Глава 2. ПЕРША СЕСІЯ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ НОВОГО СКЛИКАННЯ

Стаття 12. Інформаційне забезпечення новообраних народних депутатів до першої сесії Верховної Ради

1. Апарат Верховної Ради не пізніш як через сім днів після офіційного оприлюднен­ня Центральною виборчою комісією результатів виборів надсилає народним депу­татам:

1) Конституцію України (254к/96-ВР);

2) текст офіційного оприлюднення Центральною виборчою комісією результатів виборів народних депутатів України;

3) Регламент Верховної Ради України;

4) Закон України «Про статус народного депутата України» (2790-12);

5) Закон України «Про комітети Верховної Ради України» (116/95-ВР);

6) закон про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимча­сові спеціальні комісії Верховної Ради України;

7) Положення про помічника-консультанта народного депутата України (379/95- ВР);

8) Положення про апарат Верховної Ради (459/00-РГ);

9) список посадових осіб апарату Верховної Ради та їх службові телефони;

10) довідковий матеріал про обраних народних депутатів, який повинен містити такі дані: прізвище, ім'я та по батькові народного депутата, рік народження, ос­віта, професія, останнє місце роботи, посада, партійність і належність до полі­тичної партії (виборчого блоку політичних партій), поштова адреса та номери телефонів, вказані народним депутатом;

11) постанову Верховної Ради про перелік комітетів Верховної Ради попереднього скликання.

Перш ніж зібратися на першу сесію, депутати мають ознайомитися з умовами і по­рядком діяльності органу влади, в якому їм доведеться працювати 5 років. Зважаючи на це, а також на те, що вони мають неоднаковий досвід і освіту, Регламент заклав обов’язкову інформаційну передумову діяльності депутатів - надання їм комплекту правових та ін­формаційних матеріалів, які мають допомогти краще зорієнтуватися на перших порах у роботі парламенту. Зокрема, депутати парламенту забезпечуються необхідними право­вими актами, що регулюють діяльність Верховної Ради України.

Стаття 13. Формування та організація роботи Підготовчої депутатської групи

1. Для підготовки пропозицій щодо організації та проведення пленарних засідань пер­шої сесії Верховної Ради нового скликання, підготовки проектів відповідних актів Голова Верховної Ради України попереднього скликання, а в разі його відсутності - Перший заступник чи заступник Голови Верховної Ради України організовує фор­мування Підготовчої депутатської групи з числа новообраних народних депутатів.

2. Політичні партії (виборчі блоки політичних партій), які за результатами виборів народних депутатів взяли участь у розподілі депутатських мандатів, делегують до складу Підготовчої депутатської групи народних депутатів за квотою один пред­ставник від 15 народних депутатів, обраних за виборчими списками політичних партій (виборчих блоків політичних партій). Якщо після розподілу квот залиша­ються народні депутати, кількість яких становить вісім і більше народних депу­татів, у такому випадку також пропонується по одному представнику від цієї полі­тичної партії (виборчого блоку політичних партій). Письмова пропозиція щодо кандидатури народного депутата - представника політичної партії (виборчого блоку політичних партій) за підписом керівника відповідної політичної партії (керівного органу виборчого блоку політичних партій) подається Голові Верховної Ради України попереднього скликання, а в разі його відсутності - Першому заступ­нику чи заступнику Голови Верховної Ради України.

3. Перше засідання Підготовчої депутатської групи скликає Голова Верховної Ради України попереднього скликання, а в разі його відсутності - Перший заступник чи заступник Голови Верховної Ради України не пізніш як через 10 днів після офіцій­ного оприлюднення Центральною виборчою комісією результатів виборів, за умо­ви обрання не менш як двох третин народних депутатів від конституційного скла­ду Верховної Ради.

4. Підготовча депутатська група обирає із свого складу голову, заступника голови і секретаря групи та здійснює роботу на засадах, установлених для тимчасових спе­ціальних комісій. Підготовча депутатська група припиняє свою діяльність після створення комітетів.

5. Підготовча депутатська група звітує про проведену роботу першій сесії Верховної Ради нового скликання.

1. Не пізніш як на 30-й день з дня оприлюднення результатів виборів народні де­путати складають присягу. Задля цього вони збираються на першу сесію новообраної Верховної Ради України. Але перш ніж це відбудеться, необхідно провести належні ор­ганізаційні заходи: визначитися з датою відкриття першої сесії, з кількістю та персональ­ним складом комітетів парламенту, з обранням його керівництва, з розміщенням депу­татів у сесійній залі, вирішити соціально-побутові проблеми новообраних депутатів, під­готувати проекти відповідних правових актів тощо.

Зазначений етап підготовки першої сесії парламенту нового скликання починаєть­ся з моменту зібрання Підготовчої депутатської групи, що формується відповідно до Регламенту Верховної Ради України, та завершується складенням присяги народними депутатами.

На ньому проходять апробацію взаємовідносини між депутатами - представни­ками різних політичних партій і виборчих блоків, вони вчаться знаходити компроміси, налагоджувати конструктивну роботу спершу в рамках Підготовчої групи, щоб згодом перенести модель таких відносин і на роботу парламенту в цілому.

Звісно, від вміння знайти саме компромісну, взаємовигідну модель співіснування різних за політичними поглядами та партійною належністю депутатів багато в чому за­лежить і модель взаємодії парламентаріїв у стінах нового парламенту.

Тому політичне і правове значення діяльності Підготовчої депутатської групи важ­ко переоцінити. Адже в ході її роботи закладаються основи діяльності всього депутатсь­кого корпусу, майбутньої роботи всієї Верховної Ради України.

Інститут Підготовчої депутатської групи не має конституційного значення, оскіль­ки Основний Закон України не обумовлює початок роботи парламенту діяльністю цієї групи. Водночас, її організація є необхідною з огляду на розмаїття організаційних за­ходів, готувати які повинні, за логікою, новообрані народні депутати України, причому до початку роботи парламенту нового скликання та при його відкритті.

