальних органах Верховної Ради України та перед Президентом України (зокрема, у Політичній раді при Президентові України, до якої входять голови фракцій парламенту), а також виборцями.

Саме з ними повинен радитися (консультуватися) Президент України, перш ніж розпустити Верховну Раду України (ч. 3 ст. 91 Конституції України). Проте з цього конс­титуційного припису не випливає юридичних наслідків таких консультацій, що певним чином применшує конституційне значення цього інституту.

Голови фракцій мають своїх заступників, кількість та розподіл обов’язків яких виз­начається фракціями або ж головами фракцій залежно від того, як ці питання прописані в положенні про відповідну фракцію.

Регламент безпосередньо не регулює питання взаємовідносин між рядовими депу­татами та головами фракцій. Ці питання мають бути вирішеними у положенні про від­повідну фракцію.

Загалом, статус голів фракцій не слід перебільшувати. Вони виконують здебільшого організаційні та представницькі функції. Втім, у разі якщо голова фракції одночасно є і керівником відповідної партії, то неформальна влада такого голови над рядовими де­путатами зростає, і досить суттєво. Адже від їхніх відносин залежатиме те, чи отримає такий депутат у вигляді «бонусу» за хорошу роботу у фракції місце у «прохідній частині» партійного списку на наступних виборах.

Всі зареєстровані депутатські фракції забезпечуються приміщенням, необхідним обладнанням тощо. Важливою організаційною умовою успішної роботи має бути забез­печення фракцій приміщеннями, які б відповідали рівню нових вимог та завдань, які ставляться законодавством перед фракціями. Водночас, такі умови мають бути рівними для всіх фракцій незалежно від того, належить фракція до правлячої чи опозиційної.

Вимога рівності та пропорційності має бути дотримана і в тому, щоб наділяти фрак­ції приміщенням та технікою залежно від чисельності (кількості депутатів-членів фрак­ції). Природно, що переваги мають тут отримувати більші за чисельністю фракції.

За фракціями також закріплюється адміністративно-технічний персонал, який ко­ристується їхньою довірою, для надання допомоги у здійсненні депутатськими фракція­ми передбачених законами і Регламентом функцій у Верховній Раді України. Зокрема, від­повідно до ч. 1 ст. 7 Регламенту організаційне, правове, наукове, документальне, інформа­ційне, експертно-аналітичне, матеріально-технічне та фінансове забезпечення діяльності депутатських фракцій у Верховній Раді здійснює апарат Верховної Ради.

Водночас, важливими структурними елементами апарату є секретаріати відповід­них фракцій. Підбір працівників до них - внутрішня справа кожної фракції. Водночас, такі працівники є державними службовцями, які працюють за строковим трудовим до­говором, і на них поширюються всі вимоги та застереження законодавства України про

державну службу. Саме з ними мають найтісніше спрівпрацювати депутати-члени від­повідних фракцій у законопроектній, консультативно-дорадчій та інших сферах роботи.

Секретаріат депутатської фракції у Верховній Раді України є структурним підроз­ділом апарату Верховної Ради України і підпорядковується голові депутатської фракції та Керівнику апарату Верховної Ради України. Він утворюється на період діяльності від­повідної депутатської фракції у Верховній Раді України поточного скликання і здійснює організаційне, інформаційне, консультативно-правове та інше забезпечення діяльності депутатської фракції.

Секретаріат депутатської фракції у своїй діяльності керується Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України, постановами Верховної Ради України, розпоряд­женнями Голови Верховної Ради України та Керівника апарату Верховної Ради України, Положенням про апарат Верховної Ради України та відповідним Положенням про сек­ретаріат депутатської фракції у Верховній Раді України, затвердженим Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 22 лютого 2008 р.

Координація роботи секретаріатів фракцій та оперативне управління ними нале­жить до сфери повноважень відповідних керівників фракцій, які таким чином отриму­ють додаткові управлінські важелі, у тому числі і стосовно депутатів-членів фракцій. Нині діє також Положення про консультанта депутатської групи (фракції) Верховної Ради України, затверджене Постановою Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 р. У ньому докладно визначається правовий статус працівників секретаріатів фракцій, їх права та обов'язки, умови прийняття на роботу та звільнення тощо.

