Конституційно-правові форми та методи здійснення державної влади в Україні

На нашу думку, ефективна діяльність державної влади в Україні насамперед залежить від раціонально побудованого механізму державної влади, дієвої системи стримувань і противаг між різними гілками державної влади та державними інституціями, повноцінного функціонування інституту конституційно-правової відповідальності за вчинення конституційно-правових деліктів, наявності та реальної можливості народу України формувати та контролювати здійснення державної влади.

Проте, беззаперечно, досягнення високого рівня ефективності діяльності державної влади в Україні неможливе без науково- теоретичного опрацювання та побудови виваженої, науково- обґрунтованої системи форм і методів здійснення державної влади, що відповідає сучасним досягненням юридичної науки та практики, динаміці сучасних світових процесів із подальшою регламентацією в національне правове поле.

Саме цим і обумовлені непрості дискусії щодо поняття, видів, класифікації, перспективних напрямів удосконалення форм і методів діяльності органів державної влади, що ведуться між науковцями, політиками, експертами як в Україні, так і закордоном. Адже усвідомлення юридичної природи, системи форм і методів діяльності державної влади, шляхів їх подальшого реформування є вагомим чинником зростання ефективності функціонування державного апарату в Україні, засобом підвищення рівня раціонального використання фінансових, матеріальних, трудових, природних та інших ресурсів, яких нині в умовах гібридної війни вкрай не вистачає українському народові.

Взагалі термін “форма” (від лат. forma - зовнішність, устрій) означає зовнішнє вираження, певний спосіб такого вираження [467, с. 449].

На думку С. Серьогіної, якщо функції й компетенція становлять внутрішній, сутнісний бік діяльності органів публічної влади, то форми діяльності є зовнішнім боком реалізації функцій та компетенції органу державної влади.

На переконання В. Журавського, В. Серьогіна та О. Ярмиша, форма діяльності - це однорідна діяльність органів публічної влади, через які реалізуються їх функції. При цьому, викликає непідкупний інтерес їх думка, що форми діяльності являються особливим структурним елементом правового статусу органів державної влади [190, с. 47].

На наш погляд, правовий статус органів державної влади поряд із правосуб’єктністю (правоздатністю, дієздатністю, деліктоздат- ністю), правами, обов’язками та предметами відання органів державної влади, гарантіями забезпечення реалізації їх правового, а іноді й конституційно-правового статусу, їх юридичною відповідальністю за вчинення деліктів також включає і форми та методи діяльності органів державної влади, що є повноцінним структурним елементом правового статусу органів державної влади. Адже форми і методи діяльності органів державної влади як елемент їх правового статусу яскраво консолідовано демонструють правові й організаційні можливості органів державної влади щодо реалізації їхніх функцій у межах компетенції кожного органу державної влади.

У контексті проблематики, що розглядається, цікавою є позиція О. Фрицького, який, досліджуючи форми діяльності представ­ницьких органів, зазначає, що під останніми варто розуміти основні, конкретні, здійснювані в межах певних правових, організаційних та організаційно-правових рамках, дій цих органів, їх посадових осіб за допомогою яких реалізується їх компетенція [421, с. 189].

В цілому ми підтримуємо науковий погляд О. Фрицького, що форми діяльності органів влади є сукупність дій цих органів із реалізації власної компетенції, що відображається в організаційних, правових та організаційно-правових рамках. Водночас надання цій сукупності дій органів влади такої якісної характеристики як основні, на нашу думку, є неприйнятним.

Цікавим є наукове бачення форм діяльності органів державної влади, сформульоване А. Колодієм та А. Олійником. На їхню думку, під формами діяльності державних і самоврядних органів слід розуміти здійснення певних, передбачених нормативно- правовими актами та практикою державного будівництва видів дій посадових та службових осіб законодавчих, виконавчих, судових та контрольно-наглядових органів за допомогою яких реалізуються їх завдання і функції в межах компетенції кожного органу [240, с. 37].

Водночас, на нашу думку, зазначене поняття “форм діяльності органів державної влади” не повною мірою відображає суть цього політико-правового явища. При формулюванні цього поняття А. Колодієм та А. Олійником акцентується увага, що форми діяльності держаних органів - це певні види видів дій посадових та службових осіб законодавчих, виконавчих, судових та контрольно- наглядових органів. Як наслідок, низка державних інституцій не підпали під сформульоване поняття форм діяльності органів державної влади, оскільки не належать до законодавчих, виконавчих, судових та контрольно-наглядових органів влади. Наведене, для прикладу стосується Президента України, Служби безпеки України, Державного бюро розслідувань тощо.