Цей інститут не є постійним парламентським інститутом, він діє у чітко визначених часових межах на початку роботи новообраного парламенту і безпосередньо напередодні його відкриття з метою належної підготовки всіх необхідних для початку роботи парла­менту організаційних заходів. Відтак, статус групи суттєво відрізняється від статусу пос­тійних парламентських органів, хоча в частині діяльності його правовий статус багато в чому подібний до правового статусу тимчасових спеціальних комісій парламенту (ч. 4 цієї статті).

2. Цільове призначення Підготовчої депутатської групи - підготовка пропозицій щодо організації та проведення пленарних засідань першої сесії Верховної Ради нового скликання та підготовка проектів відповідних актів. Суб’єктами організації цієї групи названі у ч. 1 цієї статті Голова Верховної Ради України попереднього скликання, а в разі його відсутності - Перший заступник чи заступник Голови Верховної Ради України. При цьому Регламент не обумовлює того, чи повинні зазначені посадові особи бути обрані на­родними депутатами України нового скликання, чи ні. Вказується лише, що Підготовча депутатська група формується з числа новообраних народних депутатів.

Не зазначено безпосередньо Регламентом і строків формування цієї групи: тут слід виходити з припису, вміщеного в ч. 3 цієї статті, щодо того, що перше засідання Підготовчої депутатської групи має бути скликане не пізніш як через 10 днів після офіційного опри­люднення ЦВК результатів виборів, причому лише за умови обрання не менш як двох третин народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України.

3. Підготовча депутатська група створюється не самими депутатами, оскільки їхні повноваження не почалися, а політичними партіями (виборчими блоками політичних партій), які за результатами виборів народних депутатів взяли участь у розподілі депутат­ських мандатів. Саме ці суб’єкти наділені правом делегувати до складу Підготовчої депу­татської групи народних депутатів за квотою один представник від 15 народних депутатів, обраних за виборчими списками політичних партій (виборчих блоків політичних партій). Якщо ж після розподілу квот залишаються народні депутати, кількість яких становить 8 і більше народних депутатів, у такому випадку також пропонується по одному представ­нику від цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) (ч. 2 цієї статті). Такі підходи до формування Підготовчої групи мають забезпечити представницький харак­тер цієї групи та відображення в ній всіх політичних позицій, що будуть репрезентовані в майбутньому парламенті. Водночас, доволі високий рівень представництва (по одному представнику від 15 депутатів) має створити умови для дієздатності Підготовчої групи, оскільки надмірно велика її чисельність суттєво ускладнила б її функціонування.

Водночас, можливі випадки, коли відповідні суб’єкти з тих чи інших причин не на­правили своїх представників до складу цієї групи. З огляду на те, що її діяльність здійс­нюється на засадах, установлених для тимчасової спеціальної комісії (ч. 4 цієї статті), то в цьому випадку має діяти правило, встановлене для ТСК, відповідно до якого у разі від­мови суб'єкта формування фракції направити своїх представників до складу Підготовчої депутатської групи, остання створюється без відповідних представників (ч.

Регламент не обумовлює безпосередньо форми та строків направлення пропозицій щодо заповнення місць членів цієї групи, віддаючи вирішення цього питання на розсуд відповідних суб'єктів права. Тут є лише одне обмеження, що зазначалося, - дата скликан­ня першого засідання цієї групи.

4. Регламент висуває дві умови для початку роботи Підготовчої депутатської групи - строковість (неможливість порушення граничного строку її скликання) та повноваж- ність парламенту, що означає правомочність Верховної Ради України приймати за­кони і реалізовувати інші конституційно визначені повноваження, за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу і складення новообраними на­родними депутатами України присяги (така вимога є умовою повноважності Верховної Ради України протягом всього періоду скликання і не може розглядатися лише як підстава для відкриття її першого засідання першої сесії) (Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважності Верховної Ради України) від 17 жовтня 2002 р.). Водночас, Регламентом не вирішується проблема початку роботи Підготовчої групи у разі виникнення факту неповноважності парламенту, порушення відповідних строків тощо.

У ч. 3 цієї статті вирішується питання, коли керівництво парламенту попереднього скликання з тих чи інших причин ігнорує необхідність початку роботи цієї групи: в та­кому разі на перше засідання Підготовчої депутатської групи народні депутати, делего­вані до її складу, збираються самостійно наступного дня після закінчення десятиденного строку (ч. 3 цієї статті).

Регламент не вказує, яким правовим актом має бути офіційно зафіксовано юридич­ний факт створення цієї групи. З огляду на те, що повноваження нового парламенту ще не почалися, він не може юридично закріпити діяльність Підготовчої групи. Тому оче­видно, що відповідний обов'язок покладається на суб'єкта скликання цієї групи (Голову Верховної Ради України) - шляхом видання відповідного розпорядження.

5. Частинами 4-5 цієї статті визначені засади діяльності Підготовчої депутатської групи: обрання керівництва групи (голови, заступника голови і секретаря групи), здійс­нення роботи на засадах, установлених для тимчасових спеціальних комісій, припинен­ня своєї діяльності після створення комітетів, звітування про проведену роботу першій сесії Верховної Ради України нового скликання. Ці засади украй поверхово регулюють особливості діяльності цієї групи, тому в ході її організації та діяльності до відповідних питань доводиться доволі часто повертатися, витрачати досить значний обсяг часу на вирішення внутрішньоорганізаційних питань, а не на питання, пов'язані безпосередньо з реалізацією цільового призначення діяльності Підготовчої депутатської групи.

Наведені в Регламенті засади (ч. 4 цієї статті) вказують на неможливість обрання іншого складу керівництва цієї групи, скажімо, двох співголів чи двох заступників голови групи.

Варто також узяти до уваги те, що керівництво Підготовчої депутатської групи має бути репрезентоване виключно її членами, а не іншими народними депутатами України.

Голова, заступник голови та секретар групи не можуть бути членами однієї партії (див. ч. 7 ст. 80 Регламенту).

Обрання керівництва групи, як правило, відбувається на першому її засіданні. Проте вирішення цього питання може затягнутися з урахуванням політичних перипетій. Водночас, подальша діяльність групи не пов'язана напряму з формуванням чи неформу- ванням керівництва групи.

