Конституційний механізм здійснення державної влади в Україні

Історичний досвід глибоко переконує, що механізм здійснення державної влади, вибір найбільш ефективної, раціонально інституційно й функціонально побудованої моделі та відповідно її конституційне та нормативно-правове закріплення є одним із основоположних питань розбудови державності.

В істинності наведеної тези ми мали можливість неодноразово переконатися в національних реаліях після прийняття Конституції України та внесенні змін і доповнень до Основного Закону України, пов’язаних зі зміною форми правління з президентсько- парламентської республіки до парламентсько-президентської та навпаки з відповідним перерозподілом повноважень між Президентом України, законодавчою та виконавчою владою.

Адже здійснення державної влади за Конституцією України в редакції від 28 червня 1996 року, на нашу думку, з огляду на відсутність балансу повноважень між різними гілками влади та Президентом України та відсутність конституційно-правового закріплення ефективних механізмів притягнення до насамперед конституційно-правової відповідальності, а також інших видів юридичної відповідальності органів державної влади, їхніх посадових і службових осіб за вчинення конституційно-правових та інших деліктів мало наслідком загалом низьку ефективність функціонування державної влади, неузгодженість діяльності різних інституційних систем державного апарату з подальшими елементами узурпації державної влади.

Вважаємо, що саме така конституційна модель механізму державної влади за роки незалежності України обумовила розвиток корупції (перш за все - політичної) у вищих ешелонах влади, яка в надалі поширилася на середній та нижній рівні управління державою. Більше того, ми вважаємо, що зростання корупції до нинішнього рівня вагомої загрози національній безпеці нашої держави також сприяло незграбне внесення змін і доповнень до Конституції України, пов'язане зі зміною форми правління.

На недосконалість конституційно-правового механізму здійснення державної влади за Конституцією України в редакції від 28 червня 1996 року нерідко звертали увагу науковці, політики, громадські діячі. Зокрема, на переконання Ю. Шемшученка, вищенаведене обумовлене тим, що в процесі прийняття Конституції і гострого протистояння між Президентом України і Верховною Радою України 28 червня 1996 р. до проекту поспіхом було включено ряд положень, які порушили збалансованість Основного Закону. Особливо це стосувалося розподілу владних повноважень, що з часом призвело до виснажливого протистояння законодавчої та виконавчої гілок влади [293, с. 8].

Власне недосконалість конституційного механізму здійснення державної влади з одного боку, а з іншого боку - нестерпне бажання окремих посадових осіб та гілок влади збільшити свої державно-владні повноваження до певної міри їх узурпувавши, а в окремих випадках - настирливе стремління основних фінансово- промислових груп України (олігархів) збільшити свій вплив на формування та реалізацію державної політики, обумовили внесення змін і доповнень до Конституції України.

Доцільно зазначити, що закони України про внесення змін і доповнень до Конституції України мали різне значення стосовно зміни конституційного закріплення та реалізації механізму здійснення державної влади. Видається, що вагомими в наведеному аспекті були: а) Закон України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року № 2222-IV [484], б) Закон України “Про внесення змін до статті 98 Конституції України” 19 вересня 2013 року № 586-VII [486], в) Закон України “Про відновлення дії окремих положень Конституції України” від 21 лютого 2014 року № 742-VII [478], г) Закон України “Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)” від 2 червня 2016 року № 1401-VIII [481], а також Рішення Конституційного Суду України “У справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року № 2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України)” від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010 [573].

Водночас, ми поділяємо думку В. Демиденка, що конституційне реформування в реаліях України носить перманентний процес, який, в переважній більшості випадків, не переслідує за мету покращення механізму Української держави, втілення в національне правове поле європейських демократичних стандартів організації і діяльності публічної (державної та муніципальної) влади, покращення життя народу України, а націлений на поділ сфер впливу між різними фінансово-промисловими групами та їх лобістами в урядових колах [163, с. 49].

Адже Закон України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року № 2222-IV [488],запровадивши в України парламентсько-президентську форму правління, змінивши порядок формування Уряду України тощо, за своєю юридичною природою спрямований на фундаментальну зміну конституційного механізму здійснення державної влади в Україні.

Проте Закон України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року за № 2222-ІУ на конституційному рівні чітко не сформулював процедуру формування Кабінету Міністрів України, не окреслив конституційний статус основних суб'єктів, уповноважених на його формування (наприклад, коаліції депутатських фракцій Верховної Ради України), не встановив строки внесення Президентом України подання на призначення кандидатур на посади Міністра оборони та Міністра закордонних справ, не закріпив механізм притягнення до конституційно-правової відповідальності Президента України у випадку відступу від конституційного порядку та строків внесення подання на призначення кандидатури на посаду Прем'єр- міністра України тощо.

