§ 6. Особливості законопроекту про внесення змін до Конституції України. Висновок Конституційного Суду України
«Стаття 159. Законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 цієї Конституції».
6.1. Положення коментованої статті стосуються всіх законопроектів про внесення змін до Конституції. Термін «законопроект», що вживається у цій статті, застосовується і в інших статтях розділу XIII Конституції України. Проте в жодній із них не визначено його правової природи, змісту, і на яких підставах він визнається органом конституційної юрисдикції таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції.
Лінгвістичний і власне юридичний аналіз статті 159 Конституції дає підстави стверджувати, що йдеться про законопроект як єдиний і цілісний документ, частинами якого є приписи (норми, статті, положення), що безпосередньо стосуються внесення змін до тексту Конституції, а також приписи, якими встановлюються прикінцеві та перехідні положення, що визначають правовий механізм набуття чинності внесених змін. Тобто, як правило і відповідно до вимог законодавчої техніки, законопроект про внесення змін до Конституції складається з двох частин: основної - приписи пропонованих змін до Основного Закону, - і допоміжної (обслуговуючої) - приписи, що визначають порядок набуття чинності внесених до Конституції змін, розробку законів та інших нормативно-правових актів, спрямованих на забезпечення реалізації цих змін, вирішення інших питань.
Усі складові законопроекту про внесення змін до Конституції є предметом перевірки Конституційним Судом щодо їх відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції. Думка, що оскільки прикінцеві та перехідні положення законопроекту не стосуються внесених змін до Конституції, то і внесені до них поправки під час розгляду законопроекту на пленарному засіданні Верховної Ради не підлягають перевірці Конституційним Судом щодо їх відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції, є помилковою.
Практика діяльності органу конституційної юрисдикції в Україні також свідчить про необхідність надання висновку щодо відповідності положень прикінцевих та перехідних положень законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції. Зокрема, це висновки Конституційного Суду на законопроекти про внесення змін до Конституції від 16 жовтня 2002 р. № 1-в/2002 (реєстр. № 7091), від ЗО жовтня 2003 року № 1-в/2003 (реєстр. № 3207-1), від 5 листопада 2003 року № 2-в/2003 (реєстр. № 4105), від 10 грудня 2003 року № 2-в/2003 (реєстр. № 4180) та інші.
6.2. Як зазначалося раніше, всі законопроекти про внесення змін до Конституції можуть розглядатися на пленарному засіданні парламенту лише за наявності висновку Конституційного Суду (див. коментар до статті 155). Разом з тим є надзвичайно важливі аспекти, які безпосередньо стосуються самого змісту висновку органу конституційної юрисдикції, зокрема його мотивувальної і резолютивної частин. їх з’ясування має принципове значення для надання обґрунтованого і такого, що відповідав би вимогам Конституції та Закону «Про Конституційний Суд України» висновку. По-перше, Конституційний Суд надає висновки на законопроект про внесення змін до Конституції, а не ухвалює рішення з питань надання офіційного тлумачення положень Конституції та законів України чи вирішує питання щодо конституційності законів, інших правових актів або їх окремих положень. Тобто конституційною підставою висновку щодо відповідності (конституційності) законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції є положення її статті 159, рішення - статті 152. По-друге, враховуючи цілісність законопроекту про внесення змін до Конституції, Конституційний Суд у мотивувальній частині висновку повинен викласти аргументи як про відповідність, так і не відповідність його положень вимогам статей 157 і 158 Основного Закону.
Отже, висновок Конституційного Суду щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції вимогам її статей 15 7і 158 має бути надано на підставі статті 159, а не статті 152, яка передбачає визнання неконституційними законів, інших правових актів чи їх окремих положень.
У зв’язку з цим вважаємо неправильною практику органу конституційної юрисдикції, згідно з якою висновки ухвалювалися на підставі статті 152 Конституції. За всю десятирічну діяльність Конституційного Суду був наданий лише один висновок на підставі статті 159 Конституції, це - Висновок від 2 червня 1999 р. № 2-в/99 (справа про внесення змін до статті 46 Конституції України).На відміну від рішень Конституційного Суду про офіційне тлумачення положень Конституції і законів України та рішень щодо відповідності Конституції (конституційності) законів, інших правових актів або їх окремих положень, особливість висновків на законопроекти про внесення змін до Конституції щодо їх відповідності вимогам її статей 157 і 158 полягає в тому, що у мотивувальній частині висновку викладаються аргументи щодо як конституційності, так і неконституційності пропонованих у законопроекті змін до Конституції і, виходячи з цього, згідно зі статтею 159 Основного Закону, в резолютивній частині формулюється підсумковий висновок щодо законопроекту в цілому. В разі визнання хоча б одного положення законопроекту про внесення змін до Конституції таким, що не відповідає вимогам її статей 157 і 158, Конституційний Суд повинен визнати такий законопроект неконституційним повністю.
Варто ще раз підкреслити, що висновок Конституційного Суду стосується законопроекту як єдиного системно-цілісного документу, а не окремих його фрагментів (структурних елементів). Від визнання тих чи інших положень законопроекту неконституційними руйнується його системність та цілісність і в такому вигляді законопроект про внесення змін до Конституції не може бути попередньо схвалений парламентом, не говорячи вже про розгляд на його наступній черговій сесії. Як зазначено у Рішенні Конституційного Суду від 9 червня 1998 року, «законопроект, який за висновком Конституційного Суду України відповідав вимогам статей 157 і 158 Конституції України і до якого було внесено поправки під час розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України, підлягає також перевірці Конституційним Судом України щодо відповідності цього законопроекту вимогам зазначених статей Конституції України перед прийняттям його як закону про внесення змін до Конституції України» (абзац 7 пункту 3 мотивувальної частини).
Отже, системність та цілісність законопроекту про внесення змін до Конституції має бути непорушною, бездоганною як за змістом, так і за формою. Але були випадки, коли під час розгляду законопроекту на пленарному засіданні парламенту вносилися поправки, якими відтворювалися положення чинної Конституції замість тих, що раніше були предметом попереднього конституційного контролю і стосовно яких було надано висновок Конституційного Суду. Очевидно, зважаючи на те, що відновлені в законопроекті положення чинної Конституції не потребували перевірки на конституційність, парламент ухвалив закон про внесення змін до неї. Подібна практика не може бути прийнятною, оскільки призводить до порушення цілісності законопроекту, системних і функціональних зв’язків між пропонованими у ньому змінами до Конституції. Тобто під час розгляду парламентом такого законопроекту не було дотримано вимоги статті 159 Конституції. Зокрема це стосується згадуваного Закону «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року, положення якого аналізуються в наступній главі цієї роботи.