Конституційні принципи здійснення державної влади в Україні: поняття, види та зміст

Подальший динамічний розвиток Української держави, її успішна євроатлантична інтеграція потребує ґрунтовного та розважливого аналізу організації і діяльності державного апарату, встановлення слабких місць, недоліків у функціонуванні органів державної влади України, визначення перспективних напрямів удосконалення роботи та посилення дієвого контролю народу України над публічного владою.

Саме цим і обумовлена значна низка реформ (конституційна, муніципальна, адміністративно-територіальна, парламентська, подат­кова, пенсійна, медична та інші), які нині проводяться, чи про потребу реалізації яких оголошено в Україні. Всі вони покликані вдосконалити процедуру формування органів державної влади України, покращити ефективність функціонування державного апарату, оптимізувати витрати на його утримання, реформувати механізми та засоби реалізації доктрини народного суверенітету в аспекті посилення відповідальності державної влади перед народом України.

Водночас, на наш погляд, квінтесенція сучасних реформ в Україні має полягати саме в удосконаленні принципів здійснення державної влади, наповнення їх новітнім змістом, відповідним до вимог сьогодення, доповнення новими принципами формування та діяльності органів державної влади України. При цьому вкрай важливо сформулювати саме поняття принципів здійснення державної влади.

Безумовно розкриття проблематики принципів здійснення державної влади в Україні тісно пов'язане з питаннями загальних принципів права, принципів організації державної влади, принципів функціонування державного апарату, принципів публічної служби в Україні, принципів управління та регіонального розвитку тощо.

З огляду на наведене, науково-теоретична база цього підрозділу включає значний масив доктринальних праць різних науковців, правознавців як із загальної теорії держави та права, так і галузевих юридичних наук. Відповідно це роботи К.

Варто наголосити, що належне, повноцінне формування дефініції принципів здійснення державної влади, диференціація їх на певні види та характеристика, по суті, передбачає встановлення етимології самого слова “принцип”, розкриття його сучасного тлумачення та розуміння щодо здійснення державної влади в Україні.

З огляду на наведене, етимологічний словник української мови встановлює, що слово “принцип” запозичене з французької мови “principe” - “початок, першооснова”; “принцип” походить від лат. “principium” - “перший; головний” [183, с. 574].

Разом з тим, відповідно до академічного тлумачного словника української мови, слово “принцип” за своїм змістом означає: а) основне вихідне положення якої-небудь наукової системи, теорії, ідеологічного напряму і т. ін.; б) особливість, покладена в основу створення або здійснення чого-небудь, спосіб створення або здійснення чогось [611, с. 693]. У свою чергу, слово “здійснення” розкривається як: а) запровадження, втілення в життя, робити що- небудь дійсним, реальним; б) виконання, робити що-небудь і т. ін. [612, с. 541].

Водночас у юридичній енциклопедії принцип (від франц. ргтсіре, від лат. principium - начало, основа) визначається як основні засади, вихідні ідеї, що характеризуються універсальністю, загальною значущістю, вищою імперативністю, і відображають суттєві положення теорії, вчення, науки, системи внутрішнього та міжнародного права [723, с.

За словником за редакцією О. Колба, А. Буймістера, принцип (від лат. рrinceps - “перший, головний”) - основне вихідне положення будь-якої теорії, вчення, науки, світогляду, політичної організації [311, с. 374].

За новим енциклопедичним словником принцип (від лат. Ргіпсіріит - начало, основа): 1) вихідне положення якої-небудь теорії, вчення, науки, світогляду, політичної організації або 2) основа побудови або дії якого-небудь прибору, машини тощо [439, с. 968].

Згідно з новим тлумачним словником української мови, принцип означає основне вихідне положення якої-небудь наукової системи, теорії, ідеологічного напряму і т. ін.; засада; основний закон якої-небудь точної науки [436, с. 899].

Окрім того словник іншомовних слів визначає принцип як - центральне пояснення, особливість, покладену в основу створення або здійснення чого-небудь [609, с. 762]. Філософський енциклопедичний словник встановлює принцип як першопочаток, те, що лежить в основі певної сукупності фактів, теорії, науки [670, с. 519].

На основі аналізу вищенаведених та інших джерел можна дійти висновку, що принципи - це основоположні, вихідні, фундаментальні, базові ідеї, що характеризуються універсальністю, високою вагомістю, найвищим рівнем обов’язковості, та відображають найістотніші положення певної теорії, науки, процесу тощо.

Правові принципи пронизують правову матерію, і у першу чергу, правові ідеї. Принципи - це насамперед ідеї. Елемент узагальнення, піднесений над конкретикою, що властивий ідеї, досить чітко простежується і в принципах права. Потім принципи перетворюються у норми, втілюються у них. Принципи концентрують результат розвитку права, в них втілюється нерозривний зв’язок минулого, сучасного та майбутнього [199, с. 25].

Слід зазначити, що в юридичній літературі категорія “принцип” найбільше досліджувалася щодо права. Це обумовлено особливою соціальною роллю права, що покликано регламентувати всі сфери життєдіяльності людини, суспільства та держави, при цьому максимально гармонійно й оптимально поєднати свободу, справедливість та обов’язок.