Підготовча депутатська група діє з урахуванням принципів верховенства права, законності, гласності, рівноправності її членів, доцільності, плановості, колегіальності, вільного обговорення і вирішення питань.

Регламент не встановлює правил щодо зміни персонального складу підготовчої групи та переобрання її керівництва. Очевидно, що перше питання може бути виріше­не з урахуванням вимог ч. 2 цієї статті уповноваженими суб'єктами, а друге - власне Підготовчою депутатською групою з міркувань доцільності.

Регламент безпосередньо не регулює питання кворуму Підготовчої депутатської групи та кворуму, необхідного для ухвалення її рішень. Тому в цьому випадку у ході ор­ганізації роботи групи законодавці виходять з цензу простої більшості для початку робо­ти Підготовчої групи та ухвалення нею рішень простою більшістю голосів від присутніх членів групи.

Голосування на засіданні Підготовчої групи здійснюється членами групи, як пра­вило, особисто і відкрито. Підрахунок результатів під час відкритого голосування здій­снюється секретарем групи, а в разі його відсутності - іншим визначеним головуючим на засіданні членом групи. Результати голосування заносяться до протоколу засідання із зазначенням кількості голосів «за», «проти», «утримались».

Регламент не визначає особливостей діловодства щодо ухвалюваних Підготовчою групою рішень та не визначає самих видів відповідних рішень. Очевидно лише, що рі­шення Підготовчої групи не мають статусу нормативно-правових актів, мають рекомен­даційний характер і не визначають напряму специфіки організації роботи новообраної Верховної Ради України, а лише вказують на бажаний і компромісний, з точки зору полі­тики, характер пропонованих нею для ухвалення проектів рішень.

Підготовча депутатська група має інформувати громадськість про свою діяльність. На її засідання можуть бути запрошені представники ЗМІ. А інформація про поточну діяльність групи та прийняті нею рішення зазвичай розміщуються на офіційному веб- сайті Верховної Ради України в глобальній інформаційній мережі Інтернет, у газеті «Голос України», інших ЗМІ. Члени групи мають право проводити прес-конференції з питань, віднесених до предмету відання групи. Адже до діяльності Підготовчої групи зазвичай прикута значна увага громадськості.

До повноважень Підготовчої депутатської групи слід віднести підготовку пропози­цій з вирішення новообраним парламентом такого комплексу першочергових питань:

1) формування Тимчасової президії першої сесії;

2) оголошення Прем'єр-міністром України чи особою, яка виконує обов'язки Прем'єр- міністра України, про складення повноважень Кабінету Міністрів України перед новообраною Верховною Радою;

3) обрання Лічильної комісії;

4) вирішення питання про висвітлення роботи першої сесії Верховної Ради;

5) заслуховування позачергового послання Президента України про внутрішнє і зов­нішнє становище України;

6) доповідь Голови Верховної Ради України попереднього скликання про стан зако­нодавчої роботи;

7) заслуховування доповіді Підготовчої депутатської групи, запитання доповідачу і відповіді на них;

8) перелік комітетів та предмети їх відання;

9) формування та реєстрацію депутатських фракцій;

10) коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді;

11) обрання Голови Верховної Ради України;

12) обрання Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України;

13) обрання голів комітетів, перших заступників, заступників голів, секретарів та членів комітетів;

14) діяльність Погоджувальної ради депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Для спеціалізації роботи Підготовчої групи за окремими напрямками нею, як пра­вило, створюються підгрупи, що мають забезпечити підготовку окремих організаційних питань, зокрема:

• підгрупа з питань проведення урочистого засідання, відкриття першої сесії, фор­мування Тимчасової президії, Лічильної комісії та організації роботи, обрання керівництва Верховної Ради України та висвітлення роботи першої сесії Верховної Ради України;

• підгрупа з питань розміщення народних депутатів України у сесійній залі, забез­печення умов діяльності Верховної Ради України та її органів, здійснення депу­татських повноважень, статусу і соціально-побутового забезпечення діяльності народних депутатів України;

• підгрупа з питань формування депутатських фракцій та коаліції депутатських фракцій, а також з питань переліку, предметів відання та принципів формування комітетів у Верховній Раді України^[2].

Організаційне, правове, наукове, інформаційне, документальне та матеріально-тех­нічне забезпечення діяльності групи здійснюється апаратом Верховної Ради України, що діє на основі відповідного розпорядження Голови Верховної Ради України, який має виз­начити перелік працівників апарату Верховної Ради України, що мають супроводжувати і забезпечувати діяльність цієї групи аж до кінця її роботи.

Регламент не обумовлює строків звітування Підготовчої депутатської групи про свою діяльність, проте очевидно, що такий звіт має відбутися на першій сесії парламенту, до створення комітетів Верховної Ради України. Не встановлено також форми проведен­ня такого звіту. Як правило, він робиться головою Підготовчої групи на пленарному за­сіданні парламенту. У змісті такого звіту мають знайти відображення особливості діяль­ності Підготовчої депутатської групи, основні напрями її роботи, а також стан виконання покладених на неї завдань.

Регламент також прямо не встановлює вимоги щодо прийняття спеціального право­вого акту новообраного парламенту про припинення діяльності Підготовчої депутатсь­кої групи. Очевидно, таке припинення має відбутися автоматично після заслуховування в парламенті звіту цієї групи про свою діяльність та створення комітетів.

Стаття 14. Порядок складення присяги народним депутатом України

1. Перед відкриттям першої сесії новообраної Верховної Ради на урочистому засідан­ні Верховної Ради новообрані народні депутати складають перед Верховною Радою присягу, текст якої визначено статтею 79 Конституції України (254к/96-ВР).

2. Голова Верховної Ради України попереднього скликання запрошує новообраних народних депутатів до складення присяги і надає слово для її зачитування най­старшому за віком народному депутату. Найстарший за віком народний депутат пропонує всім новообраним народним депутатам встати і після цього зачитує текст присяги.

3. Після зачитування тексту присяги Голова Верховної Ради України попереднього скликання запрошує новообраних народних депутатів скріпити присягу своїми підписами під її текстом.