Нині чисельність працівників секретаріату депутатської фракції у Верховній Раді України визначається з розрахунку не більше одного працівника для забезпечення діяль­ності кожних 5 членів депутатської фракції, але не більше 30 працівників секретаріату депутатської фракції у Верховній Раді України. При цьому структуру і штатний розпис секретаріату депутатської фракції, чисельність його працівників затверджує в установле­ному порядку Голова Верховної Ради України.

Секретаріат депутатської фракції розробляє проекти планів роботи депутатської фракції, організовує підготовку засідань депутатської фракції, зокрема забезпечує на­родних депутатів України - членів депутатської фракції матеріалами, необхідними для розгляду винесених на засідання депутатської фракції питань, готує узагальнення щодо експертних висновків, наданих до законопроектів, супровідних та інших документів, пов'язаних із роботою над законопроектами, що мають розглядатися на найближчих пле­нарних засіданнях Верховної Ради України, веде протоколи засідань депутатської фрак­ції та забезпечує підготовку проектів її рішень, за дорученням керівництва депутатської фракції готує аналітичні матеріали, економічні розрахунки та попередні висновки щодо доцільності внесених законопроектів, надає організаційну допомогу депутатській фракції у підготовці законопроектів, надає допомогу у здійсненні депутатською фракцією конт­ролю за виконанням рішень фракцією та підтриманні міжпарламентських зв'язків, за до­рученням керівництва депутатської фракції координує роботу помічників-консультантів народних депутатів України - членів депутатської фракції, веде в установленому порядку діловодство секретаріату депутатської фракції, здійснює одержання, реєстрацію, облік та аналіз кореспонденції, розробляє професійно-кваліфікаційні характеристики посад та посадові інструкції працівників секретаріату депутатської фракції, за дорученням керів­ництва Верховної Ради України, її апарату, керівництва депутатської фракції отримує в установленому порядку інформацію та документи в міністерствах, інших центральних і місцевих органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування, взаємодіє з ін­шими структурними підрозділами апарату Верховної Ради України та керівництвом де­путатської фракції, залучає фахівців і науковців для виконання доручених завдань.

Секретаріат депутатської фракції очолює завідувач секретаріату, який призначаєть­ся на посаду та звільняється з посади Головою Верховної Ради України за поданням го­лови відповідної депутатської фракції, погодженим з Керівником апарату Верховної Ради України. Саме він здійснює керівництво роботою секретаріату депутатської фракції та розподіляє обов'язки працівників секретаріату, забезпечує плановість і системність у роботі секретаріату депутатської фракції, розподіляє обов'язки між працівниками, очо­лює та контролює їх роботу, забезпечує організованість у роботі і додержання трудової дисципліни, організовує ведення діловодства, забезпечує організацію підготовки і прове­дення засідань депутатської фракції, подання на підпис голові депутатської фракції доку­ментів, прийнятих депутатською фракцією, візує документи, підготовлені секретаріатом депутатської фракції, забезпечує виконання доручень керівництва апарату Верховної Ради України, бере участь в установленому порядку в засіданнях органів Верховної Рада України, а також у нарадах та інших заходах, що проводяться у Верховній Раді України, вживає необхідних заходів щодо навчання та підвищення кваліфікації працівників сек­ретаріату депутатської фракції, організовує дотримання вимог охорони державної та ін­шої таємниці, що охороняється законом, забезпечує ефективність виконання покладених на секретаріат депутатської фракції завдань, несе відповідальність перед Керівником апа­рату Верховної Ради України та головою депутатської фракції за стан їх здійснення.

Стаття 58. Принципи формування депутатських фракцій

1. Депутатські фракції формуються на партійній основі народними депутатами, об­раними за списком політичних партій (виборчих блоків політичних партій), які за результатами виборів отримали депутатські мандати.

2. Політична партія (виборчий блок політичних партій) має право формувати у Верховній Раді лише одну депутатську фракцію.

3. Принципи функціонування депутатської фракції повинні бути демократичними і не суперечити вимогам Конституції України (254к/96-ВР), Закону України «Про статус народного депутата України» (2790-12) та цього Регламенту.