Як наслідок, такі конституційні зміни нівелюють аксіологічну та юридичну складову Основного Закону України, не покращують механізм держави, не спрямовані на формування збалансованої системи стримувань і противаг між гілками державної влади, не підвищують ефективність публічної влади в Україні, містять високий індикатор корупціогенності, а відповідно є суттєвою перепоною для подальшого динамічного поступ Української держави, її розвитку як європейської, демократичної, правової, соціальної, єдиної, незалежної, соборної країни [163, с. 51].

З огляду на наведене, нині вкрай важливо на основі комплексного формально-юридичного аналізу Конституції, законів України та інших нормативно-правових актів України, практики їх реалізації, вивчення зарубіжного досвіду правового закріплення та втілення конституційних моделей здійснення державної влади, а також базуючись на доктринальних досягнення юридичної науки шляхом застосування сучасної методології дослідження сформулювати поняття конституційного механізму здійснення державної влади, розкрити його юридичну природу, визначити структуру та охарактеризувати її елементи, запропонувати слушні рекомендації щодо вдосконалення конституційного механізму здійснення державної влади в Україні. При цьому важливо комплексно та системно проаналізувати не лише здобутки науки конституційного права, а й насамперед напрацювання теоретиків права щодо конституційного механізму здійснення державної влади, механізму держави та його організації, відмінності механізму держави від державного апарату тощо.

Зазначимо, що фундамент, доктринальну основу дослідження конституційного механізму здійснення державної влади закладено саме правниками загальної теорії держави та права. Водночас фахівці теорії держави та права основну увагу концентрують на розкритті такої базової категорії як механізм держави та її співвідношення з апаратом держави. На нашу думку, дослідження проблематики механізму держави є одним із важливих завдань цієї роботи, з огляду на те, що механізм держави та механізм здійснення державної влади багато в чому структурно збігаються.

Зокрема, авторський колектив підручника “Загальна теорія держави і права” за загальною редакцією доктора юридичних наук, професора, академіка АПрН України М. Цвіка та доктора юридичних наук, професора, академіка АПрН України О. Петришина зазначають, що механізм держави - це сукупність державних органів, установ, підприємств та інших державних інститутів, за посередництвом яких практично здійснюються завдання і функції держави [194, с. 124]. На їхню думку, у складі механізму держави слід виокремлювати державні органи як найбільш специфічні та важливі для реалізації функцій держави інституційні утворення. Однак разом із державними органами до складу механізму держави входять й інші за характером і змістом діяльності державні організації - державні підприємства, державні установи, такий специфічний інститут держави як збройні сили, що мають певні особливі риси, котрі не дозволяють вважати їх власне органами державної влади і включати безпосередньо до державного апарату [194, с. 124-125].

На нашу думку, вищенаведене твердження щодо статусу збройних сил та зокрема Збройних Сил України є доволі дискусійним. Варто зазначити, що Закон України “Про Збройні Сили України” від 6 грудня 1991 року № 1934-ХІІ в статті 3 закріплює, що Міністерство оборони України є центральним органом виконавчої влади і військового управління, у підпоряд­куванні якого перебувають Збройні Сили України [505, ст. 3]. Збройні Сили України також відповідно до Закону України “Про Збройні Сили України” від 6 грудня 1991 року № 1934-ХІІ наділені специфічним переліком повноважень (прав та обов’язків) для виконання однієї з важливих функцій держави - її оборони. Ці повноваження Збройних Сил України розповсюджуються на широке коло суб'єктів правовідносин (громадян України, іноземців, осіб без громадянства тощо). Наприклад, ст. 1-1 Закону України “Про Збройні Сили України” від 6 грудня 1991 надає право з'єднанням, військовим частинам, підрозділам і військовослуж­бовцям Збройних Сил України в мирний час та в особливий період (крім періоду дії воєнного стану) застосовувати і використовувати зброю та бойову техніку для забезпечення під час проведення антитерористичної операції виконання завдань щодо припинення діяльності незаконних воєнізованих або збройних формувань (груп), терористичних організацій, організованих груп і злочинних організацій, участі у затриманні осіб, а також для знешкодження осіб у випадках, коли їх дії реально загрожують життю та здоров'ю заручників, учасників антитерористичної операції або інших осіб.

Окрім того стаття 2 Закону України “Про військовий обов'язок і військову службу” від 25 березня 1992 року № 2232-ХІІ закріплює положення, що військова служба є державною службою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров'я і віком громадян України (за винятком випадків, визначених законом), іноземців та осіб без громадянства, пов'язаній із обороною України, її незалежності та територіальної цілісності. Час проходження військової служби зараховується громадянам України до їх страхового стажу, стажу роботи, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби [479, ст. 3].