4. На урочисте засідання Верховної Ради з нагоди складення присяги новообра­ними народними депутатами апаратом Верховної Ради запрошуються народні депутати попереднього скликання, Президент країни, Прем’єр-міністр України, Голова Центральної виборчої комісії, члени Кабінету Міністрів України, Голова та судді Конституційного Суду України, Голова Верховного Суду України, Генеральний прокурор України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Голова Рахункової палати, інші офіційні особи за рішенням Підготовчої депутатської групи.

5. У разі складення присяги народним депутатом окремо він зачитує текст присяги і скріплює його підписом на пленарному засіданні Верховної Ради.

6. Підписані народними депутатами тексти присяги зберігаються в установленому порядку в архіві Верховної Ради.

1. Ця стаття врегульовує порядок складення присяги новообраним народним де­путатом України, тобто особливості правовідносин із офіційного публічного засвідчен­ня парламентарієм на урочистому засіданні парламенту свого зобов’язання брати участь у діяльності єдиного органу законодавчої влади України на постійній основі, діючи в межах повноважень та у спосіб, що передбачені для депутатської діяльності Конституцією і законами України та Регламентом Верховної Ради України.

Правове регулювання цих правовідносин, зокрема, на рівні Конституції України, законів і Регламенту парламенту, зумовлено тим важливим правовим значенням, яке має інститут присяги для початку діяльності парламентаріїв і парламенту в цілому. Адже від­повідно до ст. 79 Конституції України та ч.ч. 1-2 ст. 2 Закону України «Про статус народно­го депутата України» «повноваження народного депутата починаються після складення ним присяги на вірність Україні перед Верховною Радою України з моменту скріплення присяги особистим підписом під її текстом. Народний депутат не може брати участі у за­сіданнях Верховної Ради України та її органів, а також здійснювати інші депутатські пов­новаження до того часу, поки він не скріпить присягу особистим підписом під її текстом. Відмова скласти та підписати присягу має наслідком втрату депутатського мандата».

Текст присяги викладено в ст. 79 Конституції України: «Присягаю на вірність Україні. Зобов’язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу. Присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов’язки в інтересах усіх співвітчизників».

2. Слід звернути увагу, що з формально-правового погляду складення такої при­сяги відбувається не в ході першої сесії новообраного парламенту України, а перед нею, тобто безпосередньо передує початку роботи новообраного парламенту (ч. 1 цієї статті). Це невипадково, оскільки сесія не може вважатися розпочатою без початку повноважень народних депутатів України, тобто коли немає власне парламенту як орга­ну державної влади. Відтак це єдине засідання парламенту, яке відбувається де-юре поза межами сесії парламенту. Складення депутатами присяги є, таким чином, обов’язковим етапом легітимізації повноважень народних депутатів і парламенту України в цілому. Зазначене правило Регламенту кореспондується з конституційним приписом про те, що «Присягу зачитує найстарший за віком народний депутат України перед відкриттям пер­шої сесії новообраної Верховної Ради України, після чого депутати скріплюють присягу своїми підписами під її текстом (ч. 4 ст. 79 Конституції України).

3. Регламент прямо не вказує, яка саме кількість народних депутатів України ма­ють скласти присягу одномоментно, для того, щоб розпочалася перша сесія новообраної Верховної Ради України. Проте з конституційних приписів про повноважність парламен­ту (ч. 2 ст. 82 Основного Закону України) слід зробити висновок, що для відкриття такої сесії необхідно складення такої присяги не менш як двома третинами депутатів від конс­титуційного складу парламенту.

4. Організаційно розриву між складенням присяги народними депутатами України та відкриттям першої сесії новообраної Верховної Ради України немає: як правило, після складення присяги головуючим на засіданні оголошується перерва для того, щоб народні депутати України встигли скріпити своїми підписами тексти присяги (ч. 3 цієї статті). Таким чином, законодавець подбав про нерозривність здійснення законодавчої влади і безперервність функціонування єдиного органу державної влади, покликаного на пос­тійній основі здійснювати законодавчу функцію в державі.

Відповідні тексти присяги зберігаються в архіві парламенту (ч. 6 цієї статті), проте не вказано, протягом якого саме часу.

5. Окремо слід зупинитися на тому, хто головує під час складення присяги та під час першого засідання першої сесії парламенту. Як випливає з ч. 2 цієї статті та ч. 3 ст. 15 Регламенту, до складення присяги головуючим є Голова парламенту попереднього скли­кання, а після складення присяги, у ході першого засідання, - найстарший за віком парла­ментар. Після цього засідання веде Голова підготовчої депутатської групи, а після обран­ня Тимчасової президії першої сесії - її голова. Головування згаданих осіб під час засідань парламенту прямо визначається Регламентом, а відтак окремих рішень Верховної Ради України не потребує. Таким чином, закладається поетапність інституціоналізації парла­менту, що відображається і в тому, хто поетапно веде її засідання - від присяги депутатів до сформування керівних органів новообраної Верховної Ради України.

6. Урочистий характер засідання Верховної Ради України з нагоди складення при­сяги новообраними народними депутатами України підкреслюється запрошенням на нього досить широкого переліку посадових осіб, які репрезентують вищі органи держав­ної влади. Наведений у ч. 4 цієї статті перелік не є вичерпним і може бути розширений за рішенням Підготовчої депутатської групи, зокрема можуть бути запрошені (і, як показує практика, запрошуються) голови обласних рад та обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, колишні Президенти України, представники диплома­тичного корпусу, представники релігійних конфесій, інші особи, присутність яких визна­на доцільною. Проте перелік таких осіб не може бути безмежним: об’єктивним обмежен­ням тут є площа приміщення, в якому будуть перебувати зазначені особи.

7. На жаль, Регламентом прямо не передбачені, а відтак і не врегульовані випадки, коли депутати не можуть прибути на складення урочистої присяги перед відкриттям пер­шої сесії новообраного парламенту з тих чи інших причин (хвороба, відсутність у межах України тощо). На ці випадки не можна поширювати правила, встановлені для визнання поважних причин, з яких на пленарних засіданнях парламенту відсутні депутати (ч. 3 ст. 26 Регламенту), оскільки урочисте засідання є самостійним видом засідань. Зрозуміло, що за таких умов виникає питання, що слід вважати відмовою депутата скласти присягу, в яких саме діях вона має виявлятися. З цим тісно пов'язане і питання про те, в яких саме випадках народний депутат України вправі окремо складати присягу (ч. 5 цієї статті): лише у разі визнання його обраним після відкриття першої сесії новообраного парла­менту, чи в інших випадках? Очевидно, такі питання (колективного та індивідуального складення присяги депутатами) потребують правового унормування на рівні Регламенту з метою унеможливлення неоднозначного тлумачення відповідних правових норм у ході їх правозастосування.