1. Згідно з ч. 1 цієї статті депутатські фракції формуються на партійній основі народними депутатами, обраними за списком політичних партій (виборчих блоків політичних партій), які за результатами виборів отримали депутатські мандати. Таким чином, суб’єктами формування фракцій є не відповідні партії, а народні депутати, обрані за відповідними виборчими списками партій (блоків). При цьому неважливо, чи є обрані депутати членами відповідних партій, чи вони є позапартійними.

2. Відповідно до ч. 2 цієї статті усувається можливість формування кількох фрак­цій на базі однієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій): кожна партія (блок) має право формувати у Верховній Раді лише одну депутатську фракцію. У разі проходження до парламенту блоку, до складу якого входило, скажімо, три партії, вони не матимуть права мати свої фракції.

Таким чином, законодавчо проводиться лінія на жорстке структурування парла­менту та обмеження кількості фракцій. Їх формальна структурна реорганізація не до­пускається.

Крім того, якщо інтерпретувати наведену регламентну норму буквально, то вона означатиме чітко визначену неможливість для депутатів, виключених із фракцій, стати членами інших фракцій. На користь такої позиції свідчить і ч. 2 ст. 59 Регламенту, яка прямо передбачає входження депутата лише до фракції, від виборчого списку партії якої він був обраний, та ч. 4 ст. 59 Регламенту, яка передбачає, що народний депутат, якого виключено зі складу депутатської фракції, є позафракційним.

3. У ч. 3 цієї статті також зазначається, що принципи функціонування депутатсь­кої фракції повинні бути демократичними і не суперечити вимогам Конституції України, Закону України «Про статус народного депутата України» та Регламенту Верховної Ради України. Водночас, не розкривається суть і зміст таких демократичних принципів. Із сис­темного аналізу відповідних правових норм можна збагнути, що йдеться про такі при­нципи:

• необхідність додержання депутатами Конституції та законів України, Регламенту Верховної Ради України, внутріпартійних і внутріфракційних документів і рішень, якщо вони не суперечать приписам чинного законодавства;

• вільне обговорення і вирішення питань на засіданнях фракції;

• рівноправність депутатів-членів фракції;

• колегіальність схвалюваних у фракції рішень;

• підкорення меншості волі більшості;

• надання можливості представникам фракційної меншості висловлювати власну позицію та обґрунтовувати її;

• відкритість та гласність роботи фракцій, гарантування їхнього доступу до ЗМІ тощо.

Всі зазначені принципи опосередковано передбачаються Регламентом та повинні прямо зазначатися у внутріфракційних документах, які передбачають особливі умови ро­боти фракції та депутатів у них. Депутати мають спиратися на них, працюючи у фракції.

Вони також повинні виконувати рішення фракції, дотримуватися внутріфракційної дисципліни, оприлюднювати думку фракції під час засідань парламенту, його комітетів і тимчасових комісій, обстоювати фракційну позицію, виконувати доручення керівників фракції, проводити зустрічі з виборцями, агітуючи за відповідну партію, та пропагувати її позиції як у сесійній залі і серед виборців, так і в ЗМІ, тощо.

Стаття 59. Умови формування депутатських фракцій

1. Мінімальна кількість народних депутатів для формування депутатської фракції має становити не менше ніж 15 народних депутатів.

2. Народний депутат може входити до складу лише депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за виборчим списком якої його обра­но.

3. У разі невходження народного депутата, обраного від політичної партії (виборчо­го блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної пар­тії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата зі складу такої фракції його повноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення.

4. Народний депутат, якого виключено зі складу депутатської фракції, є позафрак- ційним.

1. До умов формування депутатських фракцій, які фіксуються Регламентом, слід віднести правове закріплення мінімальної кількості депутатів, які повинні входити до складу фракції, визначення принципу одночасного перебування депутата лише в одній фракції, формулювання принципу обов’язковості членства депутата у фракції тієї партії (блоку), від якої (якого) він був обраний, існування факультативного інституту позаф- ракційних депутатів.

2. Регламентом установлено, що мінімальна кількість депутатів для формування депутатської фракції повинна бути не менше 15 осіб (ч. 1 цієї статті). Очевидно, що, з точки зору правової логіки, у разі жорсткого закріплення принципу формування фрак­цій партіями-переможцями на виборах для Регламенту в правовому сенсі неважлива чи­сельність депутатів відповідної фракції. Водночас, мінімальна чисельність депутатської фракції не завжди надаватиме дрібним фракціям можливість бути пропорційно пред­ставленими у комітетах Верховної Ради України, якщо чисельність таких комітетів буде більшою, аніж чисельність депутатів у такій фракції.

