2.1. Конституційне збалансування повноважень гілок державної влади

Дослідивши у попередньому розділі дисертації основні аспекти реалізації теоретико-правової моделі поділу державної влади і її значення для формування та розвитку правової й демократичної держави, ми зафіксували у якості важливих складових цієї концепції не тільки забезпечення поділу функціональних повноважень і кола компетенції між окремими гілками державної влади, але й створення такої системи організації державної влади, коли її окремі елементи, репрезентовані трьома гілками влади, можуть ефективно взаємодіяти і тим самим комплексно виконувати основні функції держави.

Проте, подібний наголос, з одного боку, на взаємодії гілок державної влади, а, з іншого – на збалансуванні їх повноважень, ставить нас перед одним надзвичайно важливим запитанням. Йдеться про те, що сама по собі взаємодія (взаємовплив) можлива в будь-якій політико-правовій системі незалежно від способу її організації. Інакше кажучи, окремі елементи можуть взаємодіяти між собою як в межах ієрархічно (вертикально) організованих систем, так і в у випадку горизонтальних (чи як їх ще інколи визначають – паритетних) систем. Тобто будь-яка складна система (в цьому плані ґрунтовний аналіз складних систем управління представлено у розвідці А.Француза) передбачає наявність принаймні трьох типів основних зв’язків (хоча вони можуть сполучатись в різних пропорціях):субординацій них, координаційних та реординаційних [210,34-47]. Але, очевидно, що у разі застосування моделі поділу державної влади ми не можемо використовувати зазначений спосіб аналізу взаємодії гілок влади, оскільки ми принципово не в змозі вказати на ту з них, яка займає верховне положення щодо інших (внаслідок чого просто втрачає сенс використання методу заснованого на виокремленні відносин субординації, координації та ре ординації).

Справді, на сьогоднішній день класична теза про першість законодавчої влади вже не відбиває об’єктивних реалій сучасної політико-правової ситуації у багатьох державах світу. І це пов’язане не стільки зі зниженням ролі цієї гілки державної влади, скільки зі змінами в самих політичних системах, змінами соціальних відносин, змінами динаміки розвитку соціальних, правових і політичних відносин. Так, наприклад, визнаний вітчизняний фахівець в галузі юридичної науки В.Авер’янов однозначно вказує на підвищення рівня організуючого впливу виконавчої влади на суспільні процеси, яке обумовлено насамперед потребами динамічного розвитку громадянського суспільства та енергійного формування демократичної правової держави[2,25]. Хоча, безумовно, змінюється і сама законодавча влада. Адже, класичне положення по її першість завжди виходило з пресупозиції про її наближеність до народу, тобто, як казав свого часу Джон Стюарт Міл, “через парламент промовляє сам народ”.

Таким чином, наголошуючи на необхідності створення механізмів ефективної взаємодії різних гілок державної влади (нагадаємо, що у своєму виступі на першій сесії Верховної Ради України четвертого скликання 18 червня 2002 року Президент України Л.Кучма визначив це завдання у якості одного з основних, що стоять в процесі реформування державної влади[110,5]), мається на увазі дещо інше ніж встановлення порядку пріоритетності в системі державної влади. По суті, справа полягає в тому, що ми визнаємо у якості вихідної тези, як відмічає А.Демидов, те, що жодна з влад (незалежно від обсягу її повноважень, існуючої форми правління та будь-яких інших чинників) не може використовувати іншу (інші) як засіб для досягнення власних цілей[48,24]. Фактично про збереження цього балансу влади, коли жодна з державних влад не виступає у якості домінуючої над іншими казав і В.Литвин, коли характеризуючи взаємини між законодавчою владою, виконавчою владою і президентом, він наголошував, що ці влади є настільки ж незалежними одна від одної, наскільки й взаємопов’язаними, тому “на запитання хто керує державою відповідь має бути одною: вони роблять це разом, спільно, ділячи владу один з одним[114,6].

Більш того, як додає Ю.Старилов, всі контакти гілок влади мають відбуватись в єдиному полі “аргументованої конкуренції та ділової співпраці”[164,232]. Тобто можливі політичні конфлікти (коли виникає “ситуація зіткнення несумісних цілей”[20,35-36]), які виникають в процесі взаємодії гілок влади вирішуються виключно на основі пошуку консенсусу, а не шляхом надання якійсь одній з влад права виступати своєрідною “верховною інстанцією” стосовно інших.

Отже чи, дійсно, розподіл державної влади, означає, що в цій системі є якась одна влада, яка має найбільш широкі повноваження щодо державного управління, і, відповідно – щодо можливостей контролю над іншими гілками влади? Очевидно, що однозначної відповіді на це запитання дати практично неможливо. В цьому сенсі, на думку автора, всі існуючи політико-правові підходи можна розподілити на дві основні групи. До першої з них слід віднести всі ті, де висувається й обґрунтовується теза про визначальну рівність всіх гілок державної влади. Так, наприклад, досліджуючи сутність парламентаризму та історико-правову еволюцію цієї концепції А.Георгіца, наголошує, що за змістом принципу розподілу влад ці влади є не тільки поділеними і врівноважуючи ми одна одну, але й рівними[39,349]. Схожу думку висуває В.Маклаков, для якого факт наявності контролю та відповідальності тієї чи іншої гілки влади перед іншими не заперечує її незалежності та рівності в загальній системі поділу влади[118,5]. Отже цю групу підходів можна визначити як “збалансовані концепції” поділу влади. Другу групу утворюють ті теорії, які ґрунтуються на тезі про пріоритет якоїсь однієї з гілок влади над іншими (це може бути як законодавча, так і виконавча влада). Цю групу, в свою чергу, можна визначити поняттям “домінантних концепцій” поділу влади.

Фактично ідеї домінантного розподілу державної влади були розвинуті у працях Г.Блекстона, А.Дайсі та С.Лоу (після чого нові розробки в цій сфері отримали свого втілення в роботах Д.Маршалла, А.Дженнінгса, М.Раша, З.Ґ’юстона, Д.Ярдлі). При цьому, на нашу думку, доволі показовим є те, що всі три перелічені дослідника вважаються одними з основних представників теорії парламентаризму.

Однак, кажучи про домінантні концепції розподілу влади, не варто асоціювати їх виключно з теорією парламентаризму, оскільки серед них, про що зокрема пише А.Барнашов, існує чимало таких, які у якості домінантної виділяють не законодавчу, а виконавчу владу[23,75]. Певною мірою на це звертають увагу й інші дослідники. Так, скажімо, критикуючи західні моделі реалізації принципу поділу державної влади (і особливо ту модель, яка була запроваджена у США) Г.Бойченко наголошувала, що процес постійного посилення виконавчої влади фактично ставить її в привілейоване становище по відношенню до двох інших влад[26,69]. Про це саме писали й такі радянські автори як А.Белоногов (він навіть ввів поняття “ерозії законодавчої влади”, яким запропонував позначати зміщення центру впливу в бік виконавчої гілки влади[24,5]), Е.Іванян (на його думку, об’єктивним центром функціонування державної влади у США, де найбільш послідовно проведено принцип поділу влади, є інститут президента та очолювана ним виконавча влада[71,15-18]) та інші.

