Основні джерела конституційного права

У вітчизняній конституціоналістиці основним джерелом консти­туційного права здебільшого вважають Конституцію. Проте значен­ня конституції для конституційного права виходить за межі поняття джерела конституційного права як способу зовнішнього вираження його норм, навіть з додаванням епітета «основне».

1.4.2.1. Джерела передконституційного змісту

Важливими джерелами конституційного права, що безпосередньо передують ухваленню конституції, досить часто були Декларації. Хоч їх здебільшого й розглядають як політичні, а не власне юридичні доку­менти, їхнє значення у визначенні наступного змісту конституцій над­звичайно велике.

Класичними прикладами таких джерел є вже згадувані Декларація незалежності США 1776 року й французька Декларація прав людини і громадянина 1789 року, які стали основою для прийняття, відповідно, Конституції США 1787 р. та Конституції Франції 1791 р. (французька Де­кларація стала її частиною, а також лишається й частиною чинної Кон­ституції Франції 1958 р.).

Аналогійну роль виконали Декларації про державний суверенітет, що прийняли напередодні розпаду СРСР парламенти більшості коли­шніх радянських республік, зокрема й Верховна Рада України, про що йшлося в підрозділі 1.4.2.

1.4.2.2. Конституційні закони

Особливе місце серед джерел конституційного права належить конституційним законам.

Теоретичною підставою виокремлення особливого виду конститу­ційних законів є доктрина двох різновидів влади — установчої та зако­нодавчої. Перша з них ухвалює конституцію й зміни до неї, а друга — усі інші закони. У більшості сучасних держав носієм обох цих різновидів влади є парламент, який виконує функцію як установчої влади (ухва­лення конституції та внесення змін до неї), так і законодавчої влади (ухвалення інших законів). Після набуття чинності конституційними за­конами в такій їхній інтерпретації вони зазвичай стають частиною тек­сту конституції, утрачаючи своє самостійне значення.

Проте таке розуміння конституційних законів притаманне не всім державам. У деяких з них (наприклад, в Австрії, Канаді тощо) консти­туційними законами називають закони, що разом утворюють некоди- фіковану (несистематизовану) конституцію. У Франції поряд із закона­ми, за допомогою яки вносять зміни до конституції, конституційними визнають також закони, що визначають принципи, за якими Конститу­ційна рада Франції (аналог конституційних судів) визнала конституцій­не значення. Відповідно до цього в конституційній доктрині Франції сформульовано таке поняття як «конституційний блок», в який поряд з Конституцією (1958) додано нормативні акти й загальні принципи, що мають конституційне значення (Декларацію прав людини й громадя­нина (1789), преамбулу Конституції (1946), основні принципи, визнані конституційними Конституційною радою, тощо)*.

У низці країн (Грузії, Італії, Казахстані, Словаччині тощо) конституцій­ними законами офіційно визнають закони, ухвалені з питань, спеціаль­но визначених конституціями цих країн. Тобто вони розвивають осо­бливо важливі положення конституцій, але не стають частиною їхнього тексту. До таких законів належать, наприклад, Федеральний консти­туційний закон «Про нейтралітет Австрії», конституційний закон «Про конституційний суд» в Італії, який відповідно до статті 137 італійської конституції «визначає умови, форми й строки порушення справ про конституційну законність, а також гарантії незалежності суддів Консти­туційного суду» тощо.

Див.: Сравнительное конституционное право. М.: «Манускрипт», 1996. С. 26.

1.4.2.З. Органічні закони

Серед законів — джерел конституційного права конституції низки держав (Франція, Алжир, Туніс, Марокко, Малі, Іспанія, Португалія, Ру­мунія, Молдова тощо) виокремлюють спеціальну категорію законів, яку іменують органічними. Сама їхня назва свідчить про те, що вони органічно пов'язані зі змістом конституції, є її доповненням.

Коло питань, яке регулюють органічні закони, за своїм змістом нео­днакове в різних країнах. У більшості з них вони стосуються передусім організації і діяльності найважливіших органів державної влади: пар­ламенту, президента, уряду, конституційних та загальних судів тощо. Проте цим предмет регулювання органічних законів у низці країн не вичерпується. Такими законами нерідко регулюють також виборчу си­стему, організацію і проведення референдумів, організацію місцевого самоврядування, політичні партії, загальний правовий режим власно­сті й успадкування, трудові відносини, профспілки й соціальний захист, релігійні культи, загальну організацію освіти, режим надзвичайного та воєнного стану, покарання та режим їхнього відбування тощо. Звідси й досить широкий діапазон кількісних показників предмета регулюван­ня органічних законів. У Марокко, наприклад, його обмежено чотирма питаннями, тоді як у Румунії нараховує аж 25 питань.

Органічні закони ухвалюють зазвичай у порядку, відмінному від порядку ухвалення як конституційних, так і звичайних (ординарних) законів, що визначає їхнє місце в ієрархії законів.