При цьому слід розмежовувати власне формування фракції, коли депутати пишуть заяви про входження до неї відразу після складення присяги на урочистому засіданні но­вообраного парламенту, та вступ до фракції депутатів, повноваження яких починаються пізніше.

У разі коли склад фракції протягом 15 днів не стане більшим, аніж 14, Голова Верховної Ради України повинен відповідно до ч. 4 ст. 60 Регламенту оголосити про роз­пуск такої фракції.

3. У ч. 2 цієї статті встановлено, що депутат не може бути членом більше однієї фрак­ції. Неможливість входження депутата до складу іншої фракції має запобігати тривалим і численним депутатським «міграціям», якими відзначалася робота парламентів поперед­ніх скликань, має дисциплінувати самих депутатів та діяльність депутатських фракцій у парламенті.

Слід також звернути увагу на те, що в Регламенті немає прямої заборони входити до складу фракцій керівництву парламенту (Голові Верховної Ради України та його за­ступникам), яка існувала до того. На практиці ця вимога завжди була суто символічною з огляду на те, що керівництво парламенту завжди було представником тієї чи іншої партії, інтереси якої воно явно чи латентно обстоювало.

4. У системному зв’язку із цим принципом перебуває принцип втрати депутатом свого мандату у разі виходу чи невходження до складу відповідної фракції. Він з’явився у Регламенті як втілення відповідного конституційного припису. Так, відповідно до ч. 3 цієї статті в разі невходження народного депутата, обраного від політичної партії (вибор­чого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (ви­борчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата зі складу такої фракції його повноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) (та­кими органами є партійні та між партійні з’їзди) з дня прийняття такого рішення. Отже, формула, закріплена в ч. 3 ст. 59 Регламенту, відтворює конституційну формулу, закріп­лену в п. 6 ч. 2 ст. 81 Основного Закону України.

Відповідно до Рішення КСУ у справі за конституційним поданням 50 народних де­путатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин п’ятої, шостої статті 13 Закону України «Про статус народного депутата України», частини четвертої статті 61 Регламенту Верховної Ради України та офіційного тлумачен­ня положень пункту 6 частини другої, частини шостої статті 81, частини шостої статті 83 Конституції України, частини четвертої статті 13 Закону України «Про статус народного депутата України» (справа про перебування народного депутата України у депутатській фракції) від 25 червня 2008 р. «невходження» народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) - це у встановленому зако­ном порядку відмова народного депутата України увійти до складу депутатської фракції, яка формується з народних депутатів України, обраних від політичної партії (виборчого блоку політичних партій). Невходження народного депутата України до складу фракції охоплює випадки, коли такий депутат після набуття ним своїх повноважень відмовив­ся написати заяву про входження до відповідної фракції тієї партії (блоку), за вибор­чим списком якої він був обраний депутатом. Така відмова є протиправною з точки зору конституційного права, адже депутат зобов’язаний увійти до складу відповідної фракції. Юридичним наслідком такої бездіяльності народного депутата є втрата депутатського мандата, що настає на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної партії (блоку). Водночас, Регламент не розкриває, протягом якого часу народний депутат має увійти до складу відповідної фракції, тобто з якого саме моменту його бездіяльність може кваліфікуватися як невходження до складу депутатської фракції.

Відповідно до Рішення КСУ у справі за конституційним поданням 50 народних де­путатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин п’ятої, шостої статті 13 Закону України «Про статус народного депутата України», частини четвертої статті 61 Регламенту Верховної Ради України та офіційного тлумачен­ня положень пункту 6 частини другої, частини шостої статті 81, частини шостої статті 83 Конституції України, частини четвертої статті 13 Закону України «Про статус народного депутата України» (справа про перебування народного депутата України у депутатській фракції) від 25 червня 2008 р. «вихід» народного депутата України зі складу депутатсь­кої фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій) - це у встановленому законом порядку припинення народним депутатом України свого перебування у складі зареєстрованої депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за списком якої він був обраний народним депутатом України. Поняття «вихід» охоплює випадки добровільного виходу депутата з фракції, створеної на базі тієї партії або виборчого блоку партій, які здобули перемогу на виборах. Про свій вихід з фракції де­путат має повідомити письмово головуючого на засіданні (ч. 3 ст. 60 Регламенту). Проте вихід не охоплює випадки виключення депутатів із фракції за її рішенням.