Хоча, класифікуючи всі концепції поділу влади на збалансовані та домінантні, ми зашили поза увагою один компромісний варіант, в основі якого лежить ідея Р.Редслоба, про рівність між традиційними гілками влади, яка досягається за рахунок їх підпорядкування четвертій “координаційній владі”. Зокрема, намагаючись примирити дві зазначені точки зору, Р.Редслоб висунув пропозицію, що гарантом балансу в системі поділу влади має виступати спеціальна влада, а точніше навіть – спеціальний інститут, який би не маючи самостійних владних повноважень, мав у якості своєї основної функції нагляд за дотриманням балансу між трьома гілками влади (особливо щодо законодавчої і виконавчої влади). Причому необхідність існування такого інституту аргументується Р.Редслобом тим, що баланс між трьома рівними за силами і рівними за взаємними контрольними повноваженнями владами завжди буде чи нестабільним (оскільки якась з трьох влад прагнутиме здобути більше повноважень за інших) чи стагнаційним (оскільки якщо кожна влада буде мати достатні повноваження аби впливати на інші, то вона поза всяким сумнівом використовуватиме їх щоб не втратити своєї позиції). Отже, таким інститутом, за Р.Редслобом, який є одночасно належним до загальної системи державної влади, але здатний виконувати координуючі функції, повинен виступати інститут глави держави (а у тому разі коли президент не входить до структури виконавчої влади, то ця функція може бути делегована йому). Тобто схема запропонована цим вченим виглядала наступним чином (Див. Рис.2.1).

На практиці цю концепцію було реалізовано в Італії, де президент не включений до структури виконавчої влади і користується автономією по відношенню до інших гілок влади, виступаючи своєрідною “над-владою” чи “між-владою” (interpoter)[27,22-23]. Іншим варіантом реалізації цієї моделі може виступити досвід деяких пострадянських республік, де тенденція до президентського арбітражу фактично призвела до утворення того, що В.Пугачов назвав “суперпрезидентською формою правління”[159,15]. Не вдаючись до більш змістовного розгляду цієї концепції, відзначимо тільки те, що її можна все ж таки віднести до групи домінантних теорій, оскільки в загальній системі поділу влади все одно утворюється певна домінантна, принаймні по відношенню до законодавчої і виконавчої влади, інстанція (ми маємо на увазі президентську владу чи інститут глави держави), яка отримує спеціальні повноваження впливу на обидві гілки державної влади.

Рис.2.1. Схема збалансування гілок державної влади за Р.Редслобом

Однак, навіть зважаючи на факт існування цих двох протилежних підходів до тлумачення поняття “збалансованості” державної влади (коли одні автори вважають свідченням збалансованості ніщо інше як рівність гілок державної влади, а інші припускають у якості єдино можливої основи балансу домінуюче положення однієї з влад), ми тим не менш, можемо цілком правомірно дослідити ті ключові політико-правові інститути, які дозволяють гілкам державної влади здійснювати взаємодію, впливати на взаємну діяльність, контролювати функціонування інших гілок влади.

Очевидно, що найбільша кількість проблем постає в процесі аналізу взаємодії законодавчої і виконавчої гілок влади (недарма, розглядаючи систему державного ладу США, В.Лафітський левову долю уваги приділяє як раз питанням взаємодії законодавчої та виконавчої влади[112,140-160]). Адже відсутність механізмів дійового взаємовпливу саме цих гілок державної влади, за словами Ю.Стасюка, значно ускладнюють, чи можна навіть сказати – взагалі унеможливлюють, застосування механізму стримувань і противаг[191,31].

І це цілком зрозуміло, оскільки, як відзначає А.Мішин, відносини між цими двома гілками влади, за правило, характеризуються значно більшим рівнем напруженості ніж відносини між цими двома владами і судовою владою[130,81-83]. По суті, найбільш “проблемними” ці влади визначили ще “батьки-засновники” американської конституції (хоча, як доводить такий відомий американський дослідник як Гаррі Шайбер, автори “Федералісту” все ж таки були схильні недооцінювати небезпеки узурпації влади з боку виконавчих органів[249,90]). Однак, і в сучасній юридичній науці ми можемо зустріти чимало аргументів які дозволяють пояснити причини напруженості відносин цих двох владних гілок. Так, скажімо, досліджуючи специфіку організації та функціонування виконавчої влади О.Крупчан, звертає увагу на те, що в самій ідеї поділу влади корениться певна двозначність. З одного боку, будь-яка демократична держава потребує на сильну виконавчу владу (яка може швидко, ефективно та повноважно вирішувати основні проблеми суспільного життя), а, з іншого – демократичність державної влади означає існування достатньо сильного парламенту, який би не лише відстоював інтереси соціальних верств і груп населення, але й здійснював постійний контроль над виконавчою владою[109,24].

Справді, як довів політико-правовий досвід ХХ століття, саме процеси суперництва між цими гілками влади визначали специфіку державотворення у значній кількості держав світу. В цьому плані зовсім не обов’язково згадувати граничні форми подібного протистояння, як це мало місце в РФ за президентства Б.Єльцина, чи в Україні у 1994-1996 роках (до речі, В.Литвин визначає цей період як системну кризу, коли деформація державної системи та постійне протистояння виконавчої і законодавчої влади сприяли руйнівним процесам занепаду економіки, інтелектуального й духовного життя, зубожіння населення[205,185]). Адже навіть досвід такої держави як Франція свідчить що зрушення балансу гілок влади чи то в бік виконавчої чи законодавчої влади може спричинити негативні наслідки. Недарма, як пише А.Арзаканян, саме надмірне збільшення ваги на користь законодавчої влади, яке мало місце Четвертій Республіці призвело до таких явищ як урядова нестійкість, хиткість виконавчої влади, відсутність послідовного курсу в сфері виконавчої діяльності[14,123]. Тому, цілком логічним виглядав процес посилення виконавчої влади, який, за словами Філіпа Ардана, мав своїм кінцевим результатом історичний перехід до П’ятої Республіки[13,32-33].

Отже, кажучи про взаємодію законодавчої та виконавчої влад, ми маємо проаналізувати насамперед ті повноваження, які вони мають щодо здійснення правомірного впливу одна на одну, а також ті можливості контролю, які надані їм на рівні сучасних конституцій та основних законів. При цьому вживаючи поняття “контроль” ми не асоціюємо його ані з окремою контрольною владою, ані ні з діяльністю лише якоїсь однієї з трьох гілок влади. В цьому плані варто навести слова О.Андрійко, яка вказує, що контроль властивий кожній з гілок державної влади, оскільки його присутність дозволяє “врівноважувати вплив гілок влади одна на одну і спрямовувати їх діяльність не на протистояння, а на взаємодію”[10,21].

Тому, слідуючи запропонованій у цьому розділі логіці викладення звернемося спочатку до тих інститутів, які дозволяють законодавчій владі впливати на діяльність виконавчої.

Безумовно, що реалізуючи свою основну функцію, а саме – законотворення та прийняття державних законів, законодавча влада тим самим безпосередньо визначає й ті завдання, які ставляться перед виконавчою владою, а також ті правові основи, що забезпечують умови її функціонування. Проте, крім цього прямого впливу (через прийняття законів), який, до речі, носить універсальну форму з боку законодавчої влади по відношенню як до виконавчої й судової влад, так і стосовно суспільства в цілому, сучасні системи організації державної влади передбачають необхідну наявність цілого ряду інших механізмів взаємодії законодавчої і виконавчої влади, які, за словами Мортона Гродзінса, повинні забезпечувати їх постійний, ефективний й інституціоналізований зв’язок (constant, effective, and institutionalized interference)[265,260].

Але, перш ніж висвітлювати сутність і специфіку цих політико-правових інститутів варто одразу ж звернути увагу, що практично всі без виключення фахівці, які займаються проблемами конституційного права, а також теорії держави і права, визнають те, що спосіб впливу законодавчої влади на виконавчу знаходиться у прямій залежності від того, з якою формою правління ми маємо справу в тому чи іншому випадку.