З огляду на вищенаведені наукові погляди щодо розуміння поняття форм діяльності органів державної влади, варто зазначити, що форми здійснення державної влади в Україні - це закріплені Конституцією та законами України, міжнародними договорами, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, іншими нормативно-правовими актами України, певні консолі­довані, специфічні види дій органів державної влади України, їхніх посадових і службових осіб з метою досягнень завдань і реалізації функцій вказаних державних інституцій у межах їхньої компетенції.

При цьому, варто зауважити, що в юридичній науці немає єдності поглядів і щодо класифікації форм здійснення державної влади.

Зокрема, В. Журавський, В. Серьогін та О. Ярмиш пропонують їх розмежовувати на правові (юридичні) та організаційні (неправові) форми діяльності органів державної влади, залежно від характеру породжуваних наслідків. На їхній погляд, правові форми є діяльністю, пов’язаною зі здійсненням юридично значущих дій у жорстко визначеному законом порядку. Правові форми це однорідна діяльність, яка пов'язана з прийняттям правових актів і тягне за собою юридично значимі наслідки [190, с. 66]. Водночас неправові форми діяльності органів державної влади - це однорідна діяльність, що не вимагає повного і суворого юридичного оформлення, не пов'язана з учиненням юридично значущих дій і прийняттям правових актів [190, с. 68].

До певної міри схожі думки щодо диференціації форм роботи органів державної влади висловлює С. Бостан. Водночас в його наукових поглядах демонструється дещо відмінне їх наповнення з метою висвітлення їхньої правової природи. Зокрема, С. Бостан зазначає, що правові форми - це однорідна за своїми зовнішніми ознаками (характером і юридичними наслідками) діяльність органів держави, спрямована на керівництво суспільством шляхом видання правових актів [643, с. 111].

В цілому з таким підходом С. Бостана щодо дефініції правових форм органів державної влади можна погодитися. Проте, на нашу думку, при формулюванні цього поняття краще замість словоспо­лучення “правові акти” використати категорію “нормативно-правові акти” з огляду на те, що акти, які приймаються в межах нормотворчої діяльності органів державної влади, не завжди можна вважати правовими з точки зору відповідності принципу верховенства права (принципу правовладдя).

Водночас С. Бостан організаційні форми діяльності органів державної влади розглядає як способи та процеси в організаційній роботі державних органів, спрямовані на розв'язання завдань, що постають перед ними, та досягнення поставлених цілей, але такі, що не тягнуть за собою безпосередніх правових наслідків.

На думку С. Серьогіної, залежно від характеру наслідків (отриманого результату) форми діяльності органів державної влади доцільніше класифікувати на правові, організаційні й матеріально- технічні. При цьому правові форми діяльності пов'язані з виконанням юридично значущих дій у строго зазначеному законом порядку. За їх допомогою відбувається фіксація рішень і дій органів публічної влади, що мають юридичний зміст. Результатом правової діяльності є акт правового характеру. Організаційні форми діяльності здійснюються в межах чинного законодавства і на його підставі, однак не потребують строгого юридичного оформлення і, як правило, самі по собі не спричиняють юридичних наслідків. Матеріально-технічні форми діяльності також не потребують видання спеціальних юридичних актів - їх проводять в порядку поточної роботи [170, с. 48].

Позиція С. Серьогіної заслуговує на увагу. Разом з тим, на нашу думку, виокремлення матеріально-технічних форм в окремий вид форм діяльності органів державної влади є доволі дискусійним твердженням. Ми вважаємо, що матеріально-технічна форма здійснення державної влади абсолютно має право на існування, але її доцільно включити до організаційних форм. Це пов'язано з тим, що, як правило, система однорідних дій органів державної влади, їхніх посадових і службових осіб, що здійснюється в межах матеріально-технічної форми щодо матеріального, фінансового, бюджетного, податкового, митного, господарського забезпечення, є засобом саме організаційної підготовки до виконання завдань і функцій, покладених на певний орган державної влади. А тому матеріально-технічну форму варто розглядати як вид організаційних форм здійснення державної влади.

Варто зазначити, що в юридичній літературі зустрічається позиція щодо поділу форм здійснення державної влади на три види: правові форми, організаційні форми та організаційно-правові.