Вихід чи невходження депутата, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), зі складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого бло­ку політичних партій) із наступним позбавленням такого депутата мандату є відносно новим інститутом парламентської відповідальності депутатів (застосовується на практи­ці з 2007 р.). Він має на меті підвищити відповідальність депутатів, усунути можливість тиску на них з боку політичних опонентів (непоодинокими є факти «перекуповування» депутатів, залякування їх, інші форми схиляння народних обранців до ухвалення тих чи інших законодавчих рішень з певних актуальних питань тощо). Однак цей інститут є контроверсійним з точки зору європейської парламентської практики; конституційні положення цього інституту неодноразово критикувалися західноєвропейськими прав- никами за встановлення так званого «імперативного мандату».

На відміну від поняття виходу, поняття «виключення» охоплює випадки, коли ініціатором залишення фракції є відповідне партійне (або ж фракційне) керівництво. Конституційні приписи не передбачають втрату депутатського мандату тими особами, які були виключені з фракцій. Так само ототожнення виходу та виключення не мають, на нашу думку, під собою обґрунтованих юридичних підстав.

Отже, на перший план виходить не відповідальність депутата перед виборця­ми, а відповідальність перед партією, від виборчого списку якої депутат був обраний. Відносини з виборцями певним чином нівелюються, тоді як відносини з партією пере­ходять із площини корпоративних норм у площину конституційних. Відповідні процеси, що здобули конституційне визнання та оформлення, інституціоналізували в українсь­кому законодавстві та політичній практиці феномен часткового імперативного або ж партійного мандату, який відрізняється як від класичного вільного, так і від класичного імперативного мандатів.

Важливо відзначити, що єдиною правовою підставою для припинення повнова­жень депутата з мотивів виходу чи невходження депутата, обраного від політичної пар­тії (виборчого блоку політичних партій), зі складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), є прийняття відповідного рішення вищим керівним органом партії (виборчого блоку партій). У ч. 3 цієї статті, як і у відповідній кон­ституційній нормі, вказується і на те, що таке рішення має прийматися на підставі закону. На нашу думку, цим самим Конституція України та Регламент зовсім не вимагають при­йняття окремого закону про порядок дострокового припинення повноважень депутатів, а лише вказують на форму правового акту, в якому відповідні положення мають знайти належне відображення - це має бути закон (швидше за все, відповідні норми мають бути викладені в Законі України «Про статус народного депутата України»).

Спірним, з правової точки зору, є питання про можливість дострокового припинен­ня повноважень народних депутатів України з означених підстав без фіксації відповід­них процедурних приписів у законі. Проте практика парламентської діяльності у 2007 р. закріпила можливість такого припинення депутатських повноважень без законодавчого закріплення, з посиланням на пряму дію норм Конституції України.

Зрозуміло, що дострокове припинення повноважень народного депутата України з підстав його невходження чи виходу з депутатської фракції неможливе у разі припи­нення діяльності відповідної політичної партії чи розпуску виборчого блоку партій, за виборчим списком якого відповідна особа була обрана народним депутатом України.

5. Виключені зі складу фракції депутати, як зазначалося, депутатський мандат не втрачають. Вони лише набувають статусу позафракційних депутатів. Тобто вони не мо­жуть вступити до складу іншої фракції, а також повернутися до складу фракції, з якої їх було виключено.

Водночас, Регламент не встановлює, що виключення депутата зі складу фракції є підста­вою для відкликання цього депутата з керівних посад у комітетах, інших органах Верховної Ради України, з посад Голови чи заступника Голови Верховної Ради України тощо.

Стаття 60. Порядок реєстрації та припинення діяльності депутатських фракцій

1. Кожна депутатська фракція реєструється в апараті Верховної Ради. Умовою реєст­рації є надходження до апарату Верховної Ради підписаного особисто кожним народним депутатом, який увійшов до складу депутатської фракції, письмового повідомлення про сформування депутатської фракції. У письмовому повідомленні зазначаються назва депутатської фракції, ‘її персональний склад та партійна належ­ність членів депутатської фракції, а також прізвища голови депутатської фракції та заступників голови депутатської фракції з розрахунку не більше одного на 15 членів депутатської фракції. Повна та скорочена назва депутатської фракції має збігатися з назвою відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій).

