§ 2. Підстави припинення повноважень народного депутата України

«Стаття 81. Повноваження народних депутатів України припиняються одночасно з припиненням повноважень Верховної Ради України.

Повноваження народного депутата України припиняються достроково в разі:

1) складення повноважень за його особистою заявою;

2) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

3) визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім;

4) припинення його громадянства або його виїзду на постійне проживання за межі України;

5) якщо протягом двадцяти днів з дня виникнення обставин, які призводять до порушення вимог щодо несумісності депу­татського мандата з іншими видами діяльності, ці обставини не усунуто;

6) невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатських фракцій цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції;

7) його смерті.

Повноваження народного депутата України припиняються достроково також у разі дострокового припинення відповідно до Конституції України повноважень Верховної Ради України — в день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання.

Рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України у випадках, передбачених пунктами 1,4 частини другої цієї статті, приймається Верховною Радою України, а у випадку, передбаченому пунктом 5 частини другої цієї статті, - судом.

У разі набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо народного депутата України, визнання народного депутата України недієздатним або безвісно відсутнім його повноваження припиняються з дня набрання законної сили рішенням суду, а в разі смерті народного депутата України — з дня смерті, засвідченої свідоцтвом про смерть.

У разі невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції його повноваження припиняються достро­ково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення».

2.1. Нова редакція статті 81 Конституції України, відтворюючи текстуально положення частини першої, пунктів 1-4,7 частини другої її попередньої редакції, містить зміни до неї, що стосуються пунктів 5, 6 частини другої, частин третьої - шостої.

Положення пункту 5 частини другої системно пов’язано з частинами третьою і четвертою статті 78, коментар до якої було надано раніше. Крім того, рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата в разі, якщо ним протягом двадцяти днів не усунуто обставин, які призвели до порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата, приймається судом. Водночас у разі, якщо народний депутат у двадцятиденний строк подав особисту заяву про складення ним повноважень у зв’язку із здійсненням діяльності, несумісної з депутатським мандатом (призначення членом Кабінету Міністрів, обрання депутатом іншого представницького органу тощо) перебіг двад- цятиденного строку щодо нього зупиняється, а рішення про дострокове припинення повноважень за заявою народного депутата приймається Верховною Радою відповідно до її Регламенту (див. коментар до частини четвертої статті 78 Конституції).

Варто зауважити, що питання про дострокове припинення повноважень народного депутата з точністю до навпаки вирішують­ся згадуваним вище Законом України «Про особливості звільнення з посад осіб, які суміщають депутатський мандат з іншими видами діяльності» від 8 липня 2005 року № 2783-ІУ. Свідченням цього є, зокрема стаття 3 зазначеного Закону, якою встановлено, що: «1. Особа, яка протягом п’ятнадцяти календарних днів з дня призна­чення на посаду, що є несумісною з депутатським мандатом, порушує вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності на посадах, призначення на які та звільнення з яких здійснює Президент України або Кабінет Міністрів України, і не подала в установленому законом порядку заяви про складення повноважень народного депутата України, має бути звільнена з посади за рішенням Президента України або Кабінету Міністрів України.

Сумнів щодо відповідності положень цього Закону Конституції полягає в тому, що питання несумісності депутатського мандата розглядаються і рішення приймаються тільки Верховною Радою у разі подання заяви народним депутатом про складення повно­важень або якщо його повноваження достроково припиняються за рішенням суду, але ні в якому разі Президентом або Кабінетом Міністрів, які призначили народних депутатів на відповідні посади.

За процедурою, встановленою статтею 180 Кодексу адміністра­тивного судочинства України та Регламентом Верховної Ради (глава 35), окружний адміністративний суд, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядає позовну заяву Голови Верховної Ради про дострокове припинення повноважень народного депутата. Позовна заява має бути підтримана більшістю від конституційного складу Верховної Ради (частина третя статті 218 Регламенту). Рішення суду з цього питання, яке набрало законної сили, є остаточним і не потребує прийняття постанови парламенту з цього питання (частина четверта статті 218 Регламенту).

2.2. Пунктом 6 частини другої коментованої статті передбачені нові підстави дострокового припинення повноважень народного депутата: його невходження до складу депутатської фракції або вихід із неї. Варто привернути увагу на деякі неточності у формулюванні припису цього пункту, а саме: «обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій». Зауважи­мо, що політичні партії або їх виборчі блоки не обирають народних депутатів, а лише формують списки кандидатів на вибори до Верховної Ради і подають їх на реєстрацію до Центральної виборчої комісії.

Відповідно до статей 70, 71, частини першої статті 76 Консти­туції народних депутатів обирають громадяни України, які мають право голосу, тобто досягли вісімнадцяти років на день виборів.