Стаття 15. Відкриття першої сесії новообраної Верховної Ради

1. Верховна Рада нового скликання збирається на першу сесію у залі засідань Верховної Ради не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення про обрання не менш як двох третин народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради.

2. Апарат Верховної Ради забезпечує реєстрацію народних депутатів, які прибули на першу сесію новообраної Верховної Ради.

3. Перше засідання першої сесії новообраної Верховної Ради відкриває найстарший за віком народний депутат. До обрання Верховною Радою Тимчасової президії першої сесії засідання Верховної Ради веде голова Підготовчої депутатської групи.

1. Частиною 1 цієї статті встановлюється дві умови зібрання парламенту на першу сесію: умова строковості та умова повноважності. Це такі умови: 1) проведення відкриття першої сесії не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів; 2) визнання повноважень не менш як двох третин народних депутатів від конс­титуційного складу Верховної Ради України. Щодо останньої умови, то вона спирається на конституційний припис про умови повноважності парламенту. З огляду на це, корек­тнішим, з нашої точки зору, було б формулювання про складення присяги зазначеною кількістю народних депутатів України.

2. У ч. 1 цієї статті також вказано місце відкриття першої сесії новообраного парла­менту - зал засідань Верховної Ради України. На такі випадки не слід поширювати дозвіл, зафіксований у ст. 2 Регламенту, про можливість відкриття першої сесії парламенту в ін­шому місці.

3. У ч. 3 цієї статті відображена послідовність формування керівних органів пар­ламенту, які мають вести засідання новообраної Верховної Ради України: 1) найстарший за віком народний депутат; 2) голова Підготовчої депутатської групи; 3) Тимчасова пре­зидія першої сесії Верховної Ради України. Головування на засіданнях парламенту цими особами має свої закономірності: найстарший за віком народний депутат веде лише одне засідання парламенту - перше, після чого йому на зміну приходить голова Підготовчої депутатської групи. Останній головує на засіданнях невизначену кількість засідань, аж до сформування Тимчасової президії першої сесії Верховної Ради України. Оскільки цей орган є колегіальним, то всі його члени у визначеному Підготовчою групою порядку головують на засіданнях парламенту (як правило, таке головування на засіданнях про­ходить почергово, головують всі члени групи за алфавітним порядком, чи в будь-який інший спосіб, установлений групою, що дозволяє забезпечити головування на засідан­нях усіма членами Тимчасової президії першої сесії Верховної Ради України) (ч. 2 ст. 18 Регламенту). Докладніше порядок формування та правовий статус Тимчасової президії першої сесії Верховної Ради України визначається в ст. 18 Регламенту.

Стаття 16. Послідовність розгляду питань на першій сесії новообраної Верховної Ради

1. До сформування персонального складу комітетів на пленарних засіданнях першої сесії новообраної Верховної Ради питання розглядаються в такій послідовності:

1) формування Тимчасової президії першої сесії;

2) оголошення Прем’єр-міністром України чи особою, яка виконує обов'язки Прем’єр-міністра України, про складення повноважень Кабінету Міністрів України перед новообраною Верховною Радою;

3) обрання Лічильної комісії;

4) вирішення питання про висвітлення роботи першої сесії Верховної Ради;

5) заслуховування позачергового послання Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України;

6) доповідь Голови Верховної Ради України попереднього скликання про стан за­конодавчої роботи;

7) заслуховування доповіді Підготовчої депутатської групи, запитання доповіда­чу і відповіді на них;

8) про перелік комітетів та предмети їх відання;

9) про формування та реєстрацію депутатських фракцій;

10) про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді;

11) обрання Голови Верховної Ради України;

12) обрання Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України;

13) обрання голів комітетів, перших заступників, заступників голів, секретарів та членів комітетів;

14) про Погоджувальну раду депутатських фракцій у Верховній Раді (далі - По­годжувальна рада).

2. Зазначений у частині першій цієї статті перелік питань не потребує обговорення і затвердження Верховною Радою. У разі необхідності Верховна Рада може прийня­ти рішення про зміну послідовності розгляду питань зазначеного переліку.

3. Стосовно послання Президента України, доповіді Підготовчої депутатської гру­пи та доповіді Голови Верховної Ради України попереднього скликання рішення Верховною Радою не приймаються.

4. Порядок денний першої сесії Верховної Ради на подальший період (з урахуванням законодавчої діяльності Верховної Ради попереднього скликання) розглядається і затверджується відповідно до вимог цього Регламенту.

1. Ця стаття визначає особливості змістовного наповнення діяльності парламенту на стадії його інституціоналізації, а саме до сформування персонального складу комі­тетів. Викладений у ч. 1 цієї статті перелік питань є імперативом діяльності парламенту. Без вирішення всього комплексу зазначених питань неможливо повноцінно організу­вати роботу парламенту в подальшому. Цей перелік не потребує додаткового рішення Верховної Ради України, яка може ухвалити рішення лише щодо зміни послідовності роз­гляду питань цього переліку, враховуючи ті чи інші особливості внутріпарламентського процесу (ч. 2 цієї статті).

