1.3. Конституційні гарантії забезпечення поділу державної влади в сучасній державотворчій практиці

Навряд чи можна серйозно сперечатися з тим, що сьогодні принцип поділу влади міцно увійшов до переліку базових принципів сучасного конституціоналізму. Тому цілком доведеною видається теза О.Каневського про загальну розповсюдженість та загальнообов’язковість поділу влади як базового конституційного положення[75,48].

Одним з перших класичних конституційних формулювань принципу поділу державної влади можна вважати Декларацію прав людини і громадянина, яка виступила вступом до французької конституції розробленої Національними зборами 3 вересня 1791 року. Зокрема, в ст.16 Декларації було однозначно зафіксовано: “суспільство, де не забезпечена гарантія прав і немає поділу влад, не має Конституції”[124,34]. Хоча доволі часто першим успішним досвідом конституційного закріплення поділу влади вважають американську конституцію 1787 року, яку така дослідниця як Т.Алексєєва називає “першим успішним дослідом конституювання ефективної демократичної держави”[6,103]. Але щодо цього існують і певні контраргументи. Головний з них зводиться до того, що принцип поділу влади хоча і було реально запроваджено, але суто формально, чи текстуально, його все ж таки не було названо. Дійсно у перших трьох статтях Конституції США йдеться про три окремі гілки влади. Нагадаємо, що кожна з цих статей відкривається відповідною фразою: “All legislative Powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States”, “The executive Power shall be vested in a President of the United States of America” та “The judicial Power of the United States, shall be vested in one supreme Court, and in such inferior Courts as the Congress may from time to time ordain and establish”.

Тож не вдаючись до суперечки з приводу того, чи можна трактувати відсутність тези про те, що державна влада є поділеною на три гілки як відсутність конституційного закріплення поділу влади, зауважимо лише на тому, що реальна конституційна модель поділу влади запропонована в Конституції США до сьогоднішнього дня описується практично всіма без виключення авторами як класичне конституційне втілення поділу влади серед трьох гілок, які стримують і врівноважують одна одну. Саме тому фактичну систему поділу влади в сучасній Америці, як відзначає Томас Дай, можна представити завдяки класичній схемі трьох гілок влади. Однак, більш адекватним принципам закріпленим в ст. І, ІІ і ІІІ Конституції США, буде, на його думку, доповнення цієї схеми ще додатковою фіксацією механізму взаємовпливу цих трьох гілок влади. Тому, ілюструючи реальну практику поділу влади у США він пропонує наступну схему[259,86] (Табл.1.1).

При цьому, як зазначає Т.Дай, подібна дворівнева схема поділу влади (коли вказуються не лише самі гілки державної влади, але й можливості та механізми їх впливу одна на одну) повинна мати універсальний характер і застосовуватись при описі будь-якої системи організації державної влади.

Отже, крім “класичної” американської конституції принцип поділу влади закріплено у Конституціях переважної кількості сучасних держав. Хоча, перш ніж переходити до аналізу безпосередніх конституційних актів зауважимо на тому, що далеко не завжди в конституціях ми стикаємося з наявністю саме трьох гілок влади (на відміну від попередньої глави де йшлося про контрольну владу, владу ЗМІ, президентську владу тощо, тут ми вже маємо на увазі суто текстуально-юридичний факт офіційного встановлення тієї чи іншої кількості державних влад).

Таблиця 1.1. Схема поділу державної влади у США.

У якості прикладів конституцій першої групи можна навести конституції таких держав як: Азербайджан, Албанія, Білорусь, Вірменія, Болгарія, Грузія, Казахстан, Молдова, Росія, Польща та ін.. Так, скажімо в ст.7 Конституції Азербайджану сказано: “Державна влада в Азербайджанській Республіці організується за принципом поділу влади: законодавчу владу реалізує Міллі Меджліс, виконавча влада належить Президенту Республіки, судову владу здійснюють суди Республіки... Законодавча, виконавча і судова влада взаємодіють і є незалежними в межах своїх повноважень”. Найбільш лаконічно та стисло принцип поділу влади викладено в Конституції Грузії (ст.5): “Державна влада здійснюється на основі принципу розподілу влади”. В Конституції Албанії (ст.7) цю норму подано так: “Система управління Республікою базується на розподілі та балансі законодавчої, виконавчої та судової влад”. Схоже визначення пропонується в Конституції Болгарії (ст.8): “Державна влада розподіляється на законодавчу, виконавчу і судову”. У Конституції Вірменії ст.5 фіксує: “Державна влада здійснюється... на основі принципу розподілу законодавчої, виконавчої і судової влад”. В білоруській конституції до визначення принципу поділу влади потрапило ще й положення про стримування і врівноваження: “Державна влада в Республіці Білорусь здійснюється на основі її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову.