Головне в пункті 6 полягає в зазначених підставах дострокового припинення повноважень народного депутата, а саме його невходження до депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за виборчими списками яких він був обраний. Це означає не що інше, як відмову народного депутата від взятих перед політичною партією (виборчим блоком політичних партій) зобов’язань, в тому числі зобов’язання бути членом саме тієї депутатської фракції, яка була сформована відповідною політичною партією (виборчим блоком політичних партій).

По суті аналогічне політичне спрямування і природу має вихід народного депутата із складу депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій), оскільки у них можуть бути одні й ті самі мотиви, хоча кожен у таких випадках реалізує своє конституційне право, усвідомлюючи передбачені Конституцією негативні наслідки щодо такого народного депутата.

2.3. Невходження народного депутата до депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або вихід із такої фракції в певній мірі нагадує інститут так званого «імператив­ного мандата». Такої позиції дотримуються деякі політики, науковці, експерти Венеціанської комісії Ради Європи. З цим не можна не погодитися, але варто звернути увагу на те, що, по-перше, інститут імперативного мандата депутата будь-якого представ­ницького органу влади стосується взаємовідносин між виборцями (виборчим корпусом громадян) і обраними ними ж депутатами.

За невиконання наказу виборців депутат міг бути відкликаним відповідно до чинного на той час законодавства про відзив депутата виборцями. При цьому необхідно зазначити і те, що за такою системою взаємовідносин, депутати рад усіх рівнів (вертикаль представницьких органів влади) здійснювали свої права і обов’язки не на постійній основі, а їхня діяльність у радах не була професій- ною. Професійним був апарат цих рад, який працював на постійній основі і головним завданням якого була підготовка для депутатів проектів законів, інших правових актів. Депутатам залишалося одноголосно скріпити «своїм волевиявленням» запропоновані рішення, а потім повернутися до виконання свої професійних обов’язків на місця, де вони були обрані до відповідних рад народних депутатів.

2.4. Невходження народного депутата до депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або вихід із неї, що має наслідком дострокове припинення його повноважень, є конституційними нормами, якими регулюються парламентські відносини у Верховній Раді між народними депутатами і депу­татськими фракціями, з одного боку, коаліцією депутатських фракцій (конституційною більшістю) і депутатськими фракціями, що становлять опозицію до Кабінету Міністрів і коаліції, - з іншого. Тому передбачені наслідки невходження народного депутата до депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політич­них партій) або виходу з неї лише умовно можна розглядати в якості імперативного мандату або «імперативного партійного мандату».

Особливістю такого статусу народних депутатів є те, що Конституція не зобов’язує їх під час розгляду та ухвалення законопроектів, інших рішень парламенту голосувати так, як запропонує депутатська фракція або її керівництво. У цьому відношенні кожному народному депутатові гарантується вільне і особисте волевиявлення (стаття 84).

Таким чином, у парламентській роботі депутатської фракції під час голосування можуть виникати певні і, можливо, не прогно­зовані ситуації, зокрема, коли окремі її члени будуть голосувати не так, як вирішила депутатська фракція (виборчий блок), або голосувати на власний розсуд чи приєднувати свій голос до коаліції депутатських фракцій чи, навпаки, до опозиції у Верховній Раді і т.п. З цього випливає, що залишаючись формально членом відповідної депутатської фракції, народний депутат фактично може шляхом голосування підтримати інші за програмою та ідеологією фракції, в тому числі їхню коаліцію (парламентську більшість). Будь-яких протидій цьому з боку депутатських фракцій (виборчого блоку), зокрема опозиційних, Конституція не передбачає. До того ж подібна ситуація не може бути врегульована навіть на консти­туційному рівні, оскільки це не відповідало б принципам демократії і верховенства права щодо статусу народного депутата і діяльності вищого представницького і єдиного органу законодавчої влади в Україні.

З цього випливає, що в організаційному відношенні народні депутати, не виходячи з депутатських фракцій, до яких вони належать за результатами виборів і які знаходяться в опозиції до Кабінету Міністрів, можуть входити до складу коаліції депутатсь­ких фракцій, що становить парламентську більшість у Верховній Раді. Конституція не встановлює заборони народним депутатам щодо вчинення ними подібних дій. І такі дії народних депутатів ніяк не можна кваліфікувати як спотворення народного воле­виявлення на виборах до парламенту, свідченням якого може бути зміна передвиборчих програм і цілей політичних партій, а також перерозподіл голосів виборців, які підтримали політичні партії, що не цодолали трьохвідсотковий бар’єр, між політичними партіями (виборчими блоками політичних партій), які такий бар’єр подолали і таким чином створили у Верховній Раді відповідні депутатські фракції.