З огляду на окремі вищенаведені аргументи, не віднесення Збройних Сил України до державного апарату є помилковим рішенням. Адже беззаперечним є те, що це - державна інституція, яка виконує одну із функцій держави, має власний конституційно- правовий статус та відносно організаційну відокремлену структуру, що закріплена Конституцією та законами України, наділена особливим спектром державно-владних повноважень, а військовослужбовці Збройних Сил України перебувають на державній службі особливого характеру.

На думку, О. Скакун, механізм держави - це цілісна ієрархічна система державних органів, підприємств, установ, інститутів, що здійснюють завдання і функції держави на основі та в межах права, і слугує її (держави) організаційно-економічною, організаційно- політичною, організаційно-соціальною, організаційно-культурною основою [524, с. 160]. Структурно механізм держави включає державний апарат (система органів держави та їхніх підрозділів, що мають державно-владні повноваження) та державні підприємства й установи [524, с. 161]. При цьому державні органи - це структурно відокремлені колективи державних службовців (один службовець), які відповідно до посади наділені юридично-визначеною державно- владною компетенцією та необхідними засобами для виконання управлінських функцій і завдань держави [524, с. 164].

Разом з тим, на думку О. Скакун, за територіальною сферою діяльності органи держави поділяються на: загальні - поширюють свою владу на всю територію країни: а) вищі (президент, парламент, уряд); б) центральні (галузеві міністерства, комітети); в) місцеві - діють в адміністративно-територіальних одиницях (в Україні - органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації) [524, с. 165].

Варто наголосити, що ми категорично не згодні з позицією О. Скакун щодо віднесення органів місцевого самоврядування до державного апарату України. Так, дійсно, органи місцевого самоврядування в Україні є частиною публічної влади та належать до муніципальної влади, що покликана сприяти повноцінній реалізації територіальною громадою права на місцеве самоврядування.

Органи місцевої публічної влади є суб’єктами муніципально- правових відносин. При цьому муніципально-правові відносини є одним із видів суспільних відносин, що регулюються нормами конституційного, адміністративного та муніципального права, відзначаються адміністративно-територіальним, комплексним харак­тером і виникають, змінюються або припиняються при реалізації функцій та прав місцевого самоврядування уповноваженими суб’єктами, що володіють правосуб’єктністю на місцевому рівні. Разом з тим, відповідно до ст.2 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст [515, с. 2]. Таким чином, органи місцевого самоврядування не належать до органів державної влади, зважаючи на те, що характер їхніх повноважень щодо самостійного вирішення питань місцевого значення в межах Конституції та законів України не походить від держави.

Вчені М. Матузов та О. Малько зазначають, що до поняття “механізм держави” належить поряд з державним апаратом ще й державні установи й організації, а також “матеріальні придатки” державного апарату (збройні сили, міліція, кримінально-виконавчі заклади тощо), спираючись на які державний апарат діє [405, с. 86, 641]. При цьому варто відзначити нестандартний підхід до визначення структури механізму держави. На думку М. Матузова та О. Малько, структура механізму держави поряд із державними органами, держаними організаціями (матеріальними придатками, які покликані реалізувати охоронну діяльність держави - збройні сили, служба безпеки, поліція тощо) включає також: а) державні підприємства; б) державних службовців (чиновників), що спеціально займаються управлінням; в) організаційні та фінансові засоби [405, с. 87-89].

На нашу думку, вищенаведені наукові позиції мають в собі як раціональне зерно, так і контраверсійні аспекти. Зокрема, видається суперечливою теза щодо виділення окремим елементом механізму держави державних службовців. Адже будь-який орган державної влади, окрім глави держави (за винятком Швейцарії), є структурованим колективом державних службовців. Зважаючи на цю обставину, маємо до певної міри дублювання таких елементів у механізмі держави як органи державної влади та державні службовці. Водночас заслуговує на увагу пропозиція М. Матузова та О. Малько щодо включення до структури механізму держави фінансових та інших засобів.

Правильність такого підходу пояснюється в тому числі етимологією та тлумаченням слова “механізм”. Етимологічний словник української мови визначає, що слово “механізм” очевидно запозичено з німецької мови; спорідненого з гот. “magan” “могти, бути спроможним”, лтс. “піедО' -”могти; мати звичку” [183, с. 454].

Новий тлумачний словник української мови визначає “механізм” як внутрішню будову, систему чого-небудь; устрій [436, с. 179]. У словнику іншомовних слів термін “механізм” (грец. pp/avp mechane - знаряддя, машина) має кілька значень: 1) устрій для передачі і перетворення руху, що являє собою систему тіл (ланок), в якій рух одного чи кількох тіл (провідних) виявляє певні рухи інших тіл системи; 2) сукупність проміжних станів і процесів, з яких складаються будь-яке фізичне, хімічне, фізіологічне та інше явище; 3) внутрішній устрій будь-чого [434, с. 523].