Що ж до другої групи конституцій, то крім Конституції США до неї можна віднести Конституцію Австрії, в якій також окремо названо всі три класичні гілки влади (законодавчій владі присвячено повністю розділ ІІ, виконавчій – частина А розділу ІІІ, і судовій – частина В розділу ІІІ) та визначено сферу їх компетенції, але саме формулювання “поділ влади” не зустрічається. Сюди ж потрапить: Конституція Андорри, в якій йдеться про окремі вищі органи законодавчої, виконавчої та судової влади, Конституція Бельгії (де в ст.36, 37 та 40, подібно до Конституції США, визначено органи, яким належить законодавча, виконавча і судова влада), Конституція Данії (в ст.3 йдеться про три влади та органи, які здійснюють відповідні повноваження), Конституція Ірландії (ст.6 цієї Конституції надає перелік всіх державних влад), Конституція Ісландії (ст.2 визначає органи-носії трьох влад: Альтинг, Президент, органи виконавчої влади, суди).

До цієї ж групи, на думку автора, можна віднести і ті конституції, в яких надається перелік чи то спеціальним органам, що виконують функції трьох гілок влади, чи то самим функціям. До таких Конституцій відноситься Основний Закон ФРН, оскільки в ст.20, яку часто цитують у зв’язку із закріпленням поділу влади, йдеться не стільки про поділ влади, скільки про “спеціальні органи законодавства, виконавчої влади і правосуддя”. Сюди ж слід віднести і Конституцію Греції, де в ст.26 надається перелік державних органів, які виконують окремі державні функції: “Законодавчі функції здійснюються Парламентом та Президентом.

Хоча, виділивши ці дві групи не важко помітити, що першу групу можна в свою чергу розподілити на дві підгрупи, які складатимуть, з одного боку, ті конституції, в яких зафіксовано лише поділ влади (Конституція Вірменії, Болгарії, Грузії), та ті, в яких норма щодо поділу державної влади доповнюється вказівкою на необхідність взаємодії владних гілок (наприклад, Конституція Республіки Білорусь, Конституція Казахстану, Конституція Молдови).

Кажучи про Україну, її слід безумовно віднести до першої групи, адже в ст.6 Конституції України міститься чітке визначення: “Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову”. Хоча, як такий факт конституційного закріплення поділу державної влади на три гілки не можна вважати виключно надбанням процесу демократизації, що було розпочато із проголошенням незалежності України. Справді, безумовна цінність цього принципу як конституційного проявилась під час розробки різноманітних проектів Конституції України. Адже у всіх без виключення проектах (незалежно від того, яка форма організації державної влади в них пропонувалась) принцип поділу влади було винесено у якості окремої статті.

Поштовхом до цього, на нашу думку, виступила Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року, де в Розділі ІІІ “Державна влада” було зазначено: “Державна влада в Республіці здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову”[100,56]. Після цього принцип розподілу влади було внесено до Розділу І “Засади конституційного ладу” Концепції нової Конституції України, яку було схвалено Верховною Радою УРСР 19 червня 1991 року[100,68]. Що ж до самих проектів, то принцип поділу влади, як ми щойно відмітили, було закріплено у всіх них. На підтвердження цієї тези наведемо невелику порівняльну таблицю (Табл.1.2.):

Таблиця 1.2. Текстуальне закріплення принципу поділу влади в проектах Конституції України та Конституційному Договорі.

Але водночас не можна забувати й про ті спроби конституційного будівництва в Україні, що мали місце на початку ХХ століття. Зокрема в ухваленій 29 квітня 1918 року Українською Центральною Радою Конституції УНР Розділ ІІІ “Органи влади УНР” передбачав поділ державної влади між трьома гілками, коли вища законодавча влада була надана Всенародним Зборам, вища виконавча влада – Раді Народних Міністрів, а вищим органом судової влади було встановлено Генеральний Суд УНР[94,52]. А в подальших розділах присвячених окремим гілкам влади було розроблено систему стримувань і противаг, а також запропоновано гарантії незалежності окремих гілок влади. Так саме в Проекті Основного Державного Закону УНР, який було розроблено урядовою комісією з підготовки Конституції Української Держави вже в другому артикулі було вказано на принцип поділу влади: “Повнота влади в Українській Державі належить загалу її громадян, що здійснює цю владу в справах законодавчої влади через Державну Раду, в справах виконавчої влади – через Голову Держави і Раду Міністрів, в справах справедливості – через народні суди”[98,126].