Для прикладу А. Колодій та А. Олійник поділяють форми на правові, організаційні й організаційно-правові [240, с. 38]. При цьому, на їхню думку, організаційно-правовими називають форми, що традиційно склалися у повсякденній практичній діяльності та були закріплені нормативно-правовими актами. До цієї групи форм відносять: а) сесії; б) засідання; в) збори; г) місцеві ініціативи; ґ) представництво у певних органах чи на певній території; д) індивідуальну та колективну роботу депутатів та ін. [240, с. 39]. На думку В. Демиденка, організаційно-правові форми є такими видами дій органів державної влади, які поєднують у собі ознаки як правових, так і організаційних форм роботи органів державної влади [159, с. 200].

На думку авторського колективу у складі Є. Білозьорова, В. Власенка, О. Горової, А. Завального та ін., форми діяльності органів державної влади можуть бути класифіковані на правові та організаційні (неправові). При цьому правові форми ними визначаються як управлінська чи регулятивна діяльність державних органів, що полягає у вчиненні юридично значимих дій з виконання державних функцій у порядку, визначеному законом, і має правові наслідки [645, с. 68].

Вищенаведене поняття правових форм діяльності органів державної влади має свої раціональні зерна. Проте цілком із ним ми не можемо погодитися. Адже не всі види діяльності органів державної влади, що породжують правові наслідки, підпали під поняття правових форм здійснення державної влади. Зазначене поняття відображає лише управлінську та регулятивну діяльність органів державної влади. Водночас контрольно-наглядова, правоохоронна, правореалізаційна та деякі інші діяльності, на жаль, залишилися поза увагою.

Зважаючи на вищенаведене, вважаємо, що правові форми здійснення державної влади в Україні - це однорідні за своїми зовнішніми ознаками (юридичною природою та наслідками) види дій органів державної влади, спрямовані на виконання покладених на них завдань і реалізацію їхніх функцій у межах їхньої компетенції, визначеної Конституцією та законами України, що спричиняє правові наслідки. Відмінність правових форм здійснення державної влади від організаційних полягає в тому, що останні не породжують правових наслідків для широкого кола суб'єктів правовідносин. Зокрема, до організаційних форм здійснення державної влади доцільно віднести установчу організаційну форму діяльності державного апарату. Для прикладу, в межах цієї форми роботи Верховна Рада України обирає Голову Верховної Ради України, його Першого заступника та заступника, формує комітети, депутатські групи та фракції, інші органи парламенту України. Без виконання цього комплексу заходів єдиний орган законодавчої влади в Україні фактично буде неспроможний функціонувати. Водночас формування зазначених органів парламенту не спричиняє правових наслідків для інших учасників конституційно-правових відносин.

Варто зазначити, що правові форми здійснення державної влади також поділяються на декілька видів. Зокрема, на думку В. Журавського, В. Серьогіна та О. Ярмиша, доцільно виділити п'ять основних правових форм діяльності органів державної влади: правотворчу, установчу, правозастосовну, інтерпретаційну та контрольно-наглядову. При цьому правотворча правова форма полягає в діяльності суб'єктів щодо створення правових норм, їх зміни і скасування [190, с. 66].

Разом з тим, А. Колодій та А. Олійник, на відмінну від В. Журавського, В. Серьогіна та О. Ярмиша, серед правових форм здійснення державної влади виокремлюють: законотворчу або нормотворчу; управлінську або виконавчу; правоохоронну; правореалізаційну; правозастосовчу та ін. [240, с. 38].

В цілому з поглядом А. Колодія та А. Олійника щодо класифікації правових форм діяльності органів державної влади ми погоджуємося. Водночас, на нашу думку, використання сполучника “або” щодо законодавчої та нормотворчої діяльності є недоречним. Адже це відмінні види правової форми діяльності, характерні для різних видів органів державної влади. Так, законодавча правова форма діяльності притаманна лише Верховній Раді України, оскільки тільки вона уповноважена приймати закони України. В свою чергу, нормотворча є видом діяльності інших органів державної влади щодо прийняття та введення в дію підзаконних нормативно-правових актів, внесення змін і доповнень до них, що здійснюється відповідно до Конституції та законів України.

Разом з тим, В. Журавський, В. Серьогін та О. Ярмиш для окреслення цієї правової форми діяльності державної влади використовують термін “правотворча правова форма”. Зважаючи на це, постає питання щодо відмінності між правотворчою та нормотворчою формами діяльності органів державної влади.