Беручи до уваги вищенаведене, правові, фінансові, матеріальні та інші засоби є складовим елементом механізму держави. За їх відсутності механізм держави буде фактично недієвим.

На думку Ю. Ведєрнікова та А. Папірної, під механізмом держави найчастіше розуміють систему всіх державних організацій, які здійснюють завдання та реалізують функції держави. При цьому ознаками механізму держави є: а) існування системи взаємопов’язаних, взаємодіючих, ієрархічно підкорених органів, підприємств та установ; б) наявність групи людей, які здійснюють управління суспільством на професійній основі; в) наявність можливості реалізації завдань та функцій держави як організаційними, фінансовими так і примусовими методами; г) наявність у кожної складової своєї компетенції як правової основи діяльності [104, с. 66].

Ми підтримуємо позицію Ю. Ведєрнікова та А. Папірної щодо поняття та ключових ознак механізму держави та, на жаль, мусимо констатувати, що не всі з цих ознак чітко відстежуються в механізмі Української держави. Зокрема, на нашу думку, сучасний державний апарат України досить часто здійснює управління не на професійній основі, оскільки окремі державні службовці та політичні діячі, які очолюють органи державної влади, або взагалі не мають відповідної кваліфікації за профілем роботи органу державної влади, або такі кваліфікаційні вимоги до претендентів на посади не сформульовані або закріплені нечітко.

Як наслідок, можемо спостерігати глибокий занепад в роботі окремих органів державної влади та різного роду медіа скандали, пов’язанні з визнанням вищими посадовими особами України власної непрофесійності.

Для прикладу візьмемо найвищий орган виконавчої влади в Україні - Кабінет Міністрів України. Ні Конституція України, ні чинна редакція Закону України “Про Кабінет Міністрів України” не встановлюють жодних вимог до професійних, ділових і моральних якостей кандидатів на посади в Уряд України. Зокрема, відповідно до ст. 7 Закону України “Про Кабінет Міністрів України” від 27 лютого 2014 року № 794-УП, членами Кабінету Міністрів України можуть бути громадяни України, які мають право голосу, вищу освіту та володіють державною мовою. Не може бути призначена на посаду члена Кабінету Міністрів України особа, яка має судимість, не погашену або не зняту в установленому законом порядку, або на яку протягом останнього року накладалося адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення, або особа, яка має заборгованість зі сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за шість місяців з дня пред’явлення виконавчого документа до примусового виконання [508].

Звичайно, ми цілком підтримуємо логіку законодавства України щодо формування найвищого органу виконавчої влади, де ключовим критерієм виступає належність до політичної партії, що входить до складу коаліції депутатських фракцій, сформованої у Верховній Раді України, та/або поділ програми діяльності такої коаліції претендентом на посаду в Уряд України. Водночас, на нашу думку, вимоги до членів Кабінету Міністрів України доречно доповнити діловими, професійними та моральними цензами, яким має відповідати претендент на посаду в Уряд України. Вважаємо, що Україні з метою підвищення ефективності діяльності механізму державної влади варто звернути увагу на позитивний досвід інших зарубіжних країн, які являються лідерами у світовій економіці та демонструють високі результати організації та діяльності державних інституцій.

Для прикладу, згідно зі статтею ІІ розділ 1 Конституції США, виконавча влада надається Президентові США [94, с. 446]. Відповідно Президент США здійснює призначення глав департаментів “за порадою і за згодою Сенату (ст. ІІ розділ 2) [278, с. 165]. При цьому Сенат США, надаючи згоду на призначення міністрів, не займається питанням партійної приналежності призначуваних на посаду міністрів, а перевіряє лише компетентність кандидатів та їхній моральний вигляд [690, с. 283].

Беручи до уваги наведену практику формування урядів у зарубіжних країнах, пропонуємо викласти ч. 1 ст. 7 Закону України “Про Кабінет Міністрів України” від 27 лютого 2014 року № 794-УІІ у такій редакції: “Членом Кабінету Міністрів України може бути громадянин України, який на день призначення досяг двадцяти п’яти років, має право голосу, вищу освіту, загальний стаж роботи не менше десяти років, включаючи досвід управлінської роботи у сфері компетенції посади, на яку він призначається, не менше трьох років, володіє державною мовою і проживає в Україні протягом останніх п’яти років. Не може бути призначена на посаду члена Кабінету Міністрів України особа, яка має судимість, не погашену або не зняту в установленому законом порядку, або на яку протягом останнього року накладалося адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопору­шення, або особа, яка має заборгованість зі сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за шість місяців з дня пред’явлення виконавчого документа до примусового виконання”.