Не менш послідовно принцип поділу влади обстоювався й тими вітчизняними правознавцями, які запропонували власні конституційні проекти. В цьому плані слід, безумовно, згадати імена О.Ейхельмана та С.Дністрянського. Щодо першого з цих авторів, то він запропонував чотирьохчленну організацію державної влади. Вищою владою в державі, згідно його конституційного проекту, мала бути “установча влада”, яку він ще називає “зверхньою” та “федерально-державною установчою владою УНР” і яка завжди зберігається за самими громадянами. Хоча постійно діючою державною владою у точному значенні цього поняття вона все ж таки не є. Оскільки навіть за проектом самого О.Ейхельмана, ця влада маніфестує себе чи через періодичні акти (як то референдум чи вибори), чи через інші гілки державної влади (наприклад, через участь в судовому процесі завдяки інституту присяжних засідателів)[98,157]. Після цієї “зверхньої влади” в проекті О.Ейхельмана слідувало викладення організаційних основ, а також основних повноважень трьох класичних гілок влади, які були представлені такими органами як Федерально-Державний Парламент (у складі двох палат: Земсько-Державної Палати і Федерально-Державної Ради), Федерально-Державний Голова і Федерально-Державний Уряд, та Федерально-Державний Суд.

Тож, хоча О.Ейхельман не вбачав потреби в окремому текстуальному виділенні принципу поділу владі в запропонованому ним проекті, всі норми, які стосувались діяльності і взаємодії законодавчої, виконавчої і судової фактично відбивали ніщо інше як модель поділу влади при якій окремі гілки влади є не лише розподіленими, але й мають конституційні підстави для плідної взаємодії.

На відміну від цього, в проекті Конституції для Західної України, який було розроблено С.Дністрянським ще на початку 1920 року, передбачалось, що принцип поділу влади буде міститися в окремій статті другого розділу “Державна влада”. Хоча, порівняно з проектом О.Ейхельмана слід звернути увагу на те, що найбільшу увагу С.Дністрянський приділяє законодавчій та виконавчій владі, яким він присвячує окремі частини Розділу ІІ: “організація народної волі” та “виконування народної волі”. При цьому детальній розробці піддається саме визначення сфери повноважень вищих органів виконавчої і законодавчої влади, оскільки, як пише С.Дністрянський, від того наскільки послідовно буде проведено поділ державної влади, залежить і те, наскільки послідовно і повно будуть реалізовуватись за поручені державою права. Так, наприклад, до виключної компетенції Народної Палати як вищого органу законодавчої влади С.Дністрянський відносив питання щодо: прийняття законів для забезпечення постанов конституції, ратифікації міжнародних договорів, прийняття законів про паспорти, про військову службу, про валюту, про державні фінанси й податки, про цивільне право і цивільний процес, про торгівлю, охорону патентів, про банки і банківську справу, про соціальне забезпечення, про карне право і карний процес, про піднесення загального добробуту й охорону загального публічного порядку в державі[52,339].

Отже, як ми бачимо, традиції конституційного закріплення принципу поділу влади не є для України своєрідним відкриттям “невідомого конституційно-правового простору”. Радше за все нам слід казати про повернення до тих демократичних традицій конституціоналізму, які завжди характеризували Україну та її бачення державотворчих процесів.

Однак поряд з конституційною фіксацією положення про поділ державної влади, в багатьох сучасних конституціях та конституційних законах ми можемо знайти й додаткові норми, які визначають незалежність окремих гілок державної влади. У якості прикладу можна навести широко розповсюджене в конституційному законодавстві переважної більшості сучасних держав положення про незалежність судової влади. Як відомо, воно ввійшло і в нині діючу Конституцію України, де в ст.126 вказується: “Незалежність і недоторканість суддів гарантується Конституцією і законами України. Вплив на суддів у будь-якій спосіб забороняється”[102,58]. Також його можна зустріти в Конституціях інших держав. Наприклад, в ст.115 Конституції Хорватії (“Судова влада є самостійною і незалежною”), ст.110 Конституції Білорусі (“Судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкорюються лише закону”), ст.109 Конституції Литви (“Судді та суди при здійсненні правосуддя є незалежними”), ст.206 Конституції Португалії (“Суди є незалежними і підкорюються лише закону”), і т.д.. Докладний аналіз конституційного закріплення принципу незалежності судової влади можна знайти в статті Т.Француз[211,99] та інших роботах, тому зараз ми не вважаємо зупинятись на цьому більш детально).