2. Викладені в ч. 1 цієї статті питання можна класифікувати за різними критеріями:

1) залежно від рівня правового закріплення - конституційні (оголошення Прем’єр- міністром України чи особою, яка виконує обов’язки Прем’єр-міністра України, про скла­дення повноважень Кабінету Міністрів України перед новообраною Верховною Радою, заслуховування позачергового послання Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України, про перелік комітетів та предмети їх відання; про формування та реєстрацію депутатських фракцій, про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді, обрання Голови Верховної Ради України, обрання Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України, обрання голів комітетів, перших заступників, заступни­ків голів, секретарів та членів комітетів) та суто регламентні (формування Тимчасової президії першої сесії, обрання Лічильної комісії, вирішення питання про висвітлення ро­боти першої сесії Верховної Ради, доповідь Голови Верховної Ради України попереднього скликання про стан законодавчої роботи, заслуховування доповіді Підготовчої депутат­ської групи, запитання доповідачу і відповіді на них, про Погоджувальну раду депутатсь­ких фракцій у Верховній Раді);

2) залежно від характеру - кадрові (оголошення Прем’єр-міністром України чи особою, яка виконує обов’язки Прем’єр-міністра України, про складення повно­важень Кабінету Міністрів України перед новообраною Верховною Радою, обрання Голови Верховної Ради України; формування Тимчасової президії першої сесії, обрання Лічильної комісії, обрання Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України, обрання голів комітетів, перших заступників, заступників голів, секретарів та членів комітетів) та організаційні (заслуховування позачергового послання Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України, про перелік комітетів та предмети їх відання, про формування та реєстрацію депутатських фракцій, про коаліцію депутат­ських фракцій у Верховній Раді, вирішення питання про висвітлення роботи першої сесії Верховної Ради, доповідь Голови Верховної Ради України попереднього скликання про стан законодавчої роботи, заслуховування доповіді Підготовчої депутатської групи, за­питання доповідачу і відповіді на них, про Погоджувальну раду депутатських фракцій у Верховній Раді);

3) залежно від спрямованості - внутріпарламентські (формування Тимчасової президії першої сесії, обрання Лічильної комісії, обрання Голови Верховної Ради України, обрання Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України, обрання голів комітетів, перших заступників, заступників голів, секретарів та членів комітетів, про перелік комітетів та предмети їх відання, про формування та реєстрацію депутат­ських фракцій, про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді, вирішення пи­тання про висвітлення роботи першої сесії Верховної Ради, доповідь Голови Верховної Ради України попереднього скликання про стан законодавчої роботи, заслуховування доповіді Підготовчої депутатської групи, запитання доповідачу і відповіді на них, про Погоджувальну раду депутатських фракцій у Верховній Раді) та такі, що відбивають взаємовідносини з іншими органами державної влади (оголошення Прем’єр-міністром України чи особою, яка виконує обов’язки Прем’єр-міністра України, про складення пов­новажень Кабінету Міністрів України перед новообраною Верховною Радою, заслухову­вання позачергового послання Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України);

4) залежно від способу їх правого закріплення - такі, що потребують прийняття спеціальних рішень парламенту після їх обговорення (всі, крім послання Президента України, доповіді Підготовчої депутатської групи та доповіді Голови Верховної Ради України попереднього скликання), та такі, що ухвалення таких рішень не потребують.

3. Розглянемо викладені в переліку питання докладніше.

Формування Тимчасової президії першої сесії. Її статус докладно визначається у ст. 18 Регламенту. Це тимчасовий колегіальний орган, що обирається на першій сесії но­вообраного парламенту для ведення засідань Верховної Ради України та підписання рі­шень, ухвалених парламентом у період до обрання Голови Верховної Ради України. Строк її діяльності невизначений, проте, як правило, він завершується вже на першій сесії - з обранням Голови парламенту.

Оголошення Прем’єр-міністром України чи особою, яка виконує обов’язки Прем’єр-міністра України, про складення повноважень Кабінету Міністрів України перед новообраною Верховною Радою. Це конституційна вимога, зафіксована в ч. 1 ст. 115 Конституції України («Кабінет Міністрів України складає повноваження перед ново­обраною Верховною Радою України»). Тут слід мати на увазі вимоги ст. 12 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», згідно з якою Кабінет Міністрів України складає пов­новаження перед новообраною Верховною Радою України. Заява про складення повно­важень Кабінету Міністрів України подається Прем’єр-міністром України чи особою, яка виконує його повноваження, та оголошується на першому засіданні новообраної Верховної Ради України.

Обрання Лічильної комісії. Це постійний допоміжний (для організації таємних го­лосувань у парламенті) орган Верховної Ради України, що організується і діє відповідно до ст. 17 Регламенту.

Вирішення питання про висвітлення роботи першої сесії Верховної Ради. Тут слід мати на увазі те, що відповідно до ч. 6 ст. 3 Регламенту у повному обсязі у прямому ефірі по радіо та телебаченню, запису у вечірні години по телебаченню транслюються, зокре­ма, складення присяги народними депутатами, відкриття сесії Верховної Ради, розгляд організаційних питань першої сесії Верховної Ради нового скликання, розгляд питання про обрання Голови Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України, заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України. Відповідні питання регулюються окремою постановою парламенту.

Заслуховування позачергового послання Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України. Тут слід мати на увазі те, що така процедура здійснюєть­ся згідно з вимогами, встановленими ст.ст. 162-164 Регламенту. Також важливо відзначи­ти, що на неї не поширюються вимоги Указу Президента України «Про щорічні послання Президента України до Верховної Ради України» від 9 квітня 1997 р., оскільки в цьому ви­падку йдеться про позачергові, а не щорічні послання. Такі послання є офіційними доку­ментами глави держави, у яких на основі аналізу внутрішнього і зовнішнього становища України визначаються найважливіші напрями економічного, політичного і соціального розвитку, передбачаються заходи щодо неухильного забезпечення прав і свобод людини і громадянина, вдосконалення нормативних механізмів регулювання суспільних відносин.

Доповідь Голови Верховної Ради України попереднього скликання про стан зако­нодавчої роботи. У такій доповіді резюмуються результати діяльності парламенту попе­реднього скликання, його основні здобутки (кількісні і якісні показники) та визначаються перспективні напрями законодавчої роботи. Виголошення такої доповіді має на меті до­помогти парламентаріям, які не в повному складі є фаховими юристами, зорієнтуватися в системі законодавства та в тому, ухвалення яких саме законів така система потребує.

Заслуховування доповіді Підготовчої депутатської групи, запитання допові­дачу і відповіді на них. У цій доповіді результується діяльність цієї групи, особливості проектів рішень, що пропонуються увазі парламенту тощо. Пропонується також широке обговорення результатів такої діяльності, проте жодного рішення парламент з цього при­воду не приймає, а лише бере до відома відповідну інформацію.

