Межі тлумачення конституції

Тлумачення конституції як творчий процес передбачає використан­ня різних видів осягнення змісту й суті конституційних норм. До того ж вибір будь-якого із зазначених вище видів тлумачення конституції ставить питання про межі такого тлумачення.

У діяльності органів конституційного контролю особливо високий ризик того, що інтерпретатор, виходячи за межі тлумачення, насправді створить нову норму й цим практично підмінить нормотворця — кон- ституцієдавця. Проте можлива й інша крайність, коли надмірна аб­страктність інтерпретатора спричинює ситуацію, коли запропоноване тлумачення буде таким загальним, що не тільки не роз'яснить зміст норми, а й ще більше ускладнить процес нормозастосування або ж коли через пересторогу вийти за межі принципу розподілу влади ін­терпретатор (зокрема орган конституційної юрисдикції) ухиляється від захисту порушених прав людини. Наприклад, у разі наявності прога­лин у законі, результатом яких є порушення прав людини. З огляду на це, питання меж тлумачення конституції є вкрай актуальним. Такі межі, на нашу думку, визначають права людини, принципи права, систем­ність конституції та повноваження суб'єкта тлумачення.

6.2.3.I. Права людини

Права людини в сучасних умовах є універсальним обмежувачем для суб'єкта владних повноважень і держави загалом. Тенденція лю- диноцентризму, що активно розвивається останнім часом, є не тіль­ки теоретичним рухом у правознавстві, а й важливим прикладним інструментом спрямування публічної політики (від поняття policy) та конкретних дій публічної влади. Права людини, їхній зміст і стан гаран­тування є як критерієм вимірювання юридичної ефективності законо­давства в певній країні, так і ціннісним вектором розвитку суспільства й держави загалом.

Тлумачення питання природи, змісту й обсягу прав людини є осо­бливо гострим, адже конституція як кодифікований нормативно-пра­вовий акт не може й не повинна містити вичерпного переліку прав людини, їхніх ознак і форм реалізації. Для цього конституція дає змогу кожному інтерпретатору звертатися до інших універсальних джерел сучасного розуміння змісту прав людини. Окрім доктринальних (на­укових) джерел, тут критично важливі міжнародні стандарти у сфері прав людини, про що йшлося в розділі третьому підручника.

Для Європи йдеться насамперед про Конвенцію про захист прав людини й основоположних свобод та її застосування Європейським судом з прав людини, а також інші документи Ради Європи щодо стан­дартів, механізмів та процедур реалізації прав людини: наприклад, її діяльність у сфері персональних даних та забезпечення приватності. Основні стандарти в цій сфері визначено в Конвенції про захист фізич­них осіб у зв'язку з автоматизованою обробкою персональних даних, закріплено й реалізують через низку інституційних інструментів, зо­крема запроваджених на підставі Конвенції в країнах-членах Ради Єв­ропи. Аналогійні інструменти в межах Ради Європи функціюють щодо освітніх прав, свободи вираження, принципу рівності й недискриміна- ції, міграційної політики, публічного здоров'я, біоетики тощо.

Пошук змісту й сутнісного значення прав людини за таких обста­вин стає частиною процесу юридичного тлумачення конституції. До того ж результат тлумачення не може викривлювати чи в інший спосіб спотворювати зміст права, навіть якщо його текстуальне закріплення недосконале. Тлумачення конституційної норми має враховувати су­часне розуміння змісту конкретного права людини й специфіку його реалізації в умовах розвитку конкретної країни та міжнародної спіль­ноти загалом. За допомогою такого процесу також забезпечують уні­версалізацію прав людини, долучення національної правової системи до міжнародних стандартів та здобутків інших держав.

6.2.З.2. Принципи права

Принципи права, зокрема й принципи конституційного права, як зазначено в другому розділі цього підручника, є наслідком ціннісно­го ставлення їхніх творців до навколишнього соціального середовища.