Ця ж саме норма міститься і в Законі України “Про судоустрій України” від 7 лютого 2002 року[65,441]. Ми маємо на увазі ст.14, в якій визначено наступні важливі положення: а) судді при здійсненні правосуддя незалежні від будь-якого впливу, нікому не підзвітні і підкоряються лише закону; б) органи та посадові особи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, громадяни та їх об’єднання, а також юридичні особи зобов’язані поважати незалежність суддів і не посягати на неї; в) втручання у здійснення правосуддя, вплив на суд або суддів у будь-який спосіб, неповага до суду чи суддів, збирання, зберігання, використання і поширення інформації усно, письмово або в інший спосіб з метою завдати шкоди їх авторитету чи вплинути на неупередженість суду забороняється і тягне передбачену законом відповідальність; г) гарантії незалежності суддів забезпечуються: особливим порядком призначення, обрання, притягнення до відповідальності та звільнення суддів; незмінюваністю суддів та їх недоторканністю; порядком здійснення судочинства, встановленим процесуальним законом, таємницею постановлення судового рішення; забороною втручання у здійснення правосуддя; відповідальністю за неповагу до суду чи судді, встановленою законом; особливим порядком фінансування та організаційного забезпечення діяльності судів, встановленим законом; належним матеріальним та соціальним забезпеченням суддів; функціонуванням органів суддівського самоврядування.

Однак, кажучи про конституційні гарантії принципу поділу влади, на думку автора, не можна обмежуватись виключно фактом наявності чи відсутності в конституції положення про існування незалежних і самостійних гілок державної влади. У зв’язку з цим, як відмічає У.Чиналієв, до конституційних гарантій поділу влади слід віднести також ті положення, які забезпечують: а) гарантії несумісності функцій окремих гілок влади; б) гарантії правомірного впливу одних гілок влади на інші[222,14]. У переліку О.Скакун можна виділити чотири типи цих конституційних гарантій: а) гарантії розподілу компетенції; б) гарантії самостійності при здійсненні повноважень та гарантії невтручання; в) гарантії щодо можливості протиставлення своєї точки зору рішенням іншої гілки влади; г) гарантії контролю над діяльністю інших органів, які поєднуються з існуванням спеціального правового механізму не припущення зміни державного ладу неконституційним шляхом[174,104].

Щодо першого з виділених нами аспектів, який стосується гарантій несумісності функцій окремих гілок державної влади, то в цьому плані можна навести положення ст.127 Конституції України, де вказано, що “професійні судді не можуть належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої”. А в деяких державах не допускається навіть і цього. Так, за ст.89 Конституції Греції судовим чиновникам забороняється надавати будь-які оплачувані послуги та займатись будь-якою професійною діяльністю. І лише у виключних випадках допускається обрання судових чиновників членами Академії, професорами чи доцентами вищих учбових закладів[89,680].

По відношенню до народних депутатів принцип несумісності встановлюється в ст.3 Закону України “Про статус народного депутата України”: “Народний депутат не має права: 1) бути членом Кабінету Міністрів України, керівником центрального органу виконавчої влади; 2) мати інший представницький мандат чи одночасно бути на державній службі; 3) обіймати посаду міського, сільського, селищного голови; 4) займатися будь-якою, крім депутатської, оплачуваною роботою, за винятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також медичної практики у вільний від виконання обов’язків народного депутата час; 5) залучатись як експерт органами досудового слідства, прокуратури, суду, а також займатися адвокатською діяльністю; 6) входити до складу керівництва, правління чи ради підприємства, установи, організації, що має на меті одержання прибутку”[64]. Тобто як ми бачимо, неможливість представників однієї влади безпосередньо брати участь в здійсненні іншої закріплена навіть на кадровому рівні, коли особи задіяні в діяльності органів будь-якої з гілок державної влади не можуть за своїм службовим становищем входити до структури іншої гілки влади.