Події, що відбуваються або можуть відбутися в парламенті, його стосунках з Президентом, органами виконавчої влади та місцевого самоврядування є наслідком недосконалості пропорційної системи виборів народних депутатів, яка істотно перешкоджає громадянам України реалізувати гарантовані Конституцією їх виборчі права і свободи. Згідно з Конституцією громадяни мають право вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (стаття 38).

Здійснити це право за чинним Законом «Про вибори народних депутатів України» громадяни можуть лише частково і в разі, якщо вони є членами політичної партії і будуть включені до її виборчого списку (списку виборчого блоку політичних партій).

Підсумовуючи наведене, зазначимо, що встановлення змінами до Конституції нових підстав дострокового припинення повно­важення народного депутата, обраного за списками політичної партії (виборчого блоку політичних партій) у разі «невходження» народного депутата до складу депутатської фракції цієї партії (виборчого блоку) або його виходу із складу такої фракції не можна вважати ефективним. Подібні підстави не мають перспективи.

2.5. Пункт 6 коментованої статті не передбачає виключення народного депутата із складу депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій), а тому рішення їх керівних органів про виключення народного депутата з відповідної депу­татської фракції не тягне будь-яких правових наслідків. Такий народний депутат продовжує перебувати у складі депутатської фракції, незважаючи на прийняте рішення про його виключення з її складу.

Інша річ, коли за тими чи іншими мотивами (порушення статуту політичної партії, внутріпартійної дисципліни, невиконання програми партії, відмова від підтримки позиції депутатської фракції тощо) керівний орган політичної партії (з’їзд, конференція, пленум, політрада і т.п.) може прийняти рішення про виключення народного депутата з політичної партії, обраного за її списками до Верховної Ради.

2.6. Щодо реалізації положення пункту 6 коментованої статті, то визначена її частиною шостою процедура, крім наявності рішення керівного органу політичної партії (виборчого блоку політичних партій) про дострокове припинення повноважень народного депутата, обраного за списком цієї політичної партії (блоку політичних партій), передбачає, що це може бути здійснено на підставі закону. Ключовим тут є рішення керівного органу політичної партії (виборчого блоку політичних партій), оскільки «саме з дня прийняття такого рішення» достроково припиняються повноваження народного депутата.

Разом з тим виникає питання, чи можна за відсутності закону і при наявності зазначеного рішення керівного органу політичної партії (виборчого блоку політичних партій) достроково припинити повноваження народного депутата? Зважаючи на пряму дію норм Конституції (частина третя статті 8), варто підкреслити, що це положення включає всі елементи такої норми. Тому, оскільки припис частини шостої статті 81 Конституції містить положення «на підставі закону», він не має прямої дії за відсутністю такого закону. Тому не випадково у Регламенті Верховної Ради (частина п’ята статті 217) про це нічого не сказано, крім відтворення в ньому тексту частини шостої коментованої статті Конституції. Ухвалення закону, на підставі якого за рішенням керівного органу політичної партії (виборчого блоку політичних партій) будуть припинятися повноваження народного депутата, має стати одним із важливих рішень парламенту щодо подальшої стабілізації його законотворчої діяльності та посилення конституційної відповідальності народних депутатів за прийняті рішення і свою роботу в цілому.

2.7. Частиною третьою коментованої статті передбачено дострокове припинення повноважень народного депутата одно­часно з достроковим припиненням повноважень Верховної Ради - в день відкриття її першого засідання нового скликання. Техно­логічно і за процедурою це положення повністю збігається з частиною першою цієї статті, та частиною першою статті 90 Конституції, за якою повноваження Верховної Ради припиняються у день відкриття її першого засідання нового скликання. Достро­кове припинення повноважень Верховної Ради здійснюється Президентом на підставах і за процедурою, визначених частинами другою і третьою статті 90 Конституції (див. коментар до цієї статті).

2.8. До внесення змін до статті 81 Конституції дострокове припинення повноважень народного депутата згідно з названими підставами, крім невиконання вимог щодо його несумісності, потребувало ухвалення рішення Верховної Ради більшістю голосів від конституційного складу. Однак після внесення змін до неї порядок дострокового припинення повноважень відповідно до коментованої її частини четвертої також змінився.

По-перше, в разі невиконання народним депутатом вимог щодо несумісності (пункт 5 частини другої цієї статті) рішення про дострокове припинення його повноважень приймається судом. Додаткового рішення Верховної Ради з цього питання, ухваленого більшістю від її конституційного складу, не потребується. По-друге, згідно з частиною четвертою цієї статті, повноваження народного депутата припиняються достроково з дня набрання законної сили рішення суду, зокрема: обвинувального вироку щодо народного депутата; визнання його недієздатним або безвісно відсутнім. У разі смерті народного депутата його повноваження вважаються достроково припиненими з дня смерті, засвідченої свідоцтвом про смерть. У всіх цих випадках також не потребується прийняття відповідного рішення Верховної Ради.