В українських політико-правових реаліях застосування принципів права в конкретних правовідносинах тривалий час залишалося вкрай обмеженим, оскільки не сприймалося пострадянським позитивіст­ським (формалізованим) стилем правового мислення. Та й нині цей його недолік до кінця не подолано. Для його подолання можна було, звісно, звертатися до практики зарубіжних судів (наприклад, практики авторитетного Федерального конституційного суду Німеччини), проте це відбувалося вкрай рідко. Після приєднання України до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод й, відповідно, визнан­ня рішень Європейського суду з прав людини як джерела національно­го права* ситуація дещо поліпшилася. Практика цього суду дала змогу не тільки поглибити осмислення змістовних характеристик принципів права, але й озброїтися практичними прикладами їхнього застосуван­ня в конкретних ситуаціях. Зростання кількості випадків звернення як Конституційного Суду України, так і судів загальної юрисдикції до прак­тики ЄСПЛ дають підстави вважати, що такі звернення стануть не ме­ханічно-ритуальними, як це нерідко буває нині, а й сприятимуть фор­муванню відповідного стилю мислення й поглибленому усвідомленню функційного призначення принципів права.

Окремо слід звернути увагу на формулювання змісту принципів права міжнародними експертними організаціями. Так, наприклад, Європейська комісія «За демократію через право» (Венеційська комі­сія) провела кілька серйозних досліджень й узагальнень щодо змісту та елементів верховенства права** та практичних інструментів їхньо­го застосування***.

Див. статтю 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини». Голос України. 5 квітня. 2006. № 62.

Див. Report on the rule on law, adopted by the Venice Commission at its 86th Plenary Session (Venice, 25—26 March 2011) (CDL-AD(2011)003rev-e). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/?pdf=CDL-AD(2011)003rev-e (Last accessed: 20.04.2021).

Див. Rule of Law Checklist, adopted by the Venice Commission at its 106th Plenary Session (Venice, 11—12 March 2016) (CDL-AD(2016)007-e). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL- AD(2016)007-e (Last accessed: 20.04.2021). академія» посібник «Мірило верховенства права (правовладдя) націо­нального рівня: практика України».

Показовим прикладом використання загальних принципів права як «обмежувачів» в процесі тлумачення конституції є застосування принципу пропорційності. Характеризуючи діяльність Федерельного конституційного суду Німеччини, Д. Коммерс та Р. Міллер (D. Kommers, R. Miller) зазначають, що пропорційність, хоч і не є самостійним підхо­дом до тлумачення, проте є інструментом обґрунтування допустимого обмеження демократичних прав й основоположних свобод. Пропо­рційність під час тлумачення конституційних норм полягає передусім у відшукуванні балансу між змістом конкретної норми, ціннісною спря­мованістю конституції та обставинами конкретної справи.

Проте використання принципу пропорційності не зводиться тільки до тлумачення співвідношення публічного й приватного інтересу (прав і свобод людини). Він може стосуватися також питань, пов'язаних із функці- юванням державного механізму, форм реалізації державного суверенітету, компетенції органів влади та місцевого самоврядування тощо.

6.2.3.3. Системність конституції

Системність конституції як межа інтерпретації означає, що інтер­претатор під час тлумачення конституційної норми має розглядати її у взаємозв'язку з іншими нормами конституції, не порушуючи її систем­ності. Інакше кажучи, це орієнтир, який, з одного боку, змушує розши­рити спектр аналізу, а з іншого — потребує від інтерпретатора чітко обмежити свій аналіз змістом і суттю інших норм конституції, і що ще важливіше — не виходити за межі конституційних цінностей та прин­ципів, які формують світоглядну спрямованість самої конституції.