В юридичній літературі щодо використання категорій “правотворчість” та “нормотворчість” можна знайти декілька підходів: а) використання їх як синонімів, ототожнення, твердження про відсутність будь-яких відмінностей; б) нормотворчість іноді розглядається підвидом правотворчості або навпаки; в) розме­жування цих категорій, різне соціальне та юридичне призначення окреслених процесів. Водночас у наведених наукових позиціях бракує аргументації щодо істинності запропонованого підходу до розуміння правотворчості та нормотворчості.

Цікавим є погляд В. Демиденка, який зазначає, що нормотворчість має два складові аспекти: соціальний та правовий. При цьому соціальний аспект нормотворчості, як правило, передує правовому. Адже нині є та буде й надалі зберігатися доволі важлива роль моралі, звичаїв, традицій, релігійних норм тощо як регуляторів суспільних відносин. Водночас правотворчість - це діяльність уповноважених суб'єктів, що відповідно до повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією, міжнародними договорами (що є частиною національного законодавства), законами та підзаконними нормативно-правовими актами України, рішеннями ЄСПЛ, створюють, вводять у дію, змінюють або скасовують нормативно-правові акти [162, с. 32].

Хочемо зазначити, що особливе місце серед правових форм роботи органів державної влади посідає правозастосовча форма. Вона полягає в діяльності органів держаної влади, спрямованої на забезпечення безперервності процесу реалізації нормативно-правових приписів шляхом наділення одних учасників правовідносин суб’єктивними правами та покладення на інших відповідних юридичних обов’язків, або шляхом розгляду (вирішення) питань про наслідки правових суперечок і правопорушень, а також притягнення винних до юридичної відповідальності [471, с. 32].

При цьому В. Журавський, В. Серьогін та О. Ярмиш наголошують, що різновидами правозастосовчої діяльності є правонаділяюча та правоохоронна [190, с. 67]. Проте С. Бостан, на противагу наведеній вище позиції, виділяє в межах правозасто- совчої діяльності оперативно-виконавчу та правоохоронну. На його думку, оперативно-виконавча діяльність - це владна, творча, оперативна, виконавча-розпорядча робота державних органів, спрямована на здійснення функцій держави шляхом видання та застосування норм права, що є основою виникнення, зміни та припинення правовідносин [643, с. 112].

Ми не поділяємо думки С. Бостана про виокремлення в межах правозастовної форми роботи органів державної влади оперативно- виконавчої та правохоронної. На нашу думку, для низки органів державної влади, насамперед органів виконавчої влади, окремою самостійною правовою формою роботи є виконавчо-розпорядча форма.

Ми вважаємо, що виконавчо-розпорядча форма роботи є самостійною правовою формою роботи органів виконавчої влади України, яка носить двоаспектний характер, оскільки, з одного боку, має за мету забезпечення реалізації положень Конституції та законів України, актів глави Української держави через безпосередньо виконавчу діяльність Уряду та підпорядкованих йому центральних і місцевих органів. Проте ефективне втілення органами виконавчої влади положень Конституції та законів України, актів глави Української держави неможливе без створення повноцінного механізму реалізації шляхом здійснення розпорядчої діяльності (прийняття власних рішень органів виконавчої влади, забезпечення матеріальної, фінансової, організаційної основи їх виконання тощо). Розпорядча діяльність органів влади є невід’ємною від виконавчої діяльності та включає такі правомочності: а) прийняття власних нормативно-правових актів органів виконавчої влади; б) організація їх виконання; в) контроль і

притягнення до юридичної відповідальності винних суб'єктів у неналежному виконанні нормативно-правових актів органів виконавчої влади.

Також варто наголосити, що правоохоронна форма роботи є самостійним видом правової форми роботи спеціально уповноважених правоохоронних органів, що реалізується в порядку та у спосіб, визначені Конституцією та законами України, на основі закріплених у законодавстві принципів (серед яких особливе місце посідає принцип верховенства права) з метою охорони прав, свобод і законних інтересів людини та громадян, забезпечення правовладдя та правопорядку.

На нашу думку, серед правових форм роботи органів державної влади доцільно також виділити контрольно-наглядову форму роботи спеціально уповноважених органів держави. На думку Н. Шаптали та Г. Задорожньої, до контрольно-наглядових органів належать: Уповно­важений Верховної Ради з прав людини, Рахункова палата України, Державна фінансова інспекція України та ін. [720, с. 277].

З вищенаведеною позицією ми цілком погодитися не можемо. На нашу думку, до контрольно-наглядових органів, які відповідно реалізують контрольно-наглядову правову форму, слід віднести ті органи державної влади, які володіють контрольно-наглядовими повноваженнями та не належать до законодавчої, виконавчої, судової, президентської влади.