Іншою важливою конституційною гарантією функціональної несумісності діяльності окремих гілок державної влади є застосування інституту виключної компетенції. Тобто на конституційному рівні встановлюється ряд повноважень, характерних для діяльності кожної конкретної гілки влади, які у жодному разі не можуть бути перейнятими іншими владами. При цьому йдеться не просто про традиційні конституційні положення в яких перераховуються повноваження вищих органів державної влади, але про ті предмети відання (предмети державного регулювання), про ті відносини, які регулюються виключно тією чи іншою державною владою. У якості прикладу подібної конституційної норми можна навести ст.92 Конституції України, де вказується, що виключно законами України встановлюються: 1) Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи; 2) порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав; порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України; 3) одиниці ваги, міри і часу; порядок встановлення державних стандартів; 4) порядок використання і захисту державних символів; 5) державні нагороди; 6) військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання; 7) державні свята; 8) порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального. Хоча, звісно, подібні статті містяться і в конституціях інших держав. Тобто навіть якщо інші гілки державної влади, шляхом їх власних нормотворчих можливостей (насамперед виконавча влада), намагатимуться втручатись у діяльність законодавчої влади, то по відношенню до об’єктів перерахованих у ст.92 це втручання буде антиконституційним, оскільки на заваді цьому ставатиме інститут виключної компетенції.

Що ж що гарантій правомірного впливу одних гілок влади на інші, то під цим мається на увазі те, що в теорії держави і права прийнято окреслювати поняттям “стримувань і противаг”. Інакше кажучи, це ті правомірні можливості, які гарантовано конституцією та основними законами, і які дозволяють одним гілкам влади впливати не тільки на порядок діяльності інших, але й на їх персональний склад. У якості одного з найбільш ілюстративних прикладів, які відносяться до цієї групи конституційної фіксації принципу поділу влади, виступає інститут імпічменту, який є нічим іншим як передбаченою конституцією можливістю усунення з посади глави виконавчої влади, яке ініціюється вищим органом законодавчої влади. Так, згідно ст.111 Конституції України Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину. Хоча сама процедура імпічменту може носити найрізноманітніші процедурні форми. Так, відповідно до Конституції Франції рішення про відсторонення президента з посади приймає Висока палата правосуддя (ст.67)[158,223]. А в Конституції Австрії (абз.6, ст.60) вказується, що до закінчення терміну своїх повноважень Федеральний президент може бути усуненим з посади на підставі народного голосування, яке має бути проведеним якщо на цьому наполягатимуть Федеральні збори.

Проте, у цілому ряді конституцій ми можемо зустріти й спеціальні розділи присвячені висвітленню основних принципів та механізмів взаємодії окремих гілок влади. Зокрема в щойно згаданій Конституції Франції це Розділ V, який визначає основи взаємовідносин між законодавчою і виконавчою владою. При цьому надзвичайний інтерес становлять ті положення вміщені у розділі, які гарантують не тільки неможливість втручання однієї влади в сферу компетенції іншої, але й передбачають ряд моментів коли компетенція однієї влади може тимчасово переходити до органів іншої гілки влади. У якості прикладу можна навести ст.38 де вказується, що уряд може звертатись до парламенту з проханням тимчасово здійснювати шляхом видання ордонансів міри, які зазвичай відносяться до сфери законодавства[89,419]. Водночас в ст.37 всі предмети державного управління розподіляються на дві групи: а) ті, які підлягають регулюванню виключно законом (їх перелік надається у ст.34, це: загальні принципи організації національної оборони, освіти, трудового права, профспілкового права та соціального забезпечення, вільного управління місцевих колективів; норми щодо порядку виборів до парламенту та органів місцевого самоврядування, встановлення категорій публічних установ, націоналізації, податків, громадянських прав та основних гарантій, утворенню судових інстанцій та магістратів тощо), б) ті, які можуть вирішуватись на основі декретів. Відповідно цього проводиться і розподіл між компетенцією законодавчої та виконавчої влади. Тобто, якщо предмет регулювання передбачає будь-який інший, крім законодавчого, шлях вирішення, то тоді рішення щодо нього може прийматись виконавчою владою. Якщо ж регульовані відносини повинні нормуватись лише законом, то тоді вони автоматично потрапляють до юридичної компетенції вищого законодавчого органу.