У практичному вираженні це означає, що конституція обмежує сама себе, одні норми обмежують регулятивний вплив, а, отже, і зміст ін­терпретації для інших. Так, демократична спрямованість держави й політична багатоманітність накладають низку вимог майже на всі ас­пекти конституційного регулювання — від реалізації індивідуальних прав, формування й діяльності органів публічної влади, до формуван­ня й реалізації грошово-кредитної та фіскальної політики, засад націо­нальної безпеки й оборони, принципів функціювання судів і здійснен­ня судочинства загалом тощо. Відповідно, тлумачення цих норм без урахування демократичної основи конституційного регулювання буде доволі поверхневим.

У практиці Конституційного Суду України є чимало рішень, в яких суд не тільки змістовно орієнтується на інші положення Основного закону, але й безпосередньо вказує на потребу саме в системному їхньому аналізі й тлумаченні.

Практика системного сприйняття конституційної матерії в консти­туційному судочинстві нині доволі поширена. Щоправда, поки Консти­туційний Суд України переважно сприймає системність Конституції як інструмент аргументування власної позиції, а не як критерій визначен­ня меж тлумачення.

6.2.3.4. Повноваження суб'єкта тлумачення

Повноваження суб'єкта тлумачення — це, безумовно, важливий критерій обмеження тлумачення, який передбачає врахування не тіль­ки формальних повноважень органу чи особи, яка здійснює інтерпре­тацію, але й правову природу такого тлумачення, його спрямованість та соціальне призначення. Офіційне тлумачення повинен здійснювати уповноважений на те суб'єкт і в межах його компетенції. В Україні та­ким суб'єктом є Конституційний Суд України. Основним теоретичним питанням, яке виникає під час тлумачення такого виду, є питання про те, чи може інтерпретатор перетворюватися на нормотворця.

У загальному формулюванні це питання зводиться до можливості здійс­нення органами конституційного контролю нормотворчих функцій. В анг­лосаксонській системі права, як зазначалося в першому розділі підручника, відповідь на нього не викликає сумніву, з огляду на те, що конституцій­ний контроль там здійснюють загальні суди (переважно Верховний суд) і особливе значення судового прецеденту. У державах цієї правової сім'ї тлумачення в процесі нормозастосування є зазвичай одночасно процесом правотворчості. У країнах континентальної системи права цю проблему розділяють на тлумачення конституції органами конституційної юрисдикції та її тлумачення звичайними судами в процесі нормозастосування.

Органи конституційної юстиції повинні мати більшу міру розсуду щодо тлумачення основного закону, за самою природою своїх повноважень вони часто стикаються з потребою в «добудові» й розвитку права. Здійснюючи тлумачення у такий спосіб, інтерпретатор має спрямовувати конституцій­не регулювання відповідно до передбачених конституцією принципів й інших цінностей, не порушуючи її єдності (цілісності). Одним з критеріїв обмеження під час тлумачення є принцип interpretacio cessat in claris (тлумачення припиняють після досягнення розуміння), що передбачає припинення подальшої «добудови» конституційної норми одразу після того, як інтерпретатор здійснив основну мету — з'ясував потрібний ціннісний зміст норми без прив'язання його до конкретної ситуації. Для суддів судів загальної юрисдикції завдання є ситуативно-практичним — тлумачення конституції завжди здійснюють відповідно до обставин конкретної спра­ви. Тобто межею тлумачення буде застосування конституційної норми безпосередньо в спірних правовідносинах, щоб забезпечити реалізацію як відповідної норми конституції, так і її принципів та цінностей, що сто­суються ситуацій, в яких їх розглядають.

Підтвердженням цих теоретичних міркувань може бути визначен­ня Конституційним Судом України способу виконання його рішення у справах, коли визнання неконституційними окремих положень законів зумовить прогалину в правовому регулюванні й спричинить порушення прав людини*. Цей приклад, з одного боку, ілюструє вихід Конституційним Судом України за межі формального застосування Конституції України, з іншого — демонструє системне сприйняття ним Основного закону, мож­ливих практичних ситуацій та правових наслідків ухваленого рішення й, відповідно, меж функційного застосування власних повноважень.