З огляду на це твердження, Державну фінансову інспекцію України не можна зарахувати до контрольно-наглядових органів, оскільки відповідно до Положення про Державну фінансову інспекцію України, остання є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю [502]. Тобто Державна фінансова інспекція України належить до органів виконавчої влади. Наявність у Державної фінансової інспекції України контрольних повноважень не може слугувати критерієм для її зарахування до контрольно-наглядових органів України, адже домінуюча більшість органів державної влади України володіють певними контрольними повноваженнями. Відповідно ця ознака не може слугувати критерієм для диференціації органів державної влади на певні класифікаційні види.

Вважаємо, що до контрольно-наглядових органів належать: прокуратура України, Уповноважений Верховної ради України з прав людини, Рахункова палата, Вища рада правосуддя, Вища кваліфікаційна комісія суддів України.

При цьому контрольно-наглядова діяльність - це одна з основних форм правової діяльності держави, яка здійснюється державою шляхом видання контрольно-правових актів або рішень, що приймаються відповідними органами державної влади у межах передбачених конституцією та законами повноважень, і має на меті забезпечення перевірки відповідності дій суб'єктів та об'єктів правового регулювання чинному законодавству, сприяння утвердженню режиму законності та правопорядку [83, с. 119].

Незважаючи на те, що правові форми здійснення державної влади є доволі вагомими за правовими наслідками та видимими для суб'єктів правовідносин, рівень ефективності їхньої реалізації прямо залежить від організаційних форм роботи державної влади, які не спричиняють правових наслідків та є менш помітними для широкого загалу. На нашу думку, до організаційних форм здійснення державної влади доцільно зарахувати: матеріальну- технічну, ідеологічну, культурно-освітню тощо.

Правники В. Журавський, В. Серьогін та О. Ярмиш зазначають, що до видів матеріально-технічних операцій належать: робота з депутатськими запитами і зверненнями, різними інформаційними запитами, діловодство, експедиція, охорона, збір і опрацювання інформації, проведення вимірів, розробка прогнозів, програм, методичних рекомендацій, здійснення бухгалтерського та статистичного обліку і т.п. [190, с. 69].

Видається, на нашу думку, досить дискусійним твердження про віднесення до матеріально-технічної форми роботи органів державної влади такого виду діяльності як опрацювання депутатських запитів, звернень і різних інформаційних запитів з огляду на такі фактори: а) філософія роботи з депутатськими запитами, зверненнями та різними інформаційними запитами не передбачає значні фінансові, господарські, бюджетні чи матеріальні витрати. Основний акцент вказаної діяльності зміщується в напрямі експертно-аналітичної діяльності відповідних посадових і службових осіб; б) також віднести роботу з депутатськими запитами, зверненнями та різними інформаційними запитами до суто технічної, механічної вкрай важко. Як наслідок, опрацювання депутатських запитів, звернень і різних інформаційних запитів, на нашу думку, не належить до матеріально-технічної форми діяльності органів державної влади.

Ми вважаємо, що матеріально-технічна форма забезпечення здійснення державної влади в Україні - це вид однорідної діяльності органів державної влади України, що належить до їхніх організаційних форм роботи та полягає в бюджетному, фінансовому, матеріальному, господарському забезпеченні виконання завдань і функцій державного апарату України, а також здійсненні комплексу заходів щодо збирання, опрацювання, аналізу, поширення, збереження, захисту та використання статистичної інформації, організації діловодства й архівного зберігання документів, створення документаційно- інформаційної бази на різних носіях з перевагою переходу інформаційного поля на цифрові технології (діджиталізація), узагальнення результатів діяльності органу державної влади, його посадових і службових осіб, в тому числі, на відповідність критеріям законності, професійності, доброчесності тощо.

Ідеологічна форма здійснення державної влади в Україні, на нашу думку, є видом однорідної діяльності органів державної влади України, що належить до їхніх організаційних форм роботи, та полягає в забезпеченні ідеологічного плюралізму, патріотичного виховання, духовно-ідеологічної консолідації українського народу шляхом розробки та поетапного широкомасштабного втілення національної стратегічної ідеї як духовної основи інтеграції громадян України різних географічних регіонів (сходу і заходу, півдня і півночі) навколо системи соціокультурних координат, де визначені ціннісні, духовні, релігійні, світоглядні та цілеспрямовуючі орієнтири.