2. Після відповідного оформлення матеріалів про утворення депутатської фракції головуючий на пленарному засіданні інформує народних депутатів про реєстра­цію такої депутатської фракції, її кількісний склад, голову депутатської фракції та заступників голови депутатської фракції. Інформаційні матеріали про депутатсь­ку фракцію після її реєстрації надаються народним депутатам. У такому ж поряд­ку повідомляється про зміни в складі депутатських фракцій.

3. Про вступ, вихід зі складу зареєстрованої депутатської фракції народний депутат повідомляє письмово головуючого на пленарному засіданні. Письмове повідом­лення народного депутата про входження до тієї чи іншої депутатської фракції погоджується з головою цієї депутатської фракції. Повідомлення про виключення зі складу депутатської фракції робить головуючий на пленарному засіданні за по­данням голови депутатської фракції.

4. Депутатська фракція, склад якої стає меншим від необхідної мінімальної кількості народних депутатів, визначеної частиною першою статті 59 цього Регламенту, че­рез 15 днів після дня настання такого факту оголошується Головою Верховної Ради України розпущеною.

1. Регламент окремо регулює важливі для інституціоналізації фракцій процедури їх реєстрації, а також порядок припинення діяльності фракцій. Водночас, певні норми, що містяться у цій статті, вказують, що вона стосується також і змін у складі депутатсь­ких фракцій (ч.ч. 2-3 цієї статті). Загалом, маємо зауважити, що, з правової точки зору, зміст цієї статті не повністю відповідає її назві: зміст дещо ширший, оскільки охоплює не лише порядок реєстрації та припинення діяльності фракції, але і зміни в її складі.

Більше того, якщо в назві статті вжито термін «припинення діяльності», то у тексті статті (ч. 4) вжито термін «розпуск фракції», що, на нашу думку, не можна вважати то­тожними юридичними фактами.

2. Щодо процедур реєстрації фракції, то Регламент вимагає від кожної фракції за­реєструватися в апараті Верховної Ради України. Лише з моменту реєстрації такі фракції набувають відповідних, передбачених Регламентом, прав (права на пропорційне пред­ставництво в органах Верховної Ради України, права виступу тощо).

Обов’язковою умовою реєстрації є надходження до апарату Верховної Ради під­писаного особисто кожним народним депутатом, який увійшов до складу депутатської фракції, письмового повідомлення про сформування депутатської фракції. При цьому не обумовлюється, чи підписує кожен депутат окреме повідомлення, чи вони роблять це під одним документом. За змістом цієї норми випливає, що йдеться про спільний документ, який підписує кожен депутат особисто. При цьому варто взяти до уваги, що відповідно до ч. 1 ст. 59 Регламенту такі підписи для інституціоналізації фракції мають поставити не менш як 15 народних депутатів, при тому, що жоден з них не є членом іншої фракції чи позафракційним. Первинна інституціоналізація фракцій відбувається упродовж першої сесії новообраного парламенту: відповідні заяви про вступ до фракції мають бути напи­сані на ім'я Верховної Ради України (адже тоді ще немає фракції, немає голів фракцій, немає і Голови парламенту).

Регламент також установлює обов’язкові реквізити змісту такого повідомлення: назва депутатської фракції, її персональний склад та партійна належність членів депу­татської фракції, прізвища голови депутатської фракції та заступників голови депутат­ської фракції з розрахунку не більше одного на 15 членів депутатської фракції. З метою запобігання плутанини при ідентифікації партії (блоку) та відповідної фракції запровад­жено вимогу стосовно того, щоб повна та скорочена назва депутатської фракції збігалася з назвою відповідної політичної партії (виборчого блоку партій).

3. Регламент не встановлює строків, протягом яких апарат парламенту має переві­рити відповідні дані в повідомленні про сформування фракції та передати таку інформа­цію головуючому на пленарному засіданні для того, щоб той зробив відповідне повідом­лення.