Органічний закон як специфічний (особливий) вид законів уперше було запроваджено у Франції (відповідно до конституції 1958 р.), зго­дом він поширився в більшості країн — колишніх французьких колоній в Африці, а в останні десятиліття його визнали в конституційному праві низки інших держав, зокрема європейських. В Україні такого виду за­конів як органічні немає. Проте прихильників вказаної градації законів серед вітчизняних теоретиків права й конституціоналістів останнім ча­сом з'являється дедалі більше.

У такої підвищеної уваги є вагомі підстави. По-перше, доцільність виокремлення органічних (як і конституційних) законів в окремий вид законів дає змогу убезпечити Основний закон України від докладної регламентації низки питань, пов'язаних з організацією державної вла­ди, інших політичних інститутів та деяких інститутів громадянського суспільства, зосередившись на визначенні фундаментальних засад ор­ганізації та функціювання цих інститутів, у чому й полягає основне при­значення конституції. По-друге, особливий, якщо порівняти зі звичай­ними законами, порядок ухвалення органічних законів збільшує їхню стабільність, оскільки їх можна змінити тільки органічними законами в тому ж порядку, в якому відбувалося їхнє ухвалення, що позитивно впливає на стабільність функціювання державного механізму. По-тре­тє, запровадження органічних законів з особливим порядком їхнього ухвалення та внесення змін до них відкриває можливості для певного спрощення (пом'якшення) процедури ухвалення звичайних (ординар­них) законів, якщо порівняти з чинним нині в Україні порядком, увідпо- віднивши його з порядком, властивим більшості держав, в яких запро­ваджено градацію законів. Це, своєю чергою, може сприяти подоланню маніпуляцій під час голосування за менш важливі законопроєкти, що нині практикують у Верховній Раді України, та дотриманню процедури особистого голосування, як того вимагає Конституція України.

1.4.2.4. Звичайні (ординарні) закони

Це найчисленніший і найдинамічніший різновид законів.

Предметна необмеженість сфери законодавчого регулювання не означає, що парламент під час ухвалення законів абсолютно вільний у своїй дискреції. Його свобода розсуду в законодавчій діяльності обме­жена, по-перше, невідчужуваними правами людини, які, як зазначало-

Прийнято вважати, що звичайні (ординарні) закони регулюють майже всі види суспільних відносин, що складають предмет конституційного права. Однак, зважаючи на те, що предметом конституцій­ного права є передусім встановлення засад (основ) правового регулювання у всіх найважливіших сферах суспільного життя, про що йшлося у підрозділі 1.2.3, ця поширена думка вимагає уточнення. За умов конституційної градації законів звичайні закони слід пов'язувати, очевидно, не стільки з предметом конституційного права (оскільки засади регулювання ними за таких умов встановлю­ватися не повинні), скільки з предметом галузей права, які вже відокремилися від конституційного права — виборчого права, парламентського права, муніципального права тощо. ся, є першоджерелом права й відповідно закону, тобто тим критерієм, якому парламент має підпорядковувати свою законотворчу діяльність, мета якої в демократичній і правовій державі полягає в кінцевому під­сумку у створенні правових за змістом законів. По-друге, дискреційні законодавчі повноваження парламенту обмежені конституцією, яка вимагає, щоб закони ухвалювали на основі конституції і відповідали їй, про що прямо йдеться в частині першій статті 8 Конституції України.

Проте навіть якщо такого положення в конституціях немає, воно ви­пливає із самої сутності конституції як Основного закону держави, що має найвищу юридичну силу. Виняток із цього загального правила ста­новлять конституції Великобританії, Нової Зеландії та небагатьох інших країн, правові системи яких належать до сім'ї загального права.

Конституційний контроль за відповідністю законів конституції здій­снюють органи конституційної юрисдикції, якими нині є переважно конституційні суди (конституційні ради, трибунали), про що докладно йтиметься в розділі шостому цього підручника. По-третє, свободу роз­суду (дискреції) парламенту обмежено принципом розподілу влади. Він не може ухвалювати закони, які посягають на автономність і неза­лежність судової влади (що, як не прикро, інколи було в практиці укра­їнського парламенту). Та й до нормотворчих повноважень виконавчої влади, які випливають з її визначених конституцією функцій, парламент має ставитися з повагою, не перебираючи на себе тих повноважень, які за конституцією належать органам виконавчої влади.

На відміну від конституцій Франції та деяких інших держав (пере­важно її колишніх колоній), які визначають сферу законодавчої ком­петенції парламенту (стаття 34 Конституції Франції), за межами якої нормативне регулювання здійснює так звана регламентарна влада, насамперед уряд (стаття 37 Конституції Франції), у Конституції України розмежування нормотворчої компетенції між законодавчою та вико­навчою владою за сферами регулювання не передбачено. Законодав­ча компетенція за Основним законом України поширюється на всі сфе­ри нормативно-правового регулювання. Проте це не означає, що вона формально безмежна, тобто що законом можна регулювати будь-яке питання з цієї сфери.