Тобто, якщо це республіка, то яка саме: парламентська, президентська чи змішана (президентсько-парламентська чи парламентсько-президентська)? У першому випадку ми можемо казати про безпосередню участь законодавчої влади у формуванні уряду, коли він утворюється на основі рішення парламенту і може являти з себе: а) “сильний уряд” (уряд сформований на основі партії чи групи партій, які утворюють парламентську більшість); б) коаліційний уряд (уряд сформований з представників всіх партій та блоків, що потрапили до парламенту; в основі дій цього уряду, а також його співпраці з парламентом, за правило, лежить коаліційна угода, яка, за словами Бернарда Шльоера, дозволяє здійснювати політичний вплив на партнерів по коаліції, якщо ті одноосібно чи одноголосно порушують угоду[209,25]); в) “слабкий уряд” (уряд сформований на основі парламентської меншості). Так, скажімо М.Баглай, прямо вказує на те, що положення виконавчої влади і уряду в системі розподілу влади визначається формою правління, яка в свою чергу відбиває специфіку партійної системи кожної країни та усталений баланс законодавчої й виконавчої влади[17,555]. Цю ж саме тезу аргументує В.Журавський, який доводить, що положення законодавчої і виконавчої влади в системі поділу державної влади залежить від особливостей форми правління, своєрідності статусу парламенту як законодавчої влади, конституційних повноважень парламенту, повноважень на формування уряду і обсягу контрольних повноважень за його діяльністю, обсягу інших контрольних повноважень парламенту, набору важелів стримувань і противаг у законодавчої влади щодо інших гілок влади[56,90]. На об’єктивну закономірність можливості впливу законодавчої влади на виконавчу зумовлену формою правління вказує В.Ясюк, який пропонує наступну формулу: “при парламентських формах правління можливості парламентарів контролювати діяльність виконавчої влади є найвищими... на відміну від цього, президентська республіка значно звужує можливості парламенту безпосередньо впливати на діяльність уряду та інших органів виконавчої влади”[244,164].

Фактично про необхідність дослідження форми правління пише і Бінґем Пауелл, який на підставі ретельного компаративного аналізу механізмів взаємодії виконавчої і законодавчої влад на прикладі більш як 30 держав[274,133-153], демонструє, що можливості впливу законодавчих органів на виконавчі прямо пов’язані з типом системи правління, які обумовлюють насамперед спосіб формування вищих органів виконавчої влади.

Таким чином, кажучи про політико-правові інститути та механізми взаємодії законодавчої і виконавчої влади ми можемо класифікувати їх на дві основні групи. По-перше, це ті, що пов’язані з можливостями впливу законодавчої влади на виконавчу шляхом формування чи уряду в цілому (в цьому сенсі уряд розглядається як ключовий орган в процесі функціонування системи виконавчої влади), чи його частини. По-друге, це ті інститути, що дозволяють законодавчій владі здійснювати контроль за поточною діяльністю виконавчих структур. Причому друга з виділених нами груп має універсальний характер, тобто такі інститути мають бути присутніми в системі поділу державної влади незалежно від того чи то йдеться про парламентську, змішану чи президентську форму правління. До речі, саме ці функції впливу законодавчої влади на формування апарату виконавчої влади та контролю за її діяльністю В.Лафітський називає основою механізму взаємодії законодавчої і виконавчої влад[50,76].

Отже в парламентських республіках уряд, як вища ланка в системі виконавчої влади формується парламентом шляхом обрання його глави (прем’єр-міністра), а також членів уряду, кандидатури яких можуть вноситись чи прем’єр-міністром, чи членами самого парламенту. Всього К.Арановський виділяє такі основні способи формування уряду законодавчою владою при парламентській формі правління: а) глава держави пропонує кандидатури міністрів, а парламент їх обирає; б) спочатку обирається прем’єр-міністр, який визначає решту міністрів, після чого за погодженням з парламентом чи без цього вони призначаються главою держави; в) глава держави навіть формально не бере участі у призначенні міністрів, а всі питання вирішуються виключно парламентом (у якості прикладу цього способу формування уряду можна навести Швецію, де згідно пар.2-4 глави 6 конституції цієї країни, кандидатуру прем’єра пропонує спікер Риксдагу (тальман), потім його обирають депутати, і згодом – затверджують на посадах запропонованих прем’єром міністрів[89,608]); г) парламент обирає прем’єр-міністра та склад уряду, після чого призначення міністрів оформлюється відповідним актом глави держави[12,415].

Безумовно, що подібний спосіб формування уряду дозволяє запобігати виникненню значної кількості суто політичних конфліктів між цими гілками влади. Так, основним шляхом досягнення політичної однорідності виконавчої і законодавчої влади, про який пише А.Заєць[58,50], виступає запроваджуваний в парламентських республіках інститут формування уряду парламентом на основі тієї політичної партії (чи коаліції), яка здобула більшість місць в парламенті. Звісно, що такий варіант вирішення цієї проблеми означає для України докорінну зміну всієї політичної системи, однак навіть рух в бік парламентсько-президентської республіки, а також розробка механізмів формування уряду із врахуванням результатів парламентських виборів (чи то у формі коаліційного уряду, чи у будь-якій іншій формі), дозволить зняти чимало проблем щодо деструктивного протистояння не лише між законодавчою і виконавчою владою, але й навіть всередині самої законодавчої влади.

Класичним прикладом реалізації цієї моделі участі законодавчої влади у формуванні вищих органів виконавчої влади може виступити конституційний механізм представлений в Основному Законі ФРН. Відповідно до нього вищий орган виконавчої влади (федеральний уряд) формується Бундестагом і Федеральним президентом на основі партійно-політичної більшості Бундестагу. На чолі цього уряду стоїть Федеральний канцлер, який згідно ст.63 Основного закону обирається більшістю голосів депутатів Бундестагу[89,199]. При цьому запорукою стабільності уряду є саме його опора на парламентську більшість, адже єдино можливим способом дострокового усунення канцлера з посади (тобто до моменту скликання нового Бундестагу, як це передбачено ч.2 ст.69) є винесення йому конструктивного вотуму недовіри, який має бути підтримано більшістю парламентарів. Про доволі низьку вірогідність застосування цього інституту свідчить бодай те, що в сучасній історії ФРН його було реалізовано лише один раз, а саме – у 1982 році, коли на місце В.Шмідта (СДПГ) прийшов новий Федеральний канцлер Г.Коль (ХДС).

Іншим показовим прикладом реалізації цієї моделі може виступити механізм формування уряду запроваджуваний Конституцією Греції (нагадаємо, що згідно до ст.1 Конституції Греції, державний лад цієї країни визначено як “парламентська республіка”[89,647]). Відповідно до нього уряд формується парламентською більшістю, а посаду прем’єр-міністра отримує лідер партії, яка має абсолютну більшість місць в парламенті. Після чого прем’єр-міністр пропонує кандидатури на посади міністрів та їх заступників. При цьому надзвичайно важливою є норма закріплена в ч.1 ст.84 Конституції Греції, де чітко вказується основна умова функціонування уряду як вищого органу виконавчої влади: “Уряд повинен користуватися довірою Парламенту. В п’ятнадцятиденний строк після прийняття присяги Прем’єр-міністром Уряд зобов’язаний запросити у Парламенту вотум довіри”[89,678].