На думку С. Гусарєва, А. Олійника, О. Слюсаренко, механізм держави - це система державних організацій (органів, установ, підприємств, інших державних організацій), які створюються для організації та безпосереднього здійснення функцій держави [153, с. 79]. При цьому вдосконалення організації та діяльності державного апарату держави в Україні необхідно здійснювати за такими основними напрямами: а) скорочення управлінських підрозділів; б) оптимізація структури і системи; в) корекція компетенції і повноважень; г) пошук нових форм і методів управління; д) зменшення матеріальних витрат за рахунок наукової організації праці; є) підбір, розстановка, виховання і перепрофілізація кадрів та ін. [153, с. 83].

На думку М. Абдулаєва та С. Комарова, механізм держави є системою державних організацій, за допомогою яких реалізується державна влада, забезпечується державне керівництво суспільством [45, с. 83]. Вони зазначають, що державний механізм можна назвати “державною владою” або “публічною владою” [45, с. 84].

Вважаємо, що з таким твердженням не можна погодитися цілком. Так, дійсно, державна влада є публічною владою. Але до публічної влади, окрім державної, належить і муніципальна влада, юридична природа та сутність якої цілком відмінна від державної влади. Адже муніципальна влада походить не від держави, а ґрунтується на природному праві територіальної громади (жителів села, селища, міста або добровільно об’єднаної територіальної громади) на вирішення питань місцевого значення в межах Конституції та законів України.

На думку М. Абдулаєва та С. Комарова, у структуру механізму держави, окрім державного апарату, входять державні установи та державні підприємства [45, с. 84]. При цьому в найбільш абстрактній, загальній формі структура державного апарату може бути представлена наступними основними видами (блоками) органів:

а) законодавчою владою - тобто “первинні” органи державної влади, не похідні від інших, та основа для інших органів;

б) виконавчою владою (органи державного управління) - виконавчо-розпорядчі органи, що здійснюють повсякденну оперативну роботу щодо державного управління суспільними процесами в інтересах суспільства або його частини (політичних сил, що володіють владою); вони мають допоміжні державні заклади (апарат управління, тобто організаційний і матеріальний апарат підготовки, прийняття і реалізації актів управління);

в) правоохоронні органи забезпечують і підтримують стабільність, недоторканість суспільних відносин, що складуються під впливом держави і права, включають організаційний і матеріальний апарат примусу (армію, поліцію, розвідку, службу безпеки, тюрми) [45, с. 85].

На нашу думку, підхід М. Абдулаєва та С. Комарова щодо виокремлення блоків органів державної влади є цікавим і оригінальним за своїм змістом з огляду на виділення правоохоронних органів як окремого елементу апарату держави. Проте щодо цієї позиції можна висловити певні зауваження. Нагадаємо, що класичний поділ державної влади, як правило, передбачає її диференціацію на законодавчу, виконавчу та судову владу. М. Абдулаєв та С. Комаров у структурі державного апарату не виокремлюють органи судової влади, що, вважаємо, є помилковим підходом, і пропонують виділяти правоохоронні органи (армію, поліцію, розвідку та інші).

Хибність запропонованого підходу проявляється в тому, що за ним деякі органи державної влади будуть належати до декількох класифікаційних груп у структурі апарату держави. Наприклад, поліція - це як правоохоронний орган, так і орган виконавчої влади. Окрім того, віднесення армії до числа правоохоронних органів є доволі дискусійним твердженням. В цьому зв'язку варто зазначити, що ст. 2 Закону України “Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів” від 23 грудня 1993 року № 3781-XII чітко закріплює перелік правоохоронних органів [490]. До них за вказаною нормою належать: органи прокуратури, Національної поліції [521], служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, Національне антикорупційне бюро України [518], органи охорони державного кордону, органи доходів і зборів, органи й установи виконання покарань, слідчі ізолятори, органи державного фінансового контролю, рибоохоронні, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції.

Позиція М. Абдулаев та С. Комаров щодо виокремлення структурних елементів апарату держави (законодавчих, виконавчих і правоохоронних) не позбавлена певного раціоналізму та слугує каталізатором для вироблення нового знання. На основі проведеного ними дослідження та багатьох інших, вважаємо, що структурно державний апарат України включає такі види органів державної влади: а) органи законодавчої влади; б) органи виконавчої влади; в) органи судової влади; г) глава держави - Президент України; ґ) контрольно- наглядові органи. Водночас не всі органи державної влади України охоплені вищезапропонованою структурою державного апарату. Наприклад, Служба безпеки України.