Повноваження суб'єкта тлумачення також визначають за допомо­гою низки процедурних аспектів й особливостей. Відповідно процеду­ра як інструмент обмеження офіційного тлумачення має одразу декіль­ка зрізів і проблемних аспектів. Поняття «процедура» використовують як спосіб визначення формальних вимог й обмежень процесуального змісту для органу конституційного контролю. Тут передусім ідеться про: особливості ініціювання тлумачення, процесуальні обмеження для суб'єкта тлумачення, зміст і форму правової позиції інтерпретато­ра, обов'язковість тлумачення тощо.

Звісно, що пошук універсальних відповідей на всі ці процедурні питання навряд чи можливий у підручнику, адже конституційне регу­лювання й правотлумачна практика в кожній країні визначають свій формат відповідей на них (з огляду на це, їхній аналіз може бути цін­ним з порівняльно-правового погляду). У кожній національній право­вій системі формують межі офіційного тлумачення конституції органи конституційного контролю. Приблизний обсяг таких меж з практично­го погляду можна визначити питаннями: чи обмежений інтерпретатор формальною ініціативою третьої сторони, чи може здійснювати тлу­мачення із власної ініціативи? Чи може інтерпретатор вийти за межі поставленого перед ним питання для тлумачення? Чи обмежений ін­терпретатор жорсткою процедурою тлумачення (обов'язкове заслухо­вування учасників, вимога проведення усних засідань, потреба в за­лученні інших суб'єктів тощо)? Чи є часові обмеження для здійснення тлумачення? Чи є вимоги до виду, форми й змісту акта тлумачення? Які вимоги до форми й змісту сформульованої правової позиції? Чи може інтерпретатор переглянути власну позицію? Цей перелік питань можна продовжити.

Для України ці питання також вкрай важливі. Наприклад, питання об­меження Конституційного Суду України предметом конституційного звер­нення в частині офіційного тлумачення Конституції України, з одного боку, визначає змістовні межі й спрямованість його рішення, а з іншого — не означає абсолютної обмеженості Конституційного Суду України під час тлумачення ним норм Конституції лише межами, що окреслює суб'єкт конституційного звернення. Адже в процесі обґрунтування власної позиції суд так чи інакше використовуватиме й інші положення Основного закону України (відповідно, з'ясовуючи й роз'яснюючи їхній зміст). Відповідно, правові позиції суду відбиваються не тільки в резолютивній, але й у мо­тивувальній частині рішення. Такий підхід неодноразово використовував Конституційний Суд України, покликаючись на власні попередні рішення, беручи до уваги не тільки їхню резолютивну частину*.

Складнішим є питання перегляду Конституційним Судом України власних позицій, висловлених у попередніх рішеннях. Хоч суд і вдається до їхнього перегляду досить часто, проте надто сумнівним є те, що інколи нові його позиції діаметрально протилежні за своїм змістом до попередніх за від­сутності будь-якої аргументації щодо такої різкої зміни позиції. Наприклад, рішення Конституційного Суду України щодо формування коаліції депу­татських фракцій у Верховній Раді України (№ 16-рп/2008 від 17 вересня 2008 року та № 11-рп/2010 від 6 квітня 2010 року), де Конституційний Суд України в другому рішенні менш ніж за два роки після ухвалення першого висловив змістовно протилежну позицію.

Усе ж проблема меж тлумачення конституційних норм залишаєть­ся доволі актуальною для конституційного права взагалі, а вітчизняної конституціоналісти^ особливо. Це зумовлено не тільки все ще доволі поширеними в ній радянсько-позитивістськими поглядами на саме юри­дичне тлумачення, а й нагромадженням знань щодо нього сучасним за­рубіжним правознавством, судовою практикою, зокрема й міжнародних судових органів.

6.3.