Зрозуміло, що в основі успішної реалізації цього механізму лежить умова, що передбачає доволі високий рівень розвитку партійної системи, а також усталені традиції щодо формування парламентської більшості. Дійсно, вже в самій основі інституту парламентського формування уряду лежить така модель структурування парламенту, яка дозволяє чітко виділити ту політичну силу (сили), яка відіграватиме провідну роль у формуванні уряду. Тобто в самому парламенті повинна утворитися біль-менш стійка більшість, яка суто і визначатиме персональний склад уряду, а також забезпечуватиме йому політичну підтримку. Сама ця більшість може існувати у двох основних формах: а) партійно-консолідованій; б) коаліційній (остання з яких, в залежності від типу виборчої системи, в свою чергу, може бути чи просто коаліційною, чи партійно-коаліційною).

Партійно-консолідована більшість утворюється в тих державах, де діє двопартійна система (чи, можна сказати, в тих, де реальну боротьбу за державну владу ведуть дві партії). Її основою є однакова партійна приналежність тих депутатів вищого органу законодавчої влади, які пройшли до парламенту і здобули перемогу на виборах над своїми політичними опонентами. Тому, як переможець виборів ця партія отримує більшість місць в парламенті, і відповідно – право формувати уряд. У якості прикладу такого способу утворення більшості може виступити Великобританія, де політичними суперниками традиційно виступають дві партії: консерватори та лейбористи. Справді, з суто формальної точки зору, главою виконавчої влади й уряду в Великобританії є монарх, але в реальності його вибір кандидатури на посаду прем’єр-міністра не є вільним, оскільки вона має бути запропонована лідеру парламентської більшості в Палаті Общин, який одночасно є і лідером політичної партії, що отримала більшість місць в парламенті.

Зрозуміло, що за цих умов положення виконавчої влади є надзвичайно стабільним, і єдиною реальною загрозою відставки уряду є втрата партією своїх місць у парламенті в результаті чергових парламентських виборів. Хоча існує й така можливість, що уряд йде у відставку за умови коли запропонований ним законопроект не отримує підтримки більшості в парламенті, але цей інститут діє далеко не завжди і уряд має можливість відмовитись від запропонованого ним проекту в цілому чи знайти компромісний варіант законопроекту, який би влаштовував як одну, так і іншу сторону. Більш того, за умов запровадження цієї моделі, законодавча влада (чи, точніше сказати, та політична сила, що отримує більшість у вищому органі законодавчої влади) отримує можливість не тільки формувати уряд, але й постійно впливати на його діяльність, оскільки лідери партії, які представлені в уряді, фактично реалізують ту політичну програму, з якою партія йшла на вибори.

Тобто, як пише В.Мельниченко, подібна модель взаємодії виконавчої і законодавчої влад в умовах реалізації доктрини поділу державної влади забезпечує солідарну діяльність вищого органу виконавчої влади та законодавчої влади (репрезентованої парламентською більшістю), що, в свою чергу, гарантує високий рівень підтримки парламентом законодавчих і бюджетних пропозицій найвищого органу виконавчої влади[127,71].

На перший погляд, може здатися що саме така система взаємодії між законодавчою і виконавчою владою дозволяє забезпечити найбільш ефективне функціонування державної влади, і одночасно – максимально наблизити її до народу. Але, насправді, існує й чимало зауважень щодо неї. Насамперед це суто інституційні обмеження. Тобто така взаємодія між двома гілками влади можлива тільки в умовах парламентської форми правління й за умов жорсткої двопартійності.

Однак, крім цього сучасні теоретики висувають ще одну серйозну проблему, яка стосується вже безпосередньо досліджуваного нами принципу поділу державної влади. Йдеться про те, що плідність взаємодії законодавчої і виконавчої влади у цьому випадку ставить під загрозу саму ідею поділу влади. При цьому мається на увазі не те, що законодавча влада отримує надто вагомі можливості впливати на дії виконавчої влади, а те, що як одна, так і інша влада виявляються лише частинами однієї, більш загальної по відношенню до них обох, партійної влади. В результаті чого розподілені влади стають однаково залежними від партійної влади, яка формально-юридично взагалі не може вважатись однією з державних влад. Схематично це можна представити наступним чином:

Іншою формою утворення парламентської більшості, наряду з партійно-консолідованою, є коаліційна. Для переважної кількості сучасних держав подібна більшість носить характер партійно-коаліційної. Тобто вона стає можливою в тих державах, де пропорційна чи змішана виборчі системи сполучаються з багатопартійною системою. Проте, існує й ще одна можливість, коли коаліційна більшість у парламенті формується не тільки на партійній основі. Подібний феномен є характерним для багатьох пострадянських республік, в яких до лав депутатів - мажоритарників часто потрапляють “безпартійні депутати” (прикладами чого можуть виступити як українська Верховна Рада, так і російська Державна Дума), питома вага яких в парламенті може бути доволі великою. У більшості випадків вони зрештою все ж таки приєднуються до тієї чи іншої фракції і тим самим вступають чи в парламентську більшість, чи вливаються до лав опозиції. Хоча, як відзначає О.Бандурка, у ряді випадків ці депутати можуть формувати і власні фракції[21,180]. Так, скажімо, у Верховній Раді України ХІІІ скликання з депутатів, які не приєдналися до жодної з груп чи фракцій було утворено окрему група у складі 27 осіб (тоді до неї ввійшли такі депутати як В.Гетьман, В.Ландик, В.Пєхота, В.Євдокимов, В.Семиноженко та інші). Але у будь-якому випадку, більшість, що утворюється в цьому разі вже не носить чисто партійний характер і відповідно її політичну платформу не можна асоціювати лише з політичними програмами тих партій, які утворили цю коаліцію.

Основні механізми та умови утворення партійно-коаліційної парламентської більшості, а також її впливу на процес формування вищого органу виконавчої влади, було досліджено щойно згаданим професором Рочестерського університету Бінґемом Пауеллом. Визначаючи специфіку утворення парламентських коаліцій як основи формування уряду, Б.Пауелл надав характеристики як умовам утворення такої коаліції, так і основним законам її формування і функціонування. Щодо основних принципів утворення коаліції (на основі якої планується формування більшості), то, на думку Б.Пауелла їх існує всього три: а) Кожна партія планує утворення коаліції з якомога меншою кількістю інших партій, для того аби в майбутньому, отримані в уряді місця були розподілені між меншою кількістю партій-претендентів і тим самим було максимізовано вплив більшості на діяльність виконавчої влади; б) Кожна партія планує коаліцію з тими політичними силами, програмні настанови яких є якомога ближчими до її власних, що забезпечує політичну та ідеологічну стабільність коаліції і відповідно – того уряду, який буде сформовано на її основі; в) Кількість учасників коаліції має бути такою аби вірогідність її виграшу в процесі виборів була, по-перше, максимальною, а, по-друге – щоб вона могла власними силами сформувати весь уряд не залучаючи до цього процесу без крайньої необхідності інші політичні партії чи політичні сили[274,134].

На перший погляд, може здатися, що перший і останній принципи суперечать один одному, але, як пише Б.Пауелл, по суті, вони є взаємодоповнюваними, і можуть бути визначені як правило “мінімально виграшної коаліції” (minimum wining coalition). Тобто утворювана напередодні виборів коаліція має бути, з одного боку, достатньо потужною аби виграти вибори і отримати більшість місць у вищому органі законодавчої влади. Але, з іншого боку, ця коаліція не повинна бути надто великою аби після виборів кількість претендентів на місця в уряді розподілялась між мінімальною кількістю партій.