Стаття 92 Основного закону України доволі чітко визначає, в яких сферах закон регулює відповідні відносини вичерпно, не залишаючи будь-яких можливостей підзаконного нормативного регулювання, а в яких закон визначає лише засади (основи) регулювання, конкретизація яких належить до компетенції органів виконавчої влади чи органів міс­цевого самоврядування. Це дає їм змогу оперативніше (проти тривалої парламентської процедури) реагувати на зміну конкретно-історичних умов життєдіяльності суспільства, ураховувати регіональні, місцеві та інші особливості, без чого ефективне регулювання в сучасному дина­мічному світі неможливе. Цих положень статті 92 Основного закону український парламент також дотримувався не завжди, намагаючись (значною мірою, очевидно, під впливом популізму) безпосередньо регулювати відносини, які за Конституцією і законами повинні регулю­вати органи виконавчої влади й органи місцевого самоврядування. Од­ним з найпоказовіших прикладів у цьому плані була спроба Верховної Ради встановлювати законом конкретні ціни й тарифи на житлово-ко­мунальні послуги та послуги громадського транспорту, що надають громадянам України. Конституційний Суд України, розглядаючи справи щодо відповідності таких законів Конституції, обґрунтовано визнав їх неконституційними на тій підставі, що Верховна Рада України під час ухвалення вказаних законів вийшла за межі повноважень, визначених Конституцією України, і втрутилась у повноваження органів виконав­чої влади й органів місцевого самоврядування, чим порушила статті 6 (розподіл влади) та 19, відповідно до якої вона, як й інші органи дер­жавної влади, зобов'язана діяти лише на підставі, у межах повнова­жень та в спосіб, що передбачено Конституцією та законами України.

По-четверте, дискрецію парламенту обмежують ухвалені ним зако­ни. Теорію про «підзаконність» самого законодавця було сформульо­вано ще в працях відомих конституціоналістів минулого, як-от: Леона Дюгі, Моріса Оріу, Людвіга Гумплович та інших. Проте й нині вона зали­шається актуальною, особливо для посттоталітарних держав, зокрема й для України. Вихідної ідеї цієї теорії, згідно з якою закон є обов'яз­ковим для всіх органів і посадових осіб, зокрема й законодавця, доти, поки його не скасовано або не змінено у визначеному конституцією і парламентським регламентом порядку, український парламент нерід­ко не дотримується. Це спричинює неузгодженість між законами, ух­валеними в різний період і своєчасно не скасованими, що врешті-решт породжує законодавчий хаос, подолати який юристу-практику, особли­во початківцю, надзвичайно важко.

Окрему групу звичайних законів становлять закони про ратифікацію міжнародних договорів. За загальним правилом такі закони виконують лише функцію схвалення парламентом укладеного міжнародного до­говору. Вони не вносять у договір будь-яких змін, окрім хіба що можуть містити певні застереження до договору, якщо можливість таких засте­режень передбачена самим міжнародним договором.

1.4.2.5. Міжнародні договори

Міжнародні договори належать до одного з доволі давніх, можна сказати традиційних, джерел конституційного права, питома вага яко­го в умовах сучасних глобалізаційних й інтеграційних процесів серед джерел конституційного права зростає.

Проте не всі міжнародні договори стають джерелами конститу­ційного права. По-перше, за своїм змістом вони повинні регулювати саме конституційно-правові відносини; по-друге, тільки ті відносини, які припинили бути внутрішньою справою держави, ставши наднаці­ональними; по-третє, міжнародні договори мають бути введені («до­пущені») в національну систему конституційного права лише після спеціальної процедури їхньої ратифікації. Особливо важливе значення для конституційного права мають Загальна декларація прав людини (1948), Міжнародний пакт про громадянські й політичні права (1966), Міжнародний пакт про економічні, соціальні й культурні права (1966), а також регіональні міжнародно-правові акти про права людини, ухва­лені регіональними наднаціональними організаціями — Європейська конвенція прав людини (1950), Американська конвенція прав люди­ни (1969), Африканська хартія прав людини і народів (1981), Хартія основних прав Європейського Союзу (2000), Декларація прав людини Асоціації держав Південно-Східної Азії (АСЕАН) (2012) для держав-чле- нів цих організацій.

Одним з провідних джерел українського конституційного права є Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії та їхніми державами-членами, з іншої сторони (Угода про асоціацію між Украї­ною і Європейським Союзом) (2014). Оскільки цим питанням, зокрема співвідношенню міжнародного договору з конституцією і законами, присвячений попередній підрозділ підручника, обмежимося тут цими загальними заувагами.

1.4.3.