На нашу думку, виходячи з компетенції, порядку формування, звітності та відповідальності Служби безпеки України, її неможливо віднести ні до законодавчої, ні до виконавчої, ні до судової, ні до президентської, ні до контрольно-наглядової влади.

Адже, відповідно до ст. 1 Закону України “Про Службу безпеки України”, Служба безпеки України - державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України [537]. Якщо проаналізувати порядок формування керівництва Служби безпеки України, то п. 12-1 ч. 1 ст. 85 Конституції України встановлює, що Голова Служби безпеки України призначається на посаду та звільняється з посади за поданням Президента України Верховною Радою України. Проте заступники голови Служби безпеки України призначаються на посади за поданням Голови Служби безпеки України та звільняються з посад Президентом України (ст. 13 Закону України “Про Службу безпеки України”). Окрім того, начальники підрозділів Центрального управління Служби безпеки України: контррозвідки, військової контррозвідки, контррозві- дувального захисту інтересів держави у сфері інформаційної безпеки, захисту національної державності, боротьби з корупцією і організованою злочинною діяльністю, інформаційно-аналітичного, оперативно-технічного, оперативного документування, слідчого, по роботі з особовим складом, інших підрозділів, визначених Президентом України, а також начальники регіональних органів - обласних управлінь Служби безпеки України призначаються на посади за поданням Голови Служби безпеки України та звільняються з посад Президентом України (ч. 1 ст. 15 Закону України “Про Службу безпеки України”).

Цікавою є і регламентація підзвітності та відповідальності Служби безпеки України. Так, постійний контроль за діяльністю Служби безпеки України, дотриманням нею законодавства здійснюється Верховною Радою України (ч. 1 ст. 31 Закону України “Про Службу безпеки України”). Відповідно до ч. 2 ст. 31 Закону України “Про Службу безпеки України”, Голова Служби безпеки України щорічно подає Верховній Раді України звіт про діяльність Служби безпеки України.

Водночас ч. 1 ст. 32 Закону України “Про Службу безпеки України” встановлює, що контроль за діяльністю Служби безпеки України здійснюється Президентом України та уповноваженими ним державними органами. Відповідно до Указу Президента України “Про Положення про Офіс Президента України” від 25 червня 2019 року № 436/2019 саме Офіс Президента України покликаний здійснювати контроль за сектором безпеки і оборони [527]. Окрім того, відповідно до ч. 4 ст. 32 Закону України “Про Службу безпеки України”, Голова Служби безпеки України щорічно подає Президенту України письмовий звіт про діяльність Служби безпеки України.

З огляду на системний, формально-юридичний аналіз вищенаведених та багатьох інших положень нормативно-правових актів України щодо конституційно-правового статусу Служби безпеки України, остання займає самостійне місце в структурі державного апарату України, оскільки цей правоохоронний орган не можна віднести до законодавчої, виконавчої, судової, президентської чи контрольно-наглядової влади.

Цікавою є думка О. Ракул, яка, аналізуючи різноманітні підходи до визначення поняття “механізм держави”, виділяє три основні концепції: механістична, діяльнісна й організаційна.

При цьому, відповідно до першої концепції, механізм держави визначають як метод, спосіб функціонування державних органів. Відповідно до діяльнісної концепції, механізм держави - це сукупність станів і процесів, послідовність дій державних органів, що реалізують зовнішні і внутрішні її функції; процес реалізації державної влади, процес функціонування держави, її ефективність, адекватність органів, їх повноважень, форм діяльності цілям і завданням держави. Відповідно до третьої - механізм держави можна розглядати як систему державних органів, установ і організацій, об’єднаних метою реалізації функцій держави [559, с. 8].

В цілому, ми підтримуємо думку О. Ракул щодо виокремлення трьох основних концепцій розуміння категорії “механізм держави” - механістичної, діяльнісної та організаційної. Водночас, вважаємо, що вказаний перелік позбавлений ключової концепції розуміння механізму конституційної, демократичної та правової держави. На нашу думку, це гуманістична концепція. Адже механізм будь-якої конституційної, демократичної та правової держави перш за все має бути спрямований на утвердження і забезпечення прав і свобод людини, на практичне втілення у повсякденну роботу органів публічної влади принципу верховенства права, на наповнення публічно-політичної діяльності державних інституцій постулатом - “людина, її права і свободи є найвищою соціальною цінністю”, на створення гарантій реалізацій прав і свобод людини та громадянина тощо.