Разом з тим, як відзначає Б.Пауелл сама доля коаліції може бути різною. Так, наприклад, у 12 з 25 проаналізованих ним випадків серед партій, які йшли на вибори у коаліції траплялось так, що одна з партій-учасниць в результаті отримувала більшість місць в парламенті навіть без врахування місць, що здобули інші учасники коаліції. При цьому, парламентська більшість хоча й існує у формі партійної коаліції, але до формування уряду залучається лише одна партія. Єдиними двома випадками порушення цього правила Б.Пауелл називає події щодо формування уряду, які мали місце на Цейлоні у 1970 та в Австралії у 1975 роках, коли попри існування домінантної партії до уряду було запрошено представників інших партій-учасниць передвиборчої коаліції. Але, як він наголошує, подібне відхилення від правила було зумовлено тільки таким чинником як наявність надзвичайно сильних передвиборчих домовленостей між партіями, які були юридично оформлені і практично не припускали своєї можливої зміни.

В усіх інших випадках трапляється так, що партії які утворили коаліцію мають її постійно підтримувати, оскільки сама по собі жодна з них не може утворити більшість у парламенті. Тоді урядові портфелі розподіляються пропорційно до ваги кожної з партій у більшості. Однак навіть і в цьому випадку, коли уряд формується на коаліційній основі, він все одно є доволі стабільним, оскільки всі учасники більшості розуміють, що у разі їх виходу з неї, вони автоматично втратять і той вплив на виконавчу владу, який вони мають. Більш того, за правило формування більшості підтверджується письмовою домовленістю між партіями і тому вірогідність порушення своїх зобов’язань однією з партій є надзвичайно низькою.

Отже, як ми бачимо, за умови парламентської форми правління, зв’язок між законодавчою і виконавчою владою має, за правило, безпосередній характер. Більш того, вони обидві виявляються прямо залежними від народу (в контексті чого, як відзначає Джордж Фредеріксон, таку законодавчу владу і такий уряд можна вважати абсолютно “публічними” у дослівному значенні цього терміну[263,21-22]; чи, як пише Едмунд Морган, тоді слова “ми, народ” та “ми, держава” стають майже тотожними[248,19]). У цьому разі парламент отримує право вирішувати, хто саме стоятиме на чолі уряду, як вищого органу виконавчої влади, та хто входитиме до його складу (представники яких політичних партій чи яких політичних сил). На відміну від цього, у випадку запровадження президентської чи змішаної форми правління процес впливу законодавчої влади на формування виконавчої влади дещо змінюється. Насамперед це пов’язане з тим, що часину повноважень щодо формування уряду отримує президент (чи як офіційно визнаний глава виконавчої влади, як це встановлено у Конституції США, чи як глава держави, якого офіційно не віднесено до жодної з гілок державної влади). Зокрема, прикладом реалізації останнього варіанту може виступити Україна.

Тому описуючи процес впливу Верховної Ради на формування виконавчої влади такий відомий вітчизняний дослідник в галузі конституційного права як В.Погорілко пише, що хоча український парламент й не можна вважати повністю усуненим від цього процесу (адже відповідно до чинної Конституції Верховна Рада вирішує питання про надання згоди на призначення президентом прем’єр-міністра, може прийняти резолюцію недовіри уряду, яка має своїм наслідком його відставку, розглядає й приймає рішення щодо схвалення програми діяльності уряду тощо), але все ж таки його можливості в цьому плані є обмеженими[95,426]. Фактично до цього ж висновку приходять і автори Коментарю до Конституції України (розробленого в Інституті законодавства Верховної Ради України під керівництвом В.Опришка), які викладаючи повноваження вітчизняного парламенту щодо формування уряду вказують на відносно низьку питому вагу парламенту в цьому процесі[85,204].

Значною мірою подібний “біцефалізм” виконавчої влади (коли ми маємо поряд з урядом як вищим органом цієї гілки влади ще й інститут президента, який формально не включений до неї, але має вагомі важелі впливу) зумовлює і складність у взаємовідносинах між законодавчою і виконавчою владою, оскільки більшість тих змін у діяльності уряду, які вимагає парламент, на сьогоднішній день, можуть бути реалізованими лише через посередництво президента. По суті, саме це має на увазі В.Мельниченко, коли визначає специфікою української конституційної моделі поділу влади те, що в своїх основних рисах вона не є ані дуалістичною, ані парламентською[127,72]. В цьому плані надзвичайно показовою є характеристика інституту президента в Україні, яку дає В.Авер’янов: “хоча Президент України і є носієм важливих повноважень виконавчої влади (тобто в певному розумінні є її суб’єктом), поте структурно він не входить до системи органів виконавчої влади і маючи юридичний титул “глави держави” не є “органом виконавчої влади””[1,30]. Але, оскільки проблема трансформацій інституту президента не становить предмет здійснюваного нами дослідження, то ми в подальшому уникатимемо її розгляду. Зараз же достатньо вказати на те, що зіткнення поглядів щодо доцільності чи недоцільності офіційного конституційно-юридичного включення президента до структури виконавчої влади яскраво відбилась в процесі розробки Конституції України. Так, скажімо, в багатьох альтернативних проектах, і зокрема, проекті розробленому ХДПУ (на чолі авторського колективу цього проекту стояв В.Журавський), в ст.79, 96 передбачалось, що президент має бути одночасно і главою держави і главою виконавчої влади[155,29,33].

Однак, окресливши можливості впливу законодавчої влади на процес безпосереднього формування уряду (як це має місце в парламентських республіках), а також її часткового впливу, за умов змішаної форми правління, не слід робити висновок про те, що на цьому можливості впливу законодавчої влади на виконавчу вичерпуються. Справді, крім законодавчої діяльності та можливості впливати на формування уряду законодавча влада в усіх без виключення демократичних країнах має ще й доволі широкі права щодо поточного контролю над діяльністю виконавчої влади. Це зумовлене тим, як пише Ю.Шемшученко, що приймаючи закони законодавча влада повинна мати реальні повноваження контролю над тим як вони виконуються (до речі, саме цього, на його думку, як раз і не вистачає українській законодавчій владі, яка майже не має можливостей контролювати виконання багатьох з прийнятих нею законів[236, 66]), оскільки “зайве писати закони, якщо їх не виконувати”[235,8].

Хоча, висвітлюючи загальну мету парламентського контролю над діяльністю виконавчої влади, слід чітко усвідомлювати, що нею є не стільки обмеження її виконавчих повноважень, скільки досягнення безпосередніх цілей покликаних сприяти підвищенню ефективності функціонування всієї державної влади[67,128-129]. Зокрема до таких цілей, як відзначає І.Залюбовська слід віднести такі: а) встановити фактичне виконання органами виконавчої влади своїх обов’язків; б) дати правильну й об’єктивну суспільно-політичну та спеціально-юридичну оцінку дій органів виконавчої влади; в) прийняти ефективне рішення щодо удосконалення діяльності підконтрольного об’єкту, а у випадках виявлення неправомірних дій – привести в дію відповідні правоохоронні механізми, вжити заходів щодо попередження відхилень у майбутньому; г) добитися оперативного, найбільш повного та якісного виконання прийнятого парламентом у рамках проведення контрольних заходів рішення[66,10].

Серед основних інститутів парламентського контролю над діяльністю виконавчої влади В.Чиркін називає наступні: запити до вищих посадових осіб, дебати, інтерпеляції, вотум недовіри, парламентські слухання, парламентські розслідування, доповіді уряду та міністрів, щорічні урядові звіти, діяльність парламентських комісарів, імпічмент, контроль за делегованим законодавством та ратифікація[224,283-286]. Кожен з зазначених інститутів має свою специфіку, і у державно-правовій практиці різних країн всі вони представлені враховуючи характер відносин між виконавчою і законодавчою владою.