Культурно-освітня форма здійснення державної влади в Україні, на нашу думку, є видом однорідної діяльності органів державної влади України, що належить до їхніх організаційних форм роботи, та полягає в системі підготовки, рейтингового оцінювання та підвищення кваліфікації персоналу органів державної влади, посилення рівня оволодіння державною мовою та офіційними мовами ЄС з метою сприяння перспективному набуттю Україною повноправного членства в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору, заохочення оволодіння персоналом органів держаної влади України досягненнями національно- культурного простору (здобутками літератури, музики, образотворчого мистецтва, скульптури, архітектури, театру, кінематографії тощо), що забезпечить можливість державному службовцю активно нарощувати свій творчий потенціал, розвиватися духовно, підвищувати рівень свого світосприймання.

Варто підкреслити, що ефективність діяльності державної влади в будь-якій країні, в тому числі і в Україні, залежить не лише від системи форм здійснення державної влади як зовнішнього відображення однорідних дій, процедур апарату держави, але й не менш - від методів діяльності державних інституцій. Саме тому нині перед юридичною наукою поставлено досить амбітну ціль - розробити збалансовану, надійну та ефективну систему методів здійснення державної влади, що спроможна забезпечити сталий суспільний розвиток України.

Методи здійснення державної влади в юридичній літературі розкриваються по-різному. Зокрема, В. Шатіло розкриває методи здійснення держаної влади як конкретні прийоми та способи діяльності органів державної влади та їхніх посадових осіб, які здійснюються в межах їхньої компетенції та спричиняють відповідні юридичні наслідки [703, с. 68]. Вчені А. Колодій та А. Олійник розглядають методи діяльності органів державної влади як способи, засоби та прийоми, що застосовуються в межах визначених форм з метою здійснення завдань і функцій органів влади, що обумовлені їх компетенцією [240, с. 41]. Дослідники С. Гусарєв, А. Олійник, О. Слюсаренко визначають методи як засоби, прийоми та способи, за допомогою яких здійснюються спеціальні види діяльності держави щодо реалізації її функцій [153, с. 64]. У свою чергу В. Журавський, В. Серьогін та О. Ярмиш інтерпретують методи діяльності органів влади як конкретні прийоми і способи організації роботи та безпосереднього функціонування органів державної влади [190, с. 69]. Дослідник І. Оксьом зазначає, що методи є волею держави, конкретизовані відповідним управлінським органом у межах наданих йому юридично-владних повноважень [444, с. 63].

З огляду на вищенаведене, а також на багато інших підходів до тлумачення методів діяльності органів державної влади, вважаємо, що методи здійснення державної влади в Україні - це вироблена на основі довготривалої практики функціонування державного апарату України та передбачена законодавством України система взаємопов’язаних прийомів, засобів, способів досягнення завдань та реалізації функцій органів державної влади України, які відображають якісну сторону діяльності державних інституцій, оскільки мають бути спрямовані на досягнення бажаного результату найбільш оптимальним чином.

Варто зазначити, що в юридичній літературі відсутня єдність поглядів щодо системи методів здійснення державної влади та її класифікації на певні групи.

Зокрема, В. Малиновський пропонує поділяти методи на організаційно-розпорядчі (адміністративні), економічні, правові та соціально-психологічні [401, с. 286].

Дослідники С. Гусарєв, А. Олійник, О. Слюсаренко диферен­ціюють методи за напрямами державної діяльності на: а) методи правотворчої діяльності; б) методи виконавчо-розпорядчої діяльності; в) методи правоохоронної діяльності; та г) методи організаційної діяльності держави стосовно здійснення її функцій [153, с. 64-65]. На нашу думку, такий підхід має право на існування. Проте ми зазначимо, що система прийомів, засобів, способів здійснення правотворчої, виконавчо-розпорядчої, правоохоронної та організаційної діяльності держави є при цьому тотожною.

Водночас А. Колодій та А. Олійник серед методів діяльності державних органів виділяють правові, організаційні та організаційно- правові. Зокрема, на їхню думку, правовими методами називають такі способи, прийоми та засоби, за допомогою яких здійснюються правотворча, управлінська, правоохоронна, правореалізаційна і правозастосовна форми діяльності органів держави. Організаційними методами є способи, засоби та прийоми, за допомогою яких здійснюються відповідні форми організаційної діяльності органів державної влади. Залежно від їхніх ролі та значення у здійсненні діяльності державних органів, організаційні методи можна підрозділяти на основні та допоміжні. До основних відносять такі методи: планування, інструктування, координація, контроль, вироблення рішень. До допоміжних відносять: надання допомоги, забезпечення своєчасного виконання завдань, сприяння проведенню відповідних заходів та інше. На думку А. Колодія та А. Олійника, організаційно-правові методи - це такі засоби, прийоми та способи, що традиційно склалися та одержали своє закріплення у відповідних нормативно-правових актах. Наприклад, методи організації та перевірки виконання актів, інформаційного забезпечення, підготовки, підбору та розстановки кадрів та ін. [240, с. 41-42].