Про перепік комітетів та предмети їх відання. Створення комітетів парламенту відбувається з урахуванням вимог ст. 89 Конституції України, закону України «Про комі­тети Верховної Ради України» та ст.ст. 76-79 Регламенту. Парламент при цьому враховує досвід попередньої Верховної Ради України з визначення переліку та предметів відання комітетів. Тенденція, що простежується в цьому питанні останнім часом, полягає у збіль­шенні числа комітетів та поступовому розширенні і диференціації предметів їх відання, тобто кола питань, що віднесені до їхнього відання відповідною постановою Верховної Ради України.

Про формування та реєстрацію депутатських фракцій. Фракції стали обов’язковим атрибутом діяльності парламенту і після конституційної реформи 2004 р. набули статусу його конституційних органів. Це політичні органи, що втілюють здебіль­шого партійні інтереси і сприяють політичному структуруванню парламенту. Порядок їх формування врегульовано докладно в ст.ст. 57-60 Регламенту.

Про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді. У стосунку до фракцій ко­аліція є вторинним, але не менш обов’язковим структурним органом парламенту, вона об’єднує парламентські фракції, що складають у сукупності більшість від конституційно­го складу народних депутатів України. Порядок утворення та діяльності коаліції врегу­льовано в ст.ст. 61-67 Регламенту.

Обрання Голови Верховної Ради України, Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України. Лише з обранням постійного керівництва парламент набуває статусу повноцінного органу державної влади, оскільки може бути репрезен­тований відповідними посадовими особами у відносинах з іншими органами державної влади як України, так і світу. Відповідні процедури з обрання керівників Верховної Ради України докладно врегульовані ст.ст. 70 і 74 Регламенту.

Обрання голів комітетів, перших заступників, заступників голів, секретарів та членів комітетів. Ця процедура докладно визначається в Законі України «Про комітети Верховної Ради України» та ст.ст. 76 і 79 Регламенту.

Про Погоджувальну раду депутатських фракцій у Верховній Раді. Ця рада є консуль- тативно-дорадчим органом для попередньої підготовки і розгляду організаційних питань парламенту. Порядок її організації і діяльності докладно врегульований у ст. 68 Регламенту.

4. Частиною 4 цієї статті передбачено, що після вирішення зазначених у ч. 1 цієї статті організаційних питань парламент має ухвалити порядок денний першої сесії Верховної Ради на подальший період.

При цьому слід керуватися вимогами ст.ст. 20-23 Регламенту та обов’язково врахо­вувати законодавчу діяльність Верховної Ради України попереднього скликання. Це озна­чає, що відповідно до ч. 1 ст. 90 Регламенту лише законопроекти, не прийняті Верховною Радою попереднього скликання в першому читанні за основу, вважаються знятими з роз­гляду і не розглядаються Верховною Радою нового скликання. Всі інші законопроекти є предметом подальшого опрацювання в парламенті і по мірі готовності повинні включа­тися до порядку денного першої сесії новообраної Верховної Ради України.

З цієї нормою повністю кореспондується і правило, викладене в ч. 1 ст. 100 Регламенту: законопроекти, внесені та не прийняті до закінчення строку повноважень Верховної Ради відповідного скликання в першому читанні, вважаються відкликаними.

5. Чинним Регламентом не передбачено норми, згідно з якою без обов’язкового розгляду і ухвалення відповідних рішень з усіх питань вказаного в ч. 1 цієї статті пе­реліку парламент не може переходити до розгляду інших питань порядку денного. Це означає, що імперативність цього переліку дещо послаблена, а парламент може доволі невизначений час перебувати в ситуації, наприклад, неповної інстит уціоналізації, тобто реалізовувати свої повноваження без вирішення всіх без винятку кадрових та організа­ційних питань, зазначених у ч. 1 цієї статті (наприклад, без сформування повного складу керівництва парламентом), або ж працювати без заслуховування позачергового послан­ня Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України), що виглядає дещо сумнівним з правової точки зору і може послаблювати ефективність діяльності парла­менту і реалізації ним своїх конституційних функцій і повноважень.

Стаття 17. Лічильна комісія

1. Лічильна комісія обирається для організації голосувань Верховної Ради і визна­чення їх результатів. Лічильна комісія підраховує голоси під час голосування, за дорученням Верховної Ради в разі необхідності встановлює присутність народних депутатів на пленарному засіданні, а також розглядає звернення народних депу­татів, пов'язані з порушенням порядку голосування чи іншими перешкодами в го­лосуванні, здійснює контроль за використанням електронної системи підрахунку голосів картками (далі - електронна система) (стаття 43 цього Регламенту).

2. Лічильна комісія обирається Верховною Радою з числа народних депутатів з ура­хуванням принципу пропорційного представництва депутатських фракцій шля­хом відкритого поіменного голосування за списком без його обговорення.

3. Лічильна комісія обирає зі свого складу голову, заступника голови і секретаря. Засідання Лічильної комісії проводяться гласно і відкрито. У роботі Лічильної комісії не можуть брати участі народні депутати, кандидатури яких внесено для голосування.

1. Лічильна комісія, статус якої визначається в цій статті, є доволі специфічним органом парламенту, особливості якого можна зрозуміти, порівнюючи його з іншими парламентськими органами. Її цільове призначення полягає в тому, щоб організувати го­лосування (переважно в таємному режимі) парламентаріїв і визначати результати такого голосування.

Як і всі інші структурні органи парламенту вона обирається виключно зі складу депутатів.

Комісія діє протягом усієї каденції парламенту, а відтак вона є постійним парла­ментським органом.

Ключова відмінність цієї комісії від комітетів полягає в тому, що, по-перше, ця комісія не працює в постійному режимі, а скликається лише за необхідності, здебіль­шого, коли є потреба організувати таємне голосування з тих чи інших передбачених Регламентом питань, по-друге, з огляду на непостійний характер роботи комісії її чле­ни не працюють у ній на постійній основі, тобто поєднують свої повноваження членів Лічильної комісії з повноваженнями членів комітетів Верховної Ради України, по-третє, на відміну від комітетів, Лічильна комісія сама (а не парламент) обирає свого голову, його заступника та секретаря, тобто діє на засадах широкої самоорганізації.