Так, скажімо, парламентські слухання активно використовуються в президентських та змішаних республіках, тоді як за умов парламентської форми правління інститут парламентських слухань практично не застосовується. Це зумовлюється насамперед тими цілями, які ставляться в ході їх організації. Справа в тому, що юридичним результатом парламентських слухань не є прийняття будь-яких загальнообов’язкових рішень а ні по відношенню до виконавчої влади в цілому, а ні щодо її окремих органів. В цьому сенсі, їх ціль полягає насамперед в тому аби привернути увагу суспільства до окремих питань виняткової значущості (наприклад, проблеми забезпечення свободи слова, чи будь-яких інших, які відіграють важливу роль як для суспільства, так і для державної влади). Високу ефективність застосування цього інституту демонструють США, в яких на парламентські слухання запрошуються представники виконавчої влади, відомі суспільні діячі, науковці, експерти, представники громадськості, і т.д.. Так саме досвід застосування інституту парламентських слухань має й Україна. Наприклад, у 2000 році було проведено парламентські слухання, за результатами яких було прийнято Постанову Верховної Ради України від 20 квітня 2000 р. Про рекомендації парламентських слухань “Проблеми законодавчого врегулювання та реалізації державної політики щодо забезпечення прав кримськотатарського народу та національних меншин, які були депортовані і добровільно повертаються в Україну”, якою постановлялось схвалити рекомендації парламентських слухань, а Кабінету Міністрів України разом з комітетами Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин, з питань правової реформи, з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, з питань соціальної політики та праці, у закордонних справах, з питань науки і освіти, з питань культури і духовності було визначено у якості завдання вжити необхідних заходів щодо виконання зазначених рекомендацій.

Проте, є й такі інститути контролю, які властиві парламентським республікам і не застосовуються при президентській формі правління. В цьому сенсі можна згадати інститут інтерпеляції, який передбачає подвійну процедуру: а) постановки питань, які мають високе державне і суспільне значення на пленарному засіданні парламенту, б) заслуховування пояснень представників виконавчої влади з приводу цих питань з подальшою парламентською оцінкою зазначених пояснень. При цьому, у разі надання негативної оцінки, парламент отримує право вимагати відставки того чи іншого міністра, прем’єр-міністра, чи навіть всього уряду. Зрозуміло, що подібні серйозні наслідки застосування інституту інтерпеляції передбачають доволі складну процедуру її подання, яка детально регламентується на законодавчому рівні.

Разом з тим, всі перелічені інститути контролю можна розподілити на універсальні (наприклад, депутатські запити, які С.Ківалов називає засобом забезпечення належної реалізації законів та режиму законності[77,116], дебати тощо) і виключні. У якості прикладу виключного інституту парламентського контролю, який застосовується лише у тих випадках, які потребують особливої уваги законодавчої влади за причини його надзвичайної суспільної і державної значущості можна навести парламентські розслідування. На конституційному рівні діяльність цього інституту докладно врегульовано в Основному Законі ФРН, ст.44 якого містить наступну норму: “Бундестаг має право, а за пропозицією однієї чверті його депутатів зобов’язаний утворити слідчий комітет, який збирає необхідні докази у відкритих засіданнях”[89,594]. При цьому важливо підкреслити, що утворення парламентських комісій з розслідування не означає втручання законодавчої влади в сферу повноважень судової влади. Адже, в щойно згаданій ст.44 Основного Закону ФРН зазначено: “Суди є вільними в обговоренні та оцінці обставин, на яких базується парламентське розслідування”. Так саме в ст.76 Конституції Іспанії вказується, що “висновки комісій не є обов’язковими для судів, не зачіпляють рішення судових органів”, хоча результати розслідування і можуть бути переданими прокуратурі для використання у відповідних випадках[89,67].

Можливість проведення парламентських розслідувань передбачена і вітчизняним законодавством. Підставами для призначення та проведення депутатського розслідування можуть бути повідомлення про порушення Конституції України або інших нормативних актів державними органами та посадовими особами, які обираються, призначаються чи затверджуються Верховною Радою України; повідомлення про обставини, які загрожують суверенітету, територіальній цілісності України або її екологічним, політичним, економічним та культурним інтересам; повідомлення про порушення законних прав громадян та їх об’єднань. Для проведення депутатського розслідування призначається комісія з числа народних депутатів України, яка має право викликати будь-яку особу для дачі пояснень. Також Верховна Рада може створювати тимчасові контрольні, ревізійні, слідчі комісії з будь-якого питання своєї компетенції. Завдання та коло повноважень таких комісій визначаються Верховною Радою при їх створенні. У якості прикладу такого рішення можна навести Постанову Верховної Ради від 11 липня 2002 р. Про утворення Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України по перевірці фактів незаконної торгівлі зброєю і військовим майном та їх незаконної передачі в інші країни. Висока ефективність інституту парламентських комісій яскраво вбачається на прикладі таких держав як Італія та Японія, де їх дії часто мали своїм наслідком відставку прем’єр-міністрів з їх подальшим притягненням до суду.

Однак навіть сам факт існування певних універсальних інститутів не означає, що всі вони завжди реалізуються в однаковій формі. Так, скажімо, інститут імпічменту, який передбачено в конституційному законодавстві багатьох держав у деяких випадках настільки ускладнено, що саму процедуру імпічменту практично неможливо реалізувати на практиці. До речі, як доводить Р.Павленко, саме з такою “ускладненою” процедурою імпічменту ми маємо справу в Україні[140,9]. Але, крім України існують й інші держави (насамперед маються держави, що утворилися на пострадянському просторі), в яких формальне існування інституту імпічменту компенсується його майже повною неможливістю практичної реалізації (прикладом такої конституційно визнаної, однак практично неможливої процедури імпічменту може виступити норма, що міститься в ч.2 ст.47 Конституції Казахстану).

Проте, навіть не зважаючи на те, що у кожному конкретному випадку ми практично ніколи не маємо справу зі всіма переліченими формами парламентського контролю над діяльністю виконавчої влади, комбінація тих чи інших інститутів (в залежності від форми правління), за правило, дозволяє законодавчій владі здійснювати правомірний та конструктивний вплив на виконавчу владу. В цьому плані на особливу увагу заслуговує аналіз В.Ладиченка, який досліджуючи специфіку взаємозв’язку законодавчої й виконавчої влади в Україні демонструє, що попри всі скарги на недостатню впливовість Верховної Ради, український парламент не можна назвати ані слабким, ані беззбройним. Навпаки, пише він, перелік повноважень дозволяє стверджувати, що при вмілому використанні парламентом своїх можливостей він може відігравати ключову роль у державному механізмі[111,22].

Хоча в різних дослідженнях ступінь значущості цих інститутів контролю з боку законодавчої влади над діяльністю виконавчої влади оцінюється по різному. Так, наприклад, В.Мелащенко, у якості одного з найбільш серйозних важелів впливу на виконавчу владу з боку парламенту вважає право вето на нормативні акти президента, міністерств і відомств[125,91].

Інший відомий вітчизняний юрист і політичний діяч В.Журавський вважає, що найбільш широко застосованою і одночасно найбільш ефективною формою впливу законодавчої влади на виконавчу (яка завдає мінімальну шкоду самому процесу реалізації виконавчої влади і одночасно дозволяє парламенту реалізовувати свої контрольні повноваження) є депутатські запити[55,39-40]. Зокрема, юридичне оформлення цього інституту в українській політико-правовій практиці відбулося як на рівні Конституції (ст.86), так і в окремих законах. Щодо останнього, то тут варто згадати бодай Закон України “Про статус народного депутата України” [64] та Регламент Верховної Ради України. Так, в ст.15 закону “Про статус народного депутата України” вказується, що народний депутат має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до Президента України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів виконавчої влади, а сам запит визначається як вимога народного депутата, народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, яка заявляється на сесії Верховної Ради України до Президента України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів виконавчої влади дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції.