Так само не визначено і строків, протягом яких головуючий після надходження до нього відповідних матеріалів має зробити відповідне інформаційне повідомлення на пле­нарному засіданні. Проте, з огляду на імперативність інституту депутатських фракцій, всі відповідні процедури мають бути зроблені у якнайстисліші строки (їх варто було б прямо передбачити у Регламенті).

Необхідність оперативного вирішення питання про реєстрацію фракцій опосеред­ковано підкреслена в ст. 57 Регламенту, де про це йдеться в контексті формування органів парламенту на початку першої сесії Верховної Ради України нового скликання.

Головуючий також не уповноважений перевіряти достовірність даних, викладених у повідомленні про сформування фракції. Він має повноваження лише оголосити про її створення.

Повідомлення головуючого, а не реєстрація фракції, є завершальним моментом в інституціоналізації фракції в парламенті. Зміст такого повідомлення обов’язково по­винен містити фіксацію факту реєстрації такої депутатської фракції, інформацію про її кількісний склад, голову та заступників голови депутатської фракції.

Також передбачається надання відповідних інформаційних матеріалів про депу­татську фракцію народним депутатам з метою інформування їх про відповідні зміни у структурі Верховної Ради України.

У ч. 2 цієї статті вказано, що ідентичний порядок установлений також для повідом­лення про зміни в складі депутатських фракцій, а саме про вступ до неї, вихід чи виклю­чення депутата з її лав.

Водночас, зі змісту цієї норми не випливає, в якому конкретно порядку відбуваєть­ся фіксація змін у складі депутатської фракції. Очевидно, що про вступ чи вихід з фракції народний депутат повідомляє голову відповідної фракції та головуючого на пленарному засіданні. Рішення у таких випадках фракцією не ухвалюється. Голова фракції має пові­домити про відповідні зміни апарат Верховної Ради України та головуючого на пленар­ному засіданні.

У разі зменшення складу фракції до кількості меншої ніж 15 депутатів апарат Верховної Ради України надає інформацію головуючому про необхідність розпуску такої фракції.

В інших випадках інформація, надана головуючому, підлягає оприлюдненню на пле­нарному засіданні парламенту. Така інформація засвідчує, що певний депутат віднині не є членом фракції або ж є її членом, чисельність відповідної фракції змінилася (зменши­лася чи збільшилася) тощо.

4. Частина 3 цієї статті фіксує обов’язок народного депутата України повідомляти письмово головуючого на пленарному засіданні про вступ та вихід зі складу зареєстро­ваної депутатської фракції. При цьому письмове повідомлення депутата про входження до тієї чи іншої депутатської фракції погоджується з головою цієї депутатської фракції. Щодо виходу зі складу фракції, такого погодження не вимагається.

Повідомлення про виключення народного депутата зі складу депутатської фракції робить головуючий на пленарному засіданні за поданням голови депутатської фракції.

5. Регламент надає фракції 15 днів від дня зменшення її чисельності до кількості меншої з 15 депутатів для поновлення необхідного числа. Якщо ж протягом цього періо­ду чисельність фракції не стане достатньою для збереження фракції, вона оголошується Головою Верховної Ради України розпущеною (ч. 4 цієї статті). Зазначимо, що розпуск фракції здійснює виключно Голова парламенту. Розпуск є відповідно до Регламенту єди­ною правовою підставою для дострокового припинення діяльності фракції. У загальному порядку її діяльність припиняється з моменту складення присяги народними депутатами нового скликання.

Чинне законодавство не передбачає можливості дострокового припинення діяль­ності фракцій у разі припинення діяльності партій чи розпуску виборчого блоку, на ос­нові якого створена фракція.

Відповідно до ст. 21 Закону України «Про політичні партії в Україні» політична пар­тія може бути за поданням Міністерства юстиції України чи Генерального прокурора України заборонена в судовому порядку у випадку порушення вимог щодо створення і діяльності політичних партій, встановлених Конституцією України та законами України. Заборона діяльності політичної партії тягне за собою припинення діяльності політичної партії, розпуск керівних органів, обласних, міських, районних організацій політичних партій, її первинних осередків та інших структурних утворень, передбачених статутом партії, припинення членства в політичній партії. Проте жоден чинний законодавчий акт України не визначає фракцію структурним утворенням політичної партії, що не дозво­ляє застосувати розширювальне тлумачення цієї норми для дострокового припинення діяльності фракції.