Мусимо зазначити, що існує значна дискусійність вищенаведеної диференціації методів діяльності органів державної влади на правові, організаційні та організаційно-правові. Адже, для прикладу, досягнення результатів у правотворчій діяльності органів державної влади передбачає використання як правових методів (що мають правові наслідки), так і організаційних методів (що не передбачають правових наслідків). З огляду на це, чи доречно говорити лише про правові методи правотворчої діяльності органів державної влади.

С. Серьогіна також поділяє методи діяльності органів влади на правові та організаційні. Крім того, вона виокремлює соціально- психологічні методи здійснення влади [171, с. 63]. Проте С. Серьогіна в ці класифікаційні групи методів вкладає відмінне від

А. Колодія та А. Олійника значення.

Так, на думку С. Серьогіної, правові методи пов'язані з використанням певних організаційно впорядковуючих властивостей права як одного з найважливіших соціальних регуляторів. Серед них можна виділити методи загального й індивідуального регулювання, встановлення нормативів (метод стандартизації), дозвільно-реєстраційний метод (ліцензування, патентування, встановлення квот, видача дозволів, реєстрація), а також методи уповноважування, зобов'язування та заборони [171, с. 69]. Соціально-психологічні методи базуються на використанні наукових положень соціології та психології й являють собою певні важелі впливу на соціально-психологічний клімат у колективі, на працездатність співробітників відповідних органів публічної влади. До них належать методи соціологічних досліджень (соціометрія), соціального прогнозування та соціального планування [171, с. 69].

При цьому С. Серьогіна наголошує, що враховуючи складність і багатовимірність проблеми методів діяльності органів влади, доцільно підійти до цього питання, керуючись їхнім призначенням. Адже методи - це способи і прийоми, що дозволяють упорядкувати й ефективно організувати реалізацію функцій і повноважень органів влади. Процес реалізації функцій і повноважень органів влади має певні стадії. Незалежно від того, яка конкретно функція реалізується, її здійснення починається з планування, збору й обробки інформації, продовжується виробленням рішення, його виконанням, і закінчується контролем за виконанням рішення. Для кожного із цих етапів характерні свої засоби досягнення поставлених цілей. При цьому в процесі реалізації можуть бути задіяні органи влади, їх структурні підрозділи та посадові особи, які повинні координувати свою роботу на всіх етапах владної діяльності. Відповідно використовуються способи і прийоми підвищення ефективності їх праці, професіоналізму, службової та соціальної активності. Виходячи з вищевикладеного, можна виділити організаційні методи, що мають універсальний характер, - планування, інформаційного забезпечення, вироблення рішень, організації виконання, контролю за виконанням, координації діяльності, роботи з кадрами [171, с. 63-64].

На думку авторського колективу у складі Є. Білозьорова,

B. Власенка, О. Горової, А. Завального та ін., під час здійснення своїх функцій держава за допомогою державних органів та їхніх посадових осіб застосовує низку методів: а) метод переконання - здійснюється шляхом заохочення суб'єктів суспільних відносин до певної діяльності чи дій, що відповідають їхній волі без застосування силового тиску, таким чином забезпечуючи свободу вибору. Переконання в основному здійснюється через такі юридичні засоби як суб'єктивні права, законні інтереси, пільги; б) методи рекомендації і заохочення - мають місце тоді, коли держава орієнтує й спонукає суб'єктів суспільних відносин до певного варіанту поведінки, який є бажаним з її точки зору. Використовуючи ці методи, держава може досягти значних успіхів у стимулюванні суспільно корисної діяльності; в) метод примусу - полягає в застосуванні до суб'єктів, які вчинили правопорушення у сфері здійснення державних функцій, передбачених нормами права заходів покарання, перевиховання та спонукання до діяльності, спрямованої на усунення шкоди, заподіяної такою поведінкою [645, с. 70].

Схожі думки щодо методів здійснення державної влади висловлює і С. Бостан. Він зазначає, що кожна функція держави має свій метод, якому властиві ознаки, характерні для методів інших функцій, а також специфічні, лише йому притаманні ознаки, що залежать від завдань та умов відповідного етапу розвитку держави. При цьому С. Бостан звертає увагу на структуру методу здійснення державних функцій та виокремлює в ньому такі структурні групи: організаційно-технічні прийоми та засоби, засоби державного впливу, засоби суспільного впливу [643, с. 113].