З точки зору І.Граф та Д.Жаромських, на перше місце серед інститутів, які дозволяють законодавчій владі впливати на діяльність виконавчої влади і одночасно контролювати її слід поставити інститут вотуму недовіри уряду та затвердження парламентом державного бюджету. Щодо останнього інституту, то він є тісно пов’язаним з іншим – контролем за виконанням бюджету. У цьому плані особливу роль відіграють спеціальні парламентські органи контролю. В Україні таким органом контролю є Рахункова палата основними завданнями якої відповідно до ст.2 Закону України “Про Рахункову палату” від 11 липня 1996 р. є: а) організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням; б) здійснення контролю за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України, визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів; в) контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля; г) контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у Державному бюджеті України; д) контроль за законністю та своєчасністю руху коштів Державного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України та уповноважених банках; є) регулярне інформування Верховної Ради України, її комітетів про хід виконання Державного бюджету України та стан погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України, про результати здійснення інших контрольних функцій;

Стосовно ж інституту вотуму недовіри, то з юридичної точки зору, він може реалізовуватись у двох формах: а) шляхом прийняття резолюції осудження (активна форма); б) шляхом відмови в довірі урядові (пасивна форма)[43,94]. Відмінність між цими двома формами полягає в тому, що резолюція – це завжди результат ініціативи самого парламенту, тоді як постановка питання про довіру ініціюється самим урядом. Наслідком винесення парламентом вотуму недовіри урядові може бути чи його обов’язкова відставка (як це передбачено, наприклад, конституціями Франції та Іспанії), чи це рішення про відставку уряду передається на розгляд глави держави (Великобританія). Хоча у деяких конституціях ми інколи стикаємося з таким специфічним наслідком винесення вотуму недовіри урядові як розпуск самого парламенту. Зокрема, подібна норма міститься в ст.106 Конституції Білорусі де сказано, що у випадку відмови в довірі урядові президент вправі в десятиденний термін прийняти рішення про відставку уряду чи розпуск Палати представників і призначення нових виборів.

На відміну від цього, С.Пронкін та О.Петруніна, розподіляють всі форми парламентського контролю над діяльністю уряду на: а) постійні (основні); б) додаткові; в) спеціальні; г) випадкові[128,380-382]. До першої групи (яка є найбільш значущою і універсальною стосовно більшості держав) вони відносять: звичайні депутатські запити, депутатські звернення, термінові запити, спеціальні запити, термінові спеціальні запити, запити щодо надання документів. До другої групи відноситься парламентський контроль здійснюваний комітетами (комісіями) парламенту. За правило, ці комітети мають право викликати на засідання парламенту міністрів чи їх заступників (а через них також різноманітних державних службовців) зі звітами чи інформацією, що входить до кола їх компетенції. Спеціальний парламентський контроль реалізується у двох основних формах: а) діяльність комісій з розслідування (які утворюються з метою розслідування тих чи інших конкретних питань, і результатом своєї діяльності мають надання звіту та висновків розслідування парламенту); б) організація парламентських слухань. І, нарешті, під поняттям “випадкового” парламентського контролю мається на увазі той контроль, який здійснюється в процесі голосування щодо бюджету чи в ході затвердження законопроектів, програм соціального та економічного розвитку.

Однак, розглядаючи можливості впливу законодавчої влади на виконавчу в процесі реалізації моделі поділу державної влади було б серйозною помилкою характеризувати його виключно як односторонній, оскільки сучасна конституційна практика свідчить про наявність значної кількості політико-правових інститутів, які дозволяють виконавчій владі взаємодіяти з законодавчою і впливати на неї. Стосовно першої групи, то одним з найбільш показових прикладів виступає інститут делегованого законодавства чи, як його визначають у зарубіжних політико-правових дослідженнях, інститут делегування повноважень законодавчої влади. Його сутність полягає в тому, що на певний термін і за певних умов органи виконавчої влади отримують можливість приймати нормативно-правові акти, які мають силу законів (хоча формально ними й не є) і врегульовують ті відносини, які мають бути врегульовані законодавчо[91,412-413]. Так, відповідно до ст.76 Конституції Італії “здійснення законодавчої функції може бути делегованим урядові”. Таку саме норму ми знаходимо у ст.38 Конституції Франції, де сказано, що уряд для виконання своєї програми може просити парламент про дозвіл протягом певного визначеного часу здійснювати шляхом ордонансів міри, які зазвичай відносяться до сфери законодавства. Ці ордонанси приймаються Радою Міністрів і набувають сили після їх опублікування, але втрачають її у разі якщо законопроект про їх затвердження не вноситься в парламент до закінчення терміну, встановленого законом про делегування повноважень.

Хоча, останнім часом практика реалізації цього інституту виявила і певні проблеми. Так, зокрема, у США, як пише П.Баренбойм, виникла доволі серйозна проблема пов’язана з таким явищем як “субделегування”, коли президент передавав надані йому законодавчою владою повноваження певному департаменту чи агенції (цей процес було юридично врегульовано законом Мак-Корміка про субделегацію 1950 року, який закріпив норму, що президент має право делегувати владу тим департаментам та агенціям, голови яких призначаються за згодою Сенату)[22,92]. Справді, як таке субделегування, не містить якихось змістовних небезпек (коли розробка нормативно-правових актів доручається тому органові виконавчої влади, який безпосередньо пов’язаний з даною сферою діяльності), але навіть в законі Мак-Корміка передбачалось, що воно все ж таки повинно носити виключний характер.

Що ж до другої групи, а саме інститутів, які дозволяють виконавчій владі впливати на законодавчу, то перш за все, це стосується самої законодавчої діяльності. Дійсно, повноваження щодо прийняття законів належать виключно законодавчій владі, але при цьому самі закони доволі часто розробляються, так би мовити, “в надрах” виконавчої влади (при цьому багатьма конституціями навіть передбачено спрощений варіант проходження урядових законопроектів через парламент). Тому практично у всіх без виключення сучасних конституціях уряд названо серед основних суб’єктів законодавчої ініціативи. Так, наприклад, в Конституції України це положення відбито у ч.1 ст.93, де вказується: “право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України”, в Конституції Австрії це ч.1. ст.41 (“законопроекти вносяться в Національну раду за пропозиціями її членів, Федеральної ради та за поданням Федерального уряду”[89,52]), в Конституції РФ – ч.1 ст.104 (“право законодавчої ініціативи належить президенту РФ, Раді Федерації, членам Ради Федерації, депутатам Державної Думи, Уряду РФ, законодавчим органам суб’єктів РФ”[88,41]), і т.д.. Далі, не можна не вказати й на такий інститут як звернення уряду до глави держави з проханням накладення вето на прийнятий парламентом закон.

Проте, крім щойно зазначених, у багатьох конституціях передбачено й додаткові інститути впливу виконавчої влади на законодавчу. Зокрема, у разі втручання парламенту в сферу адміністративної компетенції, глава виконавчої влади (а в деяких випадках навіть окремі міністри) може вимагати проведення експертизи законодавчих актів чи застосовувати інститут контролю за конституційністю актів парламенту. Так, скажімо, за Конституцією Польщі Голова Ради Міністрів має право звернення до Конституційного Трибуналу (ст.188,189,191[89,720-721]). Відповідно до ст.61 Конституції Франції закони до їх промульгації передаються у Конституційну раду, одним з завдань якої є стримування законодавчої влади від втручання в сферу “регламентарної влади” (ст.37). При цьому, за вимогою уряду у випадку невідкладної необхідності вирішення справи, Конституційна рада має представити своє рішення не у місячний термін (як це передбачено звичайною процедурою розгляду), а протягом восьми днів. Однак, зараз ми не заглиблюватимемось у питання застосування інститутів конституційної юстиції та залучення судової влади для вирішення суперечок між законодавчою й виконавчою владою, оскільки вони виступатимуть предметом спеціального розгляду наступного розділу дисертаційного дослідження.