Фактично поділяє нашу думку і В. Нерсесянц. На його думку, механізм держави слід розглядати в контексті виконання певним прошарком людей різновиду суспільно корисної праці - управлінської діяльності на постійних професійних засадах. У такому людському вимірі механізм держави стає своєрідним фізичним (людським) її втіленням як відносно виокремлений, конституйований в окремий інститут і структурно організований прошарок осіб, який виник на етапі формування держави внаслідок суспільного розподілу праці на тих, хто керує, і тих, ким керують [432, с. 348]. Аналогічні думки висловлює і Ю. Ведєрніков. На його думку, нинішній період розвитку державності характеризується тим, що перевагу мають прогресивні тенденції, які перетворюють державу в організуючу силу суспільства, що виражає та охороняє як особисті, так і загальні інтереси членів суспільства. Таким чином, сучасна держава за своїм змістом є засобом соціального компромісу та згоди [104, с. 19].

Варто наголосити, що низка науковців поняття “механізм” розглядають у структурно-організаційному та структурно- функціональному аспектах. Так, на думку Л. Юзькова, категорія “механізм” у структурно-організаційному аспекті характеризується як сукупність певних складових елементів, що створюють організаційну основу певних явищ, процесів. Водночас при визначенні механізму в структурно-функціональному аспекті увага має концентруватися не тільки на організаційній основі, але й на його динаміці, реальному функціонуванні [716, с. 19].

Беручи до уваги вищенаведений підхід до розуміння категорії “механізм”, авторський колектив навчального посібника “Актуальні проблеми держави та права” у складі Є. Білозьорова, Є. Гіди, А. Завального зазначають, що “механізм держави” в організаційному аспекті - це певна статична структура (елементи держави), а в іншому - динамічне явище, взаємозв’язок, взаємодія державних органів. Інакше кажучи, механізм функціонування держави - це вся сукупність внутрішніх факторів, інститутів, засобів, яка забезпечує дію складових елементів держави в їхньому взаємозв’язку. Характеристика цього механізму дає відповіді на три питання: що приводить дії державу, що пов’язує один держаний орган з іншим, що сприяє або навпаки гальмує реальне виконання функцій певних органів держави [87, с. 36].

В свою чергу В. Погорілко наголошує, що категорія “механізм держави” потребує системного підходу. Як наслідок, на основі системного підходу механізм держави - це система органів і організацій та інших інститутів держави, які складають її організаційну основу: організаційно-політичну, організаційно- економічну та інші. При цьому до організаційно-політичної основи держави, тобто до її політичного механізму, належать насамперед органи державної влади, територія держави, Збройні Сили та інші державні військові формування, державні символи, столиця держави. До організаційно-економічної основи держави, тобто до її економічного механізму, належить передусім бюджетна і банківська системи, державна власність та інші організаційно- економічні важелі діяльності держави. До соціальної (організаційно-соціальної) основи держави, тобто до її соціального механізму, належать переважно громадянство, а також державні соціальні системи: охорони здоров’я, соціального захисту тощо. До організаційно-культурної (духовної) основи держави, тобто до її культурного (духового) механізму варто віднести, насамперед, державну мову, а також державні системи освіти, виховання, науки, культури тощо [284, с. 166].

Поділяє погляд щодо дослідження механізму держави в структурно-функціональному аспекті і Т. Пікуля. На її думку, структуру механізму держави становить система органів державної влади (апарат держави) та інші основні інститути держави, а саме: елементи економічної інфраструктури (грошова система, фінансова система, податкова система, митна система, банківська система тощо); політична система (система органів державної влади, виборча система, система оборони і національної безпеки, система законодавства, правова система тощо); організаційно-культурна (духовна) основа держави (система освіти та виховання, система науки і культури тощо); соціальна система (система охорони здоровся, система соціального захисту тощо), а також охоронна система, яка забезпечує безпеку функціонування усіх вищезгаданих соціальних систем, спрямована на захист від злочинних зазіхань і на відновлення порушених прав різних суб'єктів права [452, с. 16].

Разом з тим М. Марченко наголошує на тому, що “механізм держави” є системоутворюючим поняттям. Це поняття пов'язує всі елементи держави в структурно-функціональний “вузол” і надає їм динамічності. Механізм держави являє собою структурно оформлену систему засобів державного впливу на суспільні процеси, до якої належать такі елементи: державні органи; публічні служби і корпорації; процедури прийняття державних рішень (процедури виборів, референдуму, прийняття нормативно-правових актів, призначення або звільнення з посад); ресурсне забезпечення (використання природних ресурсів, державної власності, законодавства про працю тощо, матеріально-технічне забезпечення та інше) [441, с. 107].

На нашу думку, на основі системного аналізу різних підходів науковців до розуміння механізму держави в його структурно- організаційному та структурно-функціональному аспектах можна стверджувати, що головним елементом механізму держави є політична система, насамперед - органи державної влади. Це ключовий структурний елемент механізму держави. Саме на органи державної влади покладено реалізацію зовнішніх і внутрішніх функцій держави. За умови демократичного політичного режиму зовнішня і внутрішня державна політика, що реалізується органами державної влади, відображає волю народу певної держави.