Від тимчасових комісій Лічильна комісія відрізняється тим, що вона діє протягом усієї каденції парламенту, а не протягом певного строку, що, втім, не виключає можли­вості її переформатування.

Спільні риси комітетів і комісій, з одного боку, та Лічильної комісії, з іншого, полягають у тому, що вони діють, як правило, керуючись одними засадами, зокрема від­крито та гласно, на засадах колегіальності, формуються на засадах пропорційного пред­ставництва депутатських фракцій, до їх складу входять лише народні депутати України.

2. Частина 1 цієї статті регулює повноваження лічильної комісії, зокрема:

1) підрахунок голосів під час голосування;

2) встановлення за дорученням Верховної Ради присутності народних депутатів на пленарному засіданні;

3) розгляд звернення народних депутатів, пов'язані з порушенням порядку голосу­вання чи іншими перешкодами в голосуванні;

4) здійснення контролю за використанням електронної системи підрахунку голосів картками.

Порядок реалізації згаданих повноважень визначається в ст.ст. 38-43 Регламенту.

3. Ця стаття не регулює питання кворуму Лічильної комісії, порядку прийняття нею рішень, взаємодії з апаратом Верховної Ради України тощо. Водночас, немає і чіткого припису про поширення на відповідні питання інших норм Регламенту, що регулюють питання створення і діяльності комітетів і тимчасових комісій Верховної Ради України. З цього можна зробити висновок про дещо поверховий і фрагментарний характер право­вого регулювання статусу цього парламентського органу.

Стаття 18. Тимчасова президія першої сесії Верховної Ради

1. Тимчасова президія першої сесії Верховної Ради складається з п’яти народних де­

путатів. До її складу входять голова Підготовчої депутатської групи та по одному представнику від кожної із чотирьох політичних партій (виборчих блоків політич­них партій), які за результатами виборів народних депутатів до Верховної Ради отримали найбільшу кількість депутатських мандатів.

2. Члени Тимчасової президії першої сесії Верховної Ради почергово виконують обов’язки головуючого на пленарному засіданні до обрання Голови Верховної Ради України. Рішення Верховної Ради, прийняті в цей період, підписують усі чле­ни Тимчасової президії першої сесії Верховної Ради.

3. Після обрання Голови Верховної Ради України він веде пленарне засідання Верховної Ради, а Тимчасова президія першої сесії Верховної Ради припиняє свою діяльність.

1. Тимчасова президія є тимчасовим робочим органом парламенту, який діє лише на час проведення першої сесії Верховної Ради України. Іншими словами, передбачається, що упродовж саме цієї сесії мають бути вирішені питання, пов'язані з обранням при­наймні Голови Верховної Ради України. Вона розпочинає свої повноваження з моменту обрання персонального складу президії парламентом. Відтак, вона приходить на заміну голові Підготовчої депутатської групи в справі головування на засіданнях парламенту та підписання ухвалених ним рішень.

2. Тимчасова президія є колегіальним органом, і тому передбачається почергове головування всіх її членів на засіданнях парламенту (ч. 2 цієї статті). Спірним, щоправда, є питання про спосіб визначення почерговості (в алфавітному порядку чи за чисельністю депутатів у фракціях тощо) та про суб'єкта, що його визначає (це може бути Підготовча депутатська група, сама Тимчасова президія або ж парламент України).

3. Персональний склад Тимчасової президії формується з урахуванням необхід­ності представлення представників від 4 політичних партій (виборчих блоків політичних партій), які за результатами виборів народних депутатів до Верховної Ради отримали най­більшу кількість депутатських мандатів (ч. 1 цієї статті). Він визначається Підготовчою депутатською групою, яка пропонує відповідні кандидатури для обрання парламентом. Водночас, до складу президії входить і голова Підготовчої депутатської групи. Такий під­хід до формування цього органу зумовлений необхідністю репрезентації у складі коле­гіальних органів парламенту по-можливості різних політичних партій. Водночас, з огля­ду на складність здійснення повноважень Тимчасової президії в організаційному плані кількість таких членів президії обмежена з міркувань ефективності і доцільності саме п'ятьма особами. У разі входження до складу парламенту представників понад 4 партій (блоків) партія (блок), що набрала найменшу кількість голосів залишається непредстав- леною у складі президії. Водночас, не виключені випадки делегування права такого пред­ставництва відповідній партії (блоку), наприклад, у разі, коли голова Підготовчої депу­татської групи та ще один з членів Тимчасової президії є представниками однієї і тієї ж партії (блоку).

4. Правовий статус Тимчасової президії кардинально відрізняється від статусу керівництва Верховної Ради України (Голови та заступників Голови парламенту) та від статусу колишньої Президії Верховної Ради України, яка проіснувала до 1996 р. Адже ця президія є тимчасовим робочим органом, жодних самостійних повноважень органу державної влади вона не має, а покликана лише забезпечити належну організацію роботи українського парламенту до обрання його постійного керівництва.

5. Колегіальний характер Тимчасової президії зумовлює колегіальність підписів під ухваленими Верховною Радою України рішеннями. Підписання таких актів Тимчасовою президією засвідчує відповідність змісту ухвалених парламентом актів прийнятим ним рішенням.

Водночас, Регламент не передбачає випадків непідписання окремими членами пре­зидії актів, прийнятих парламентом, та не говорить про необхідність повторного підпи­сання актів парламенту Головою Верховної Ради України після його обрання.

6. Спірною є можливість видання Тимчасовою президією певних самостійних організаційно-розпорядчих актів, не схвалених парламентом, обов'язкових для вико­нання апаратом Верховної Ради України, оскільки це безпосередньо не зафіксовано в Регламенті.

7. Моментом припинення повноважень Тимчасової президії є офіційне оголошен­ня головою Лічильної комісії обраним Голови Верховної Ради України (ч. 3 цієї статті, ч. 9 ст. 70 Регламенту). Саме ця посадова особа є правонаступником повноважень Тимчасової президії.