Під організаційно-технічними прийомами і засобами, на думку

C. Бостана, доцільно розуміти ті засоби та образи позитивної діяльності, якими користуються державні органи та організації для створення умов, що максимально забезпечують реалізацію державних функцій. Засобами державного впливу є: а) переконання, що реалізується через правове виховання населення, різні профілактичні заходи; б) заохочення, яке передбачає надання різних пільг і нагород особам та колективам, що відзначаються активною державною діяльністю; в) примус, практичним втіленням якого є застосування до суб'єктів, які скоїли правопорушення, законних заходів покарання, перевиховання та стимулювання людей до виконання правових норм [643, с. 113-114].

Вважаємо, що вищенаведений підхід С. Бостана є доволі цікавим, але містить певну невизначеність, оскільки не формулює систему методів здійснення державної влади.

Привертає увагу своїм ґрунтовним підходом класифікація методів здійснення державної влади, виконана В. Шаліло. На його думку, методи здійснення державної влади можна класифікувати за такими критеріями: 1) за способом (напрямом) впливу - на методи прямого (адміністративного) і непрямого впливу (соціально-психологічні, ідеологічно-пропагандистські, економічні та інші); 2) за цілями і засобами впливу - на методи переконання, заохочення, примусу; 3) залежно від суб'єктів здійснення державної влади - методи здійснення державної влади реалізуються органами публічної влади у вузькому і широкому значенні. У вузькому розумінні для державної влади притаманне послуговування імперативним примусом, в той час як публічна влада може вдаватися до переконання, інформування, навіювання, пропаганди тощо; 4) в залежності від суб'єктів реалізації методів здійснення державної влади - методи, реалізовані органами законодавчої, виконавчої, судової влади, суб'єктами з особливим правовим статусом (наприклад, Президентом України, органами прокуратури). Ці методи істотно різняться за темпоральною (часовою) компонентою їх реалізації; 5) з юридичних фактів, що слугують підставою для застосування, методи поділяються на методи, реалізовані в результаті настання подій, вчинення дій, зміни станів об'єктів державно-владного впливу; 6) за сферою дії - методи, які застосовуються в економічній, соціальний, політичній, культурній, екологічній та інших сферах; 7) за умовами і характером методів здійснення державної влади - на загальні та спеціальні методи здійснення державної влади. Загальними методами послуговується вища ланка державного механізму, правовий статус якої передбачає загальне бачення проблем суспільства та управління ними. Середні та нижчі ланки віддають перевагу вузько-специфічним методам, наближеним до вимог конкретних ситуацій; 8) в залежності від кола суб'єктів правового впливу - методи, які застосовуються до загальних суб'єктів права та методи, які застосовуються до спеціальних суб'єктів права; 9) за характером застосування - звичайні та екстраординарні методи. Останні залежать від стану суспільства. В кризових та перехідних станах застосовуються екстраординарні методи, в той час як в станах стабільності та рівноваги в діяльності держави переважають ординарні (орієнтовані на звичний правопорядок) методи; 10) за часовим критерієм дії - постійні і тимчасові; 11) за територіальною сферою дії - внутрішньодержавні та зовнішньо-державні; 12) за правовими наслідками реалізації методів здійснення державної влади - правовстановлювальні, правозмінювальні, правоскасовувальні; 13) за способом оформлення реалізованих методів - методи здійснення державної влади, які вимагають винесення спеціальної індивідуального правового акту та методи, які не потребують винесення спеціального індивідуально- правового акту; 14) за ознакою обов’язковості методів державної влади - директивні (імперативні) і дискреційні (диспозитивні) методи [703, с. 68-69].

Таким чином, підсумовуючи вищевикладені положення, слід зазначити, що методи здійснення державної влади в Україні - це вироблені на основі довготривалої практики функціонування державного апарату України та передбачені законодавством України системи взаємопов’язаних прийомів, засобів, способів досягнення завдань і реалізації функцій органів державної влади України, які відображають якісну сторону діяльності державних інституцій, оскільки мають бути спрямовані на досягнення бажаного результату найбільш оптимальним чином.

Раціональне та комплексне поєднання всіх методів здійснення державної влади спроможне значно підвищити ефективність функціонування державного апарату, оптимізувати витрати на його утримання, забезпечити стабільний розвиток Української держави.

4.3.