Водночас варто зазначити, що поза увагою Т. Пікулі та М. Марченка серед елементів механізму держави залишилася система місцевого самоврядування: місцеві ради, їхні виконавчі органи, сільські, селищні, міські голови, органи самоорганізації населення тощо. На нашу думку, муніципальна влада є складовим елементом механізму держави. Адже уявити сучасну економічно розвинену, правову, демократичну, соціальну державу без системи місцевого самоврядування нині не можливо. Позаяк органи місцевого самоврядування, їхні посадові та службові особи найбільше наближені до потреб і запитів людей, відповідних територіальних одиниць, і за умови наявності правових, фінансових, матеріальних та інших можливостей спроможні найбільш ефективно забезпечувати реалізацію конституційних і муніципальних прав і свобод людини та громадянина, роботу економічно розвинених регіонів, а відповідно і самої держави.

Істинність наведеної тези неодноразово підтверджувало життя в тому числі і в українській сучасній історії. Зокрема, серед багатьох реформ, що проводяться нині в Україні, однією з найбільш затребуваних та успішних є реформа децентралізації влади.

Результатом децентралізації державної влади в Україні є початок формування спроможних територіальних громад, значне зростання їхньої матеріально-фінансової основи, вагоме посилення інтеграційних процесів між територіальними громадами в Україні та загалом зміцнення України як єдиної і соборної, суверенної і незалежної, демократичної і правової держави [160, с. 109].

З огляду на вищенаведене, вважаємо, що варто розрізняти “механізм держави” та “механізм здійснення державної влади”.

На думку М. Ісаєва, поняття “механізм державної влади” і “механізм держави” є багато в чому спорідненими. Зокрема, поняття “механізм держави” являє собою сукупність всіх органів держави, зайнятих здійсненням функцій держави [204, с. 8].

Ми поділяємо позицію М. Ісаєва, що поняття “механізм державної влади” і “механізм держави” мають багато спільних елементів. Водночас ми не згодні, що поняття “механізм держави” є лише сукупністю всіх органів держави, зайнятих здійсненням функцій держави. На нашу думку, механізм держави є ширшим поняття ніж механізм здійснення державної влади, оскільки механізм держави серед багатьох елементів включає також і систему місцевого самоврядування. Остання не може бути структурним елементом механізму здійснення державної влади, оскільки має відмінну від державної влади юридичну природу.

На наш погляд, механізм здійснення державної влади в Україні являє собою цілісну, впорядковану систему взаємопов’язаних органів державної влади України, їх посадових і службових осіб, наділених державно-владними повноваженнями з метою ефективного досягнення завдань й реалізації функцій держави, та, окрім вищенаведених елементів, також включає такі структурні складові: а) політична інфраструктура (багатопартійна система, розгалужена мережа громадських організацій, незалежна та неупереджена мережа засобів масової інформації, демократичний політичний режим, політичний плюралізм тощо); б) економічна інфраструктура (грошова, бюджетна, банківська, фінансова, митна, податкова системи, система формування та розвитку вітчизняного товаровиробника); в) духовно-ідеологічна інфраструктура (система дошкільної, шкільної, професійно-технічної, вищої, післядипломної освіти і науки, система патріотичного виховання, система розвитку національної культури і мистецтв, система всебічного розвитку державної мови та мов національних меншин, система духовно- ідеологічної консолідації народу, система забезпечення свободи світогляду та віросповідання тощо); г) соціально-демографічна інфраструктура (система охорони здоров'я, система соціального захисту, система подолання безробіття та підвищення рівня зайнятості населення країни, система розвитку спорту та фізичної культури, система забезпечення екологічної безпеки, система забезпечення демографічної безпеки та підвищення рівня відтворення населення, виважена міграційна система тощо); ґ) правова інфраструктура (система права, система законодавства, правова ідеологія, правова культура, правова свідомість, законодавча і нормотворча техніка, принцип верховенства права як аксіологічна основа, правопорядок, законність тощо); д) інфраструктура забезпечення національної безпеки й оборони (система політичних, економічних, соціальних, воєнних, наукових, науково-технічних, інформаційних, правових, організаційних, інших заходів держави щодо підготовки до збройного захисту та її захист у разі збройної агресії або збройного конфлікту, система Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, правоохоронних і розвідувальних органів, органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, сил цивільного захисту, оборонно-промислового комплексу України, система забезпечення інформаційної безпеки та протидії сучасним проявам гібридної та сублімаційної війн, система публічної безпеки та цивільного захисту України тощо).