Привертає увагу дисертаційне дослідження Т. Фулей, яка розкриває загальнолюдські принципи права як зафіксовані у позитивному праві його універсальні нормативні засади, напрацьовані людством як глобальною макроцивілізаційною системою, об’єктивно зумовлені потребами і рівнем розвитку людської цивілізації та втілюють її найкращі здобутки у правовій сфері, визначають сутність і спрямованість правового регулювання і придатні до застосування у будь-якій системі права [680, с. 8].

Водночас у сучасній юридичній науці є низка досліджень щодо принципів організації та діяльності державного апарату зокрема та державного механізму загалом.

Так, М. Цвік та О. Петришин характеризують принципи організації та діяльності державного апарату як законодавчо визначені відправні засади та вимоги його організації і функціонування з метою найбільш оптимального і ефективного виконання функцій і завдань держави [194, с. 129].

Дослідник О. Ракул, формулюючи в дисертаційному дослідженні “Теоретичні засади удосконалення діяльності державного апарату України” авторське визначення “принципу діяльності державного апарату”, зазначає, що останнє - це висхідне положення, що відображає пізнані та засвоєні людиною об’єктивні закони та закономірності, відносини й взаємозв’язки щодо формування, функціонування та розвитку державного апарату, і становлять собою нормативну фіксацію наукового знання про них [559, с. 9-10].

Вчена О. Скакун зауважує, що принципи організації та діяльності державного апарату - це загальноприйняті відправні норми-ідеї найвищого авторитету, що слугують імперативними засадами, на підставі яких відбувається організація і функціонування державних органів, здійснюється синхронізація виконання функцій та завдань держави [595, с.

Правник В. Шатіло зазначає, що принципи організації й діяльності органів державної влади - це законодавчі, відправні засади, ідеї, положення, які виступають основою формування, організації та функціонування органів публічної влади [703, с. 66].

Правник Г. Бистрик визначає принципи організації і діяльності механізму держави як зумовлені сутністю та функціональним призначенням держави основоположні ідеї і вимоги, які задають загальну модель формування, функціонування та порядку взаємодії між окремими елементами механізму держави і набувають своїх нормативних властивостей завдяки їх закріпленню на законодавчому рівні [84, с. 15].

Цікавою є думка вчених-конституціоналістів. Зокрема, В. Крав­ченко зауважує, що принципи організації та діяльності органів державної влади - це основоположні вихідні положення, на яких базується побудова й функціонування органів державної влади [366, с. 242]. Н. Шаптала та Г. Задорожня зазначають, що принципи органі­зації та діяльності органів державної влади - це законодавчо визначені універсальні юридичні засади, які становлять підґрунтя побудови та функціонування органів державної влади [702, с. 277-278].

З огляду на вищевикладене варто зауважити, що, як правило, в юридичній літературі не відокремлюються принципи організації, формування державної влади та принципи діяльності, функціонування державної влади. Також у переважній більшості доктринальних джерел зазначається, що принципи організації та діяльності державного апарату - це законодавчо визначені відправні засади і вимоги його організації та функціонування з метою найбільш оптимального і ефективного виконання функцій і завдань держави.

Зважаючи на це, хочемо наголосити, що засади державної влади найперше знаходять своє закріплення в Основному Законі держави, зокрема, в першому розділі - “Загальні засади”, який визначає засади конституційного ладу України - систему вихідних, основоположних принципів організації та здійснення державної влади в Україні. Наприклад, принцип верховенства права - ст.

Подальша деталізація принципів здійснення державної влади реалізується на рівні законів України, в тому числі законів щодо надання обов’язковості на території України тим чи іншим міжнародним договорам. Наприклад, ст. 3 Закону України “Про Кабінет Міністрів України” від 27 лютого 2014 року за № 794-УІІ визначає, що діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості [508].

Нормативна регламентація принципів здійснення державної влади не обмежується лише Конституцією та законами. Вона має місце й на рівні інших нормативно-правових актів, наприклад, указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, наказів центральних органів виконавчої влади тощо.

Вважаємо, що головна цінність принципів організації та здійснення державної влади полягає в тому, що вони відображають саме інтереси людини і громадянина.

При цьому виникнення та формування принципів здійснення державної влади, їх формалізація на конституційному і законодавчому рівнях та конкретизація і деталізація в підзаконних нормативно-правових актах є не одномоментним досягненням людської цивілізації, а довготривалим процесом. Більше того, для принципів здійснення державної влади характерне їх перманентне вдосконалення, реформування, модернізація відповідно до вимог сьогодення, а в окремих випадках -і новелізація (формування нових принципів, що до певної міри є логічним продовженням вже існуючих нормативно закріплених фундаментальних положень реалізації державної влади).

Належна науково-теоретична розробка принципів здійснення державної влади, врахування позитивного досвіду зарубіжних країн у цій сфері, відповідне їх нормативно-правове закріплення в Україні є запорукою підвищення ефективності державної влади, наближення її до потреб і запитів людей, і як наслідок - сприятиме успішній євроатлантичні інтеграції України, допоможе посилити взаємовигідне партнерство та співробітництво України з країнами Європейського Союзу.