Не викликає жодного сумніву, що ефективність дії перелічених вище інститутів, які визначають повноваження виконавчої влади по відношенню до законодавчої влади багато в чому зумовлена якістю їх юридичного оформлення. В цьому плані слід відзначити, що для багатьох європейських країн характерна наявність спеціальних законів, в яких регламентується не лише структура, порядок формування та основні принципи діяльності уряду, але й його повноваження стосовно інших гілок державної влади. У зв’язку з чим не можна не згадати ряд законопроектів Закону України “Про Кабінет Міністрів України”. Зокрема, у законопроекті розробленому народним депутатом І.Коліушком пропонувалось виокремлення спеціального розділу “Повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з Верховною Радою України та її органами” (Розділ VII законопроекту, ст.32-39), в якому було чітко визначено: а) порядок здійснення Кабінетом Міністрів України права законодавчої ініціативи; б) повноваження уряду у процесі розгляду питань парламентом (так, урядові пропонувалось надати право дачі висновків щодо повноти фінансового обґрунтування i забезпечення законодавчих пропозицій i законопроектів, реалізація яких потребує матеріальних та інших витрат за рахунок державного чи місцевих бюджетів, право одержувати від Верховної Ради України для ознайомлення усі законопроекти, внесені на її розгляд іншими суб’єктами права законодавчої ініціативи, а члени уряду, посадові особи міністерств й інших центральних органів виконавчої влади отримували право брати участь у засіданнях комітетів, тимчасових спеціальних комісій Верховної Ради України з питань, що стосуються повноважень Кабінету Міністрів України чи підвідомчих йому органів та організацій); в) повноваження уряду у зв’язку із затвердженням i виконанням Державного бюджету України; г) повноваження уряду у зв’язку із підготовкою, затвердженням i виконанням загальнодержавних програм; д) характер відносин уряду з Рахунковою палатою; є) відносини уряду з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини; ж) порядок надання відповідей уряду та його членів на депутатські звернення та запити; з) порядок розгляду звернень комітетів i комісій Верховної Ради України.

Разом з тим, як доводить А.Медушевський на підставі аналізу специфіки розвитку системи державної влади в РФ (хоча, насправді, його висновки відбивають реалії взаємодії гілок влади не лише в РФ, але й у інших пострадянських державах), крім конституційних механізмів впливу виконавчої влади на законодавчу і судову існують і такі, які він визначає поняттям “удаваного конституціоналізму”. Так, щодо механізмів впливу виконавчої влади на законодавчу він називає: а) персональну унію; б) фінансові важелі; в) судовий тиск[123,317-19]. Під персональною унією мається на увазі формальна чи неформальна залежність депутатів представницьких органів від виконавчої влади (наприклад, депутати законодавчого органу влади можуть бути колишніми працівниками адміністрації, перебувати у родинних стосунках з керівництвом виконавчої влади, бути особами залежними у професійному плані від керівників виконавчої влади тощо). Фінансові важелі пов’язані з втратою законодавчої влади реальної можливості контролювати виконавчу владу через затвердження бюджету, оскільки доволі часто розподіл інвестицій та видатків залежать від рішення виконавчої влади (більш того, інколи сама виплата заробітної платні депутатам законодавчого органу влади часто знаходиться в руках виконавчої влади). І, нарешті, судовий тиск може реалізовуватись через залежну судову владу шляхом постійного опротестування небажаних для виконавчої влади рішень представницького органу. Що ж до впливу на судову владу, то до сьогоднішнього дня найбільш вагомим інструментом тиску на неї виступають фінанси, коли недофінансування судів часто змушує їх звертатись про матеріальну підтримку до органів виконавчої влади, що, безумовно, ставить під серйозний сумнів їх незалежність, об’єктивність і неупередженість, коли однією зі сторін конфлікту виступають органи виконавчої влади чи її посадові особи.

Однак, подібні способи впливу виконавчої влади на дві інші державні влади є по своїй суті не правовими (хоча назовні вони можуть цілком узгоджуватись з формально-юридичними приписами та діючими нормативно-правовими актами), а тому зараз ми тільки визначили їх у якості тієї проблеми, що має бути вирішена, не заглиблюючись у її більш змістовний аналіз.

Взагалі ж, характеризуючи взаємодію виконавчої і законодавчої влад в світлі теорії поділу державної влади слід відзначити, що ці стосунки мають реалізовуватись, як пише Н.Нижник, за принципом “симетрії”. Тобто, якщо конституційний закон визнає за вищим органом законодавчої влади, наприклад, право ініціювати відставку уряду, якому парламентарі не довіряють, то уряд повинен отримати відповідне право звертатись до глави держави, а глава держава повинен мати право розпускати парламент за певних обставин[137,6]. Лише в цьому разі – за умови дотримання принципу симетрії повноважень – ми зможемо отримати збалансовану систему взаємодії виконавчої та законодавчої влади.

Хоча, на нашу думку, окреслений Н.Нижник принцип симетрії стає ефективним методом забезпечення балансу державної влади лише в тому разі, коли існуючі конституційні норми щодо сфер компетенції всіх гілок державної влади та вищих посадових осіб держави є не тільки чітко зафіксованими на юридичному рівні, але й дотримуються всіма учасниками державно-владних відносин. На жаль, остання вимога, як свідчить досвід діяльності окремих органів державної влади та владних гілок часто порушується. Зокрема, чисельні приклади подібного порушення конституційно визначеної сфери компетенції наводить Л.Кривенко[105,13-14]. У зв’язку з чим можна згадати бодай відомий Указ Президента України “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні” від 29 травня 2001 р., в якому встановлювалось що організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України та міністерств організовується відповідно Державним секретарем Кабінету Міністрів України та державними секретарями міністерств. При цьому Державний секретар Кабінету Міністрів України уповноважувався очолювати Секретаріат Кабінету Міністрів України, організовувати забезпечення діяльності Прем’єр-міністра України, Першого віце-прем’єр-міністра та віце-прем’єр-міністрів, затверджувати за погодженням з Прем’єр-міністром України та Міністерством фінансів України штатний розпис та кошторис видатків Секретаріату, відповідно до законодавства призначати на посади та звільняти з посад його працівників. Таким чином зазначений указ фактично вирішував питання організації та діяльності як Кабінету Міністрів, так й інших органів центральної виконавчої влади (міністерств), що відповідно до п.12 ч.1. ст.92 Конституції України має визначатись виключно законами, а тому відноситься до виключної компетенції законодавчої влади. Тобто фактично видання цього указу входило у суперечність з однією з норм чинної конституції і означало втручання в сферу повноважень законодавчої влади з боку глави держави.

Отже, висвітливши специфіку функціонування основних політико-правових інститутів, які дозволяють забезпечувати ефективну взаємодію законодавчої і виконавчої влади, ми маємо звернутися до питання щодо їх взаємозв’язку з третьою гілкою державної влади, тобто з судовою владою.

Безумовно, що вихідною ознакою судової влади, і одночасно умовою відправлення нею функцій правосуддя, є її незалежність. В цьому сенсі не можна погодитися з тезою, що судова влада є похідною від законодавчої влади, оскільки її основною метою є нагляд за дотриманням всіх тих законів, які приймаються цією гілкою державної влади. По суті, подібний аргумент відтворює логіку міркувань щодо відносин законодавчої