На наш погляд, інтеграція України в європейський політичний, економічний, безпековий, правовий простір, набуття членства в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору, розвиток рівноправних взаємовигідних відносин з іншими державами є нині фундаментальним національним інтересом України. Саме так закріплено в Законі України “Про національну безпеку України” від 21 червня 2018 року № 2469-VIII [519, ст. 3].

Успішне втілення цієї амбітної мети, цього цивілізаційного вибору українського народу потребує значних зусиль Української держави. Власне, наведене обумовлює поетапне запровадження євроатлантичних стандартів демократії, прав людини, життєвого рівня, соціального захисту тощо.

На наше глибоке переконання, досягнення відповідності різних сфер життєдіяльності українського суспільства та держави вказаних стандартів може забезпечити виключно нова якість української публічної влади. Саме з цією метою в Україні оголошені та проводяться низка структурних реформ.

При цьому визначальним дороговказом конституційно-правової реформи має бути реалістичність, обґрунтованість, системність, урахування досвіду провідних зарубіжних країн, сучасних досягнень теорії та практики конституціоналізму.

Проте, на нашу думку, вкрай важливо в процесі проведення таких структурних реформ, перш за все щодо державного апарату України, чітко нормативно закріпити систему принципів здійснення державної влади, яка за нинішніх соціально-економічних, політико- правових, міграційно-демографічних та інших умов, забезпечить максимальну ефективність державної влади, прозорість її здійснення, відповідність потребам і запитам людей, а відповідно дієвий демократичний контроль за нею з боку громадянського суспільства [345, с. 24].

Проблематика системи принципів здійснення державної влади, їх генезис, юридична природа, система та новелізація є надзвичайно актуальним дослідженням в сучасних умовах трансформації української правової системи [345, с. 24].

Варто наголосити, що розкриття цього вкрай важливого комп­лексу питань здійснюється не лише вченими-конституціоналістами, а насамперед представниками загальної теорії держави і права. Викликає непідкупний інтерес і науковий доробок у сфері системи принципів організації та здійснення державної влади правників галузевих юридичних наук, найперше - адміністративного права [345, с. 24].

Вивчаючи основні дослідження щодо системи принципів здійснення державної влади, що проведені як в теорії держави та права, так і в галузевих юридичних науках, не можна обійти увагою встановлення лексичного й етимологічного значення слова “система”, в тому числі у їх взаємозв’язку з принципами здійснен­ням державної влади [345, с. 25].

Зокрема, Академічний тлумачний словник української мови визначає слово “система” як порядок, зумовлений правильним, планомірним розташуванням і взаємним зв’язком частин чого- небудь [55, с. 203].

Варто зазначити, що принципам здійснення державної влади приділяється досить прискіплива увага в навчальній і науковій юридичній літературі з теорії держави та права. При цьому, як правило, принципи висвітлюються щодо організації і діяльності державного апарату в єдності цих двох процесів і відповідно без диференціації на принципи організації державного апарату та принципи функціонування державного апарату. Також є характерними певні відмінності в поглядах щодо системи цих принципів [345, с. 25].

Зокрема, О. Петришин до принципів організації та діяльності державного апарату зараховує: поділ державної влади; виборність вищих органів державної влади; діяльність у межах компетенції та в порядку, встановлених законодавством (законність); професіона­лізм і компетентність; обов’язковість рішень, ухвалених вищими органами для нижчих; прозорість; підконтрольність; відпові­дальність; додержання прав інститутів громадянського сус­пільства - органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, організацій, установ; рівне право громадян на доступ до державної служби; стабільність кадрів; ефективність; пріоритет прав і свобод людини та громадянина [194, с. 129].

Слід зазначити, що вищенаведені принципи організації та діяльності державного апарату мають значну специфіку реалізації щодо різних органів державної влади. Наприклад, принципи стабільності кадрів або ефективності та їх реалізація щодо Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, міністерств, місцевих державних адміністрацій тощо. Адже ці органи державної влади відмінні за своїм конституційно-правовим, політичним статусом. Деякі з них є колективами державних службовців (наприклад, місцева державна адміністрація), інші - ні (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України). Відповідно ці принципи стабільності кадрів та ефективності в одних випадках є прямою вимогою закону, дороговказом при функціонуванні органу державної влади, в інших - ні [345, с. 25].

Для прикладу, розглянемо реалізацію принципів стабільність кадрів або ефективності щодо найвищого органу виконавчої влади - Кабінету Міністрів України. Хочемо зазначити, що Закон України “Про Кабінет Міністрів України” від 27 лютого 2014 року № 794-УІ закріплює, що діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості [508, ст. 3]. Питання щодо реалізації принципів стабільності кадрів або ефективності діяльності Уряду України є скоріше політичним, аніж юридичним. Відповідно, для прикладу, якщо Кабінет Міністрів України має політичну підтримку у Верховній Раді України в особі коаліції депутатських фракцій, то питання про відповідальність Уряду України (стабільність кадрів), в тому числі і при його неефективності, не матиме, як правило, перспективи вирішення [345, с. 25].

Нагадаємо, що принципи стабільності кадрів та ефективності закріплені Законом України “Про державну службу” від 10 грудня 2015 року № 889-УІІІ [493, ст. 4]. Принцип стабільності означає призначення державних службовців безстроково, крім випадків, визначених законом, незалежність персонального складу державної служби від змін політичного керівництва держави та державних органів. Принцип ефективності передбачає раціональне та результативне використання ресурсів для досягнення цілей державної політики. Відповідно ці принципи є непорушними для органів державної влади, що являють собою колектив державних службовців (наприклад, місцевої державної адміністрації). Проте, на нашу думку, їх нормативно-правова регламентація є недостатньою, а реалізація - проблемною. Можна навести непоодинокі приклади звільнення після виборчих кампаній державних службовців - професіоналів своєї справи [345, с. 26].

Варто наголосити, що законодавство України досить часто відстає від сучасних досягнень юридичної науки. Для прикладу візьмемо один із наведених О. Петришиним принципів організації та діяльності державного апарату. А саме принцип додержання прав інститутів громадянського суспільства - органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, організацій, установ [194, с. 129].

Необхідно зазначити, що є певна розбіжність у частині нормативно-правового закріплення та доктринального розуміння щодо віднесення органів місцевого самоврядування до інститутів громадянського суспільства. Зокрема, Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади” від 5 листопада 2008 року за № 976 визначає, що слід розуміти під інститутами громадянського суспільства [503]. Абзац другий пункту 2 цього Порядку вказує, що під інститутами громадянського суспільства слід розуміти громадські організації, професійні й творчі спілки, організації роботодавців, благодійні та релігійні організації, органи самоорганізації населення, недержавні засоби масової інформації та інші непідприємницькі товариства й установи, легалізовані відповідно до законодавства [345, с. 26].

Тобто інститутами громадянського суспільства, за цією логікою, є лише органи самоорганізації населення, але не місцеве самоврядування в цілому [417].

На нашу думку, видається вкрай помилковим не зарахування органів місцевого самоврядування до інститутів громадянського суспільства. Позаяк органи місцевого самоврядування (місцеві ради, органи самоорганізації населення тощо) є представницькими органами, що формуються безпосередньо народом України (територіальними громадами) та в тому числі покликані, в межах своєї компетенції, утверджувати та забезпечувати права і свободи людини й громадянина в громадянському суспільстві через самоврядне регулювання суспільних відносин місцевого значення в межах Конституції та законів України, є дієвим конституційним засобом контролю за державною владою. Більше того, з цієї проблематики наявні ґрунтовні роботи, наприклад, дисертаційне дослідження П.М. Любченка “Місцеве самоврядування в системі інститутів громадянського суспільства: конституційно-правовий аспект” на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук [393].

Авторський колектив навчального посібника з теорії держави і права у складі С. Бостана, С. Гусарєва, Н. Пархоменко та інших вважають, що з метою належного виконання завдань і функцій держави органи держави організовані відповідно до системи принципів, які визначають основні підходи до їх формування та функціонування. До таких принципів вони зараховують: принцип пріоритетності прав і свобод людини; принцип демократизму; принцип народовладдя; принцип поділу влади; принцип взаємної відповідальності особи та держави; принцип законності; принцип професіоналізму та компетентності; принцип гласності [643, с. 122-124].

Вчена О. Скакун серед принципів організації та діяльності державного апарату виокремлює: 1) пов’язаність державного апарату правами і свободами громадян; 2) правова законність;

3) поділ державної влади на законодавчу, виконавчу, судову;

4) ієрархічна співпідпорядкованість органів і посадових осіб;

5) поєднання виборності вищих органів державної влади (глав держави, парламенту) і призначуваності (призначення голови обласної або районної державної адміністрації); 6) поєднання колегіальності та єдиноначальності; 7) прозорість, гласність; 8) врахування суспільної думки; 9) науковість; 10) професійна компетентність посадових осіб; 11) рівний доступ до державної служби і стабільність кадрів; 12) підконтрольність і відпові­дальність тощо [595, с. 168-169].

З наведеною позицією Скакун О.Ф. стосовно щодо принципів організації та діяльності державного апарату цілком не можливо погодитися. Зокрема, є певні зауваження до принципу правової законності. Принцип правової законності розкривається як діяльність у межах і в порядку, встановлених законодавством; надання громадянам права оскаржувати в суді рішення державних органів, вимагати відшкодування шкоди, завданої їх незаконними діями [595, с. 168]. На нашу думку, в даному випадку йдеться швидше про такий принцип здійснення державної влади як принцип законності. Водночас чомусь залишено поза увагою такий важливий принцип здійснення державної влади як принцип верховенства права з усіма його складовими елементами, визначеними Європейською комісією “За демократію через право” (Венеціанською комісією) в окремій доповіді “Про верховенство права”, що була затверджена на 86-му пленарному засіданні (м. Венеція, 25-26 березня 2011 року) [30]. Слід також нагадати, що в 2016 році був підготовлений контрольний список запитань для оцінки дотримання верховенства права в країні, прийнятий Європейською комісією “За демократію через право” на 106-му пленарному засіданні [31].

Привертає увагу систематизація принципів здійснення державної влади, що була предметом дослідження вчених- конституціоналістів. Так, на переконання Журавського В.С., діяльність державних органів базується на принципах поділу влад, народовладдя, унітаризму, законності, позапартійності, гуманізму [282, с. 311].

Згідно з міркуваннями В. Годованця та А. Головіна, загальними засадами для органів державної влади є: поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, і взаємодія органів державної влади; демократичний порядок формування органів державної влади (виборність, призначення за згодою інших органів тощо); системність і структурованість; конституційність, законність в організації й діяльності; постійний характер діяльності й детермінованість повноважень органів державної влади; урахування загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, досягнень світової та конституційної думки й практики державного будівництва; гарантування діяльності органів державної влади [136, с. 70].

Перспективною є позиція В.Кравченка, який пропонує принципи організації та діяльності органів державної влади поділяти на дві групи: а) універсальні - притаманні всім видам органів державної влади, державному апарату в цілому; б) спеціальні - такі, що визначають побудову й функціонування лише окремих органів державної влади й пов’язанні зі специфікою здійснення відповідних видів державної діяльності. До універсальних принципів належать: суверенності та єдності системи органів державної влади, поділу влади, законності, участі громадян у формуванні і діяльності органів державної влади, позапартійності [366, с. 242].

Водночас Н. Шаптала та Г. Задорожня поділяють принципи організації і діяльності органів державної влади на загальноюридичні та спеціальні. На їхнє переконання, загальноюридичні принципи - це беззаперечні вимоги, що виражають основний зміст правової природи організації та діяльності державних органів. До таких принципів належить: а) законності; б) демократичності; в) гласності; г) поділу державної влади; д) позапартійності; е) суверенності державної влади; є) участі громадян України; ж) гуманістичні засади; з) забезпечення соціальної справедливості. Специфічні принципи організації та діяльності органів державної влади України визначають їх індивідуальні ознаки. До них належить: а) принцип професійної компетентності; б) детермінованості у часі; в) функціонально- галузевий принцип; г) організаційної самостійності [702, с. 278-279].

Видається, що підхід В. Кравченка, Н. Шаптали, Г. Задорожньої щодо виокремлення двох груп принципів здійснення державної влади, має підґрунтя. Водночас для позначення першої групи принципів використовуються різні категорії - універсальні принципи (В. Кравченко) та загальноюридичні принципи (Н. Шаптала, Г. Задорожня) [702, с. 27].

На наше переконання, іменування першої групи принципів здійснення державної влади як універсальні більш влучно характеризує вказану групу фундаментальних ідей функціонування органів державної влади. Адже універсальні принципи - це загальні базові ідеї, закріплені в Конституції та законах, інших нормативно- правових актах України, що характеризуються всебічним, всеохоплюючим характером, оскільки стосуються всіх органів державної влади. Наприклад, принципи верховенства права, верховенства закону, демократизму, народовладдя тощо [345, с. 27].

Разом з тим, окремі універсальні принципи здійснення державної влади стосуються не всіх, а переважної більшості органів державної влади, наприклад, універсальний принцип позапартій- ності є визначальним майже для всіх органів державної влади, за винятком Верховної Ради України [345, с. 27].

Також, на нашу думку, вкрай важливе питання впорядкування або побудови чіткої системи універсальних принципів здійснення державної влади. Адже в юридичній літературі висловлюються різні позиції щодо системи універсальних принципів. Кожен із авторів формулює свій спектр універсальних принципів і обґрунтовує слушні аргументи щодо їх виокремлення [345, с. 27].

На нашу думку, система універсальних принципів здійснення державної влади має включати такі принципи: суверенності та єдності системи органів державної влади; народовладдя; демократизму; поділу влади; конституційності; верховенства права; верховенства закону; гуманізму, пріоритету прав і свобод людини та громадянина; забезпечення єдності державної політики в межах своєї компетенції; прозорості, відкритості та врахування громадської думки; підзвітності, підконтрольності та відповідаль­ності; поєднання колегіальності та єдиноначальності; поєднання державних і місцевих інтересів; всебічного функціонування української мови як державної; безперервності; позапартійності та політичної нейтральності; неупередженості й об’єктивності; неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки; професіоналізму; патріотизму; доброчесності; ефективності; стабільності [345, с. 27].

При цьому вкрай важливо не лише формальне закріплення в нормативно-правових актах наведених вищих принципів, а й істинне розуміння їхньої правової природи, суті, соціального та юридичного призначення. Адже принципи - це саме ті керівні фундаментальні ідеї, що мають втілюватися через відповідний механізм. Вони мають бути основою ґрунтовного реформування організації та здійснення публічної влади в Україні. Саме в принципах знайшли своє відображення ключові цілі сьогоднішніх реформ - суттєве підвищення ефективності здійснення державної влади, її максимальне наближення до людей, запровадження дієвого демократичного контролю за органами державної влади, їх посадовими і службовими особами, поліпшення якості виконання державних функцій, впровадження інноваційних методів управління тощо.

На наш погляд, першою умовою досягнення вищенаведеного є всебічний аналіз принципів здійснення державної влади, їх докорінне переосмислення та доповнення новими, які забезпечать нову, значно вищу, якість функціонування органів державної влади. При цьому будь-яке реформування державного апарату має починатися саме з оцінки принципів його організації та діяльності, усвідомлення комплексності та завершеності їх нормативно­правового закріплення, встановлення прогалин і слабких місць, що не знаходять належного втілення при їх реалізації [355, с. 70].

Водночас, на переконання нашу думку, особливої уваги вимагають аксіологічні та онтологічні аспекти системи принципів здійснення державної влади, що дають можливість зробити об’єктивний аналіз провідних тенденцій модифікації принципів організації, діяльності та розвитку сучасного державного апарату. У цьому контексті аксіологічні та онтологічні аспекти системи принципів здійснення державної влади створюють передумови для переосмислення першочергових для нинішньої системи органів державної влади завдань, визначення для неї головних ціннісних пріоритетів щодо вдосконалення принципів здійснення державної влади [455, с. 70].

Ці ціннісні пріоритети, з одного боку, мають узгоджуватися з домінуючими на сучасному етапі розвитку суспільства і держави соціальними цінностями гуманістичної спрямованості, де людина - найвища соціальна цінність, права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності державного апарату, держава в особі її державних органів, посадових та службових осіб відповідає перед людиною за свою діяльність [355, с. 70].

Закономірно виникає питання, чи справді існує проблема співвідношення влади та її змісту, чи міняються зі зміною історичних реалій владні пріоритети тощо [88, с. 11].

Водночас дані ціннісні пріоритети вдосконалення принципів здійснення державної влади повинні враховувати онтологічну специфіку діяльності державного апарату при реалізації державно- владних повноважень, орієнтувати й забезпечувати практичну діяльність органів державної влади на впровадження зазначених цінностей [355, с. 70].

Принципи організації та функціонування державної влади, їх генезис, аксіологічна, онтологічна та юридична природа, система та модифікація в умовах нинішньої трансформації українського правового поля є надзвичайно актуальним дослідженням для сучасної юридичної науки.

При цьому методологічно вдалим підходом при розкриті системи принципів здійснення державної влади, їхніх аксіологічних і онтологічних аспектів реалізації є визначення лексичного й етимологічного значення слів “аксіологія”, “онтологія”, встановлення системного взаємозв’язку між цими категоріями.

Філософський енциклопедичний словник визначає, що аксіологія (від грец. аща - цінність і...логія) це - теорія цінностей, розділ філософії, що з’ясовує природу та різновиди цінностей, взаємовідношення між ними (досліджує системи або множини взаємопов’язаних цінностей) [670, с. 14]. Онтологія (від грец. от (бутод) - суще і “...логія”) - вчення про буття [608, с. 14].

З огляду на вищенаведені дефініції доцільно розкрити ціннісні характеристики реалізації (буття) принципів здійснення державної влади саме з точки зору аксіологічного й онтологічного підходів. Адже цінності є духовно-ідеологічною основою механізму регулювання суспільних відносин та особливо актуалізується на перехідних етапах оновлення організації та здійснення державної влади, розбудови громадянського суспільства. Важливо, які саме цінності будуть поставленні за мету досягнення тих або інших реформ. Для прикладу, на переконання одного із представників філософської думки Стародавнього Китаю Мо-Цзи, найвищою цінністю є справедливість, адже саме вона приносить людям користь [420, с. 204]. Гегель розглядав сутність цінності через її зв’язок із потребами: кожна річ, за допомогою якої людина задовольняє потреби, має свою цінність [212, с. 13]. М. Вебер поняття “цінність” порівнював із поняттям “парадигма”, вважаючи, що наукові дослідження конституюються за допомогою ціннісних понять, при цьому сама наука повинна виступати незалежною цінністю [212, с. 15].

Як видається, завданням будь-якої норми права, в тому числі норм-принципів здійснення державної влади, є культивування добра, істини, справедливості, свободи, народовладдя тощо. Постає питання: наскільки вказані цінності закріплюються в принципах функціонування державного апарату? [355, с. 71].

Онтологічний та аксіологічний підхід вказує, що одним із основоположних принципів здійснення державної влади є принцип верховенства права. Варто звернути увагу на значну актуалізацію цього принципу як на національному, так і на регіональному та міжнародному рівнях.

В цьому зв'язку необхідно нагадати, що принцип верховенства права закріплений в ст. 8 Конституції України [306, ст. 8]. Проте його аксіологічна й онтологічна складові на національному рівні значно посилилися після проведення в Україні судово-правової реформи та прийняття Верховною Радою України 2 червня 2016 року Закону України “Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)” за №1401-УІІІ [481] та нової редакції Закону України “Про судоустрій і статус суддів” від 2 червня 2016 року № 1402-УІІІ [539].

На регіональному рівні (країн європейського континенту) аксіологічні й онтологічні аспекти реалізації принципу верховенства права різняться залежно від країни. Водночас певним поштовхом для актуалізації цього принципу стала затверджена на 86-му пленарному засіданні Європейської комісії “За демократію через право” (Венеціанської комісії) окрема доповідь “Про верховенство права” (м. Венеція, 25-26 березня 2011 року), яка концентровано розкривала цей принцип [30]. Окрім того, в 2016 році було підготовлено контрольний список запитань для оцінки дотримання верховенства права, що був прийнятий Європейською комісією “За демократію через право” на 106-му пленарному засіданні [31].

На міжнародному рівні під егідою ООН було включено принцип верховенства права до преамбули Загальної декларації прав людини (1948), а також підготовлено дві доповіді з цього приводу. У першій наголошується, наприклад, на таких аксіологічних елементах принципу верховенства права як незалежна судова система, незалежні установи захисту прав людини, визначені та обмежені повноваження влади, справедливі та прозорі вибори; тоді як у другій доповіді увагу сконцентровано на таких елементах як якість законодавства, ієрархічна вищість закону, рівність перед законом, відповідальність перед законом, юридична визначеність, процесуальна та судова прозорість, уникнення свавілля, поділ влади та ін. [30, п. 24].

Варто нагадати, що ч. 1 ст. 129 Конституції України в редакції від 28 червня 1996 року закріплювала норму, що судді при здійсненні правосуддя незалежні та підкоряються лише закону [306]. Нині чинна редакція ч.1 ст. 129 Конституції України встановлює, що суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним і керується верховенством права. Це беззаперечно посилює конституційну цінність принципу верховенства права. Онтологічні аспекти реалізації принципу верховенства права встановлюються Законом України “Про судоустрій і статус суддів” від 2 червня 2016 року № 1402-УШ, що визначає організацію і функціонування судової влади та здійснення правосуддя в Україні на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, і спрямований на забезпечення права кожного на справедливий суд [355, с. 72].

При цьому, звичайно, принцип верховенства права стосується не лише судової влади, а всіх без винятку органів публічної влади. Адже принцип верховенства права означає принцип управління, в якому всі люди, установи й органи, публічні та приватні, у тому числі сама держава, підпорядковуються законам, які відкрито оприлюднюються, застосовуються, виходячи з принципу рівності, та розглядаються в рамках незалежного судового процесу, і які відповідають міжнародним нормам і стандартам у сфері прав людини [179, п. 6].

Таким чином, можна говорити про визначальну аксіологічну роль принципу верховенства права при здійсненні державної влади. Водночас правопорядок і висока ефективність здійснення державної влади досягаються й через принцип верховенства закону. Н. Шаптала та Г. Задорожня зауважують, що принцип законності зумовлений принципом верховенства права [702, с. 278]. Таку саму позицію поділяє В. Кравченко [36, с. 242]. На переконання Ю. Шемшученка, законність - це комплексне юридично-правове явище, що відображає правовий характер організації суспільного життя, органічний зв'язок права і влади, права і держави [721, с. 498]. Д. Бахрах вважає, що законність - це обов'язкова наявність достатньої кількості юридичних норм високої якості, поєднана з їх суворим дотриманням усіма без винятку суб'єктами права, і в першу чергу - органами виконавчої влади [88, с. 601].

Сутність принципу верховенства закону полягає в точному і неухильному дотриманні, виконанні, використанні та, у вста­новлених законодавством випадках, застосуванні уповноваженими суб’єктами (фізичними особами, юридичними особами, в тому числі, органами державної влади) Конституції, законів і підзаконних актів. Принцип законності закріплено в ст. 19 Конституції України. Вона встановлює, що органи державної влади й органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Слід наголосити на важливості дотримання принципу верховенства закону при здійсненні нормотворчої діяльності. У випадку відступу від вказаних положень досягти такої цінності реалізації принципу верховенства закону як єдність нормативно-правового регулювання на всій території країни буде вкрай важко[355, с. 72].

Парадигма принципів верховенства права та верховенства закону генерують такі принципи здійснення державної влади як гуманізм і пріоритет прав і свобод людини та громадянина. Вони регламентовані ст. 3 Конституції України. Зокрема, людина, її життя та здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження та забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави [355, с. 72].

Стаття 3 Конституції України є нормативно-юридичним фундаментом гуманістичного спрямування розвитку суспільного і державного життя в Україні, направляє всі наступні конституційні приписи, які відображають реальний або бажаний стан людини в українському суспільстві, регулює її відносини з державою, визначає їхні взаємини, спрямовує політику держави на утвердження й ефективне забезпечення прав і свобод людини [558, с. 57].

Конституційні положення про те, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, визначає основний соціальний вектор у взаємовідносинах людини і держави: такий вектор відображається формулою “від людини - до держави”, а не “від держави - до людини”.

Аналіз здійснення державної влади у країні, ефективність її реалізації з точки зору аксіологічного та онтологічного аспектів дають можливість виокремити ще такі принципи функціонування державного апарату як: народовладдя, демократизму, поділу влад, суверенності та єдності системи органів державної влади [355, с. 72].

Принцип народовладдя передбачає, що єдиним джерелом влади є народ [645, с.7]. Стаття 5 Конституції України встановлює, що народ здійснює владу безпосередньо й через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові та не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами [355, с. 72].

При цьому важливо не лише формально юридичне закріплення народу як єдиного джерела влади, а й фактичне володіння народом політичними та економічними засобами для реальної участі у формі прямої або представницької демократії у здійсненні публічної (державної та муніципальної влади), в управлінні державними, муніципальними чи суспільними справами [355, с. 72].

Принцип народовладдя у здійсненні державної влади взаємопов’язаний з принципом демократизму, що передбачає: політичний та ідеологічній плюралізм; визнання і гарантування місцевого самоврядування; закріплення та реальне гарантування реалізації насамперед політичних прав і свобод в обсязі, що забезпечує можливість активної участі громадян у формуванні та втіленні державної політики; повноцінне функціонування інститутів громадянського суспільства; прийняття рішень більшістю при захисті прав меншості та прав політичної опозиції тощо [355, с. 72].

Реалізація принципу демократизму у здійсненні державної влади беззаперечно передбачає принцип поділу влади й принцип суверенності та єдності системи органів державної влади [355, с. 72].

Принцип поділу влади встановлює ст. 6 Конституції України. Відповідно до неї - державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Аксіологічний аспект принципу поділу влади унеможливлює узурпацію державної влади в одній гілці влади, державному органі або посадовій особі, покликаний диференціювати державну владу між різними державними інституціями, створити ефективний механізм держави, запровадити дієву систему стримувань і противаг, взаємного контролю між різними державними органами.

Саме такі цілі переслідує конституційно-правова реформа, що проводиться в Україні. Водночас конституційно-правова реформа в реаліях України перетворилася на перманентний процес, який, в переважній більшості випадків, не переслідує за мету покращення механізму Української держави, втілення в національному правовому полі європейських демократичних стандартів організації та діяльності публічної (державної і муніципальної) влади, покращення життя народу України, а націлений на поділ сфер впливу між різними фінансово-промисловими групами та їх лобістами в урядових колах.

Слід визнати, що окремі конституційні зміни фактично розбалан- сували державну владу в Україні, створили передумови політичної кризи, зруйнували закріплений в Конституції України від 28 червня 1996 року слабкий механізм стримування та противаг між гілками державної влади, що і призвело до “революції гідності” в 2014 році.

Водночас аналіз онтологічного аспекту реалізації принципу поділу влади в Україні вказує, що державна влада не обмежується виключно законодавчою, виконавчою та судовою владою. На нашу думку, варто говорити і про владу Президента України, оскільки він володіє значними повноваженнями, які встановлені Конституцією України (ст. 106), законами та підзаконними актами. Окрім того, функціонує низка органів державної влади, які жодною мірою не можливо віднести до законодавчої, виконавчої або судової влади. Для прикладу, це прокуратура, Вища рада правосуддя, Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Рада національної безпеки і оборони України [532] та інші. Це контрольно-наглядові органи, що займають самостійне місце серед державних інституцій [355, с. 73].

Водночас важливим принципом діяльності зазначених органів державної влади є принцип суверенності та єдності системи органів державної влади. Принцип суверенності в діяльності державного апарату передбачає, що державні органи при формуванні зовнішньої та внутрішньої державної політики виходять виключно з національних інтересів, потреб і запитів народу та є незалежними від тиску органів влади зарубіжних країн, міжнародних організацій тощо. При цьому ефективність здійснення державної влади залежить і від принципу єдності системи органів державної влади. Цей принцип означає, що існує єдина і неподільна система державних органів, де кожен із них виконує встановлені законодавством функції в межах своєї компетенції в системі взаємних стримувань, противаг і контролю. Відсутність певного органу державної влади, що відповідає за реалізацію окремої державної функції, неефективність його функціонування призводить до низької продуктивності всього державного апарату, неповноцінності державної системи інституцій, яка не спроможна втілити в життя покладені на неї державні функції [355, с. 73].

На жаль, нині ми досить часто можемо спостерігати грубе ігнорування цього принципу здійснення державної влади. Як наслідок, маємо неефективність всієї публічної влади в Україні. Для прикладу, наведене стосується таких державних інституцій як Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Національного агентства з питань запобігання корупції та деяких інших органів влади, що фактично не функціонують на єдиних конституційно-правових засадах з іншими інституціями, органічно не входять в єдину систему органів державної влади та не пов'язані з іншими елементами державного апарату взаємною системою стримувань і противаг. Зокрема, правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, закріплений Законом України “Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг” від 29 вересня 2016 року №1540-УШ [520]. Стаття 14 цього Закону закріплює, що рішення Національної комісії, яка здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, не підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України [520, п. 6], на відмінну від нормативно- правових актів інших органів державної влади України. Формально- юридичний аналіз цих та інших положень вказує, що Національна комісія, яка здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, органічно не вписується в єдину систему органів державної влади, оскільки функціонує не на єдиних конституційно- правових засадах з іншими органами влади [355, с. 73].

На основі аналізу вищенаведених основних принципів функціонування державного апарату можна стверджувати, що принципи діяльності органів державної влади України акумулюють світові та національні цінності реалізації державної влади в інтересах українського народу, характеризуються універсальністю, високою вагомістю, найвищим рівнем обов'язковості. Незважаючи на конституційно-правове закріплення принципів здійснення державної влади в Конституції та законах, інших нормативно- правових актах України, фактична їх реалізація в Україні бажає бути кращою. Більше того, окремі положення нормативно-правових актів України, що закріплюють правовий статус органів державної влади України, суперечать нормам-принципам функціонування державного апарату, що мають володіти найвищою імперативністю. Ігнорування принципів здійснення державної влади при проведенні низки реформ в Україні (конституційно-правової та інших) призводить до недосягнення цілей, які задекларовані як результат вказаних реформ. На наше глибоке переконання, функціонування органів державної влади на основі безумовного виконання принципів здійснення державної влади забезпечить високу ефективність діяльності державного апарату України [355, с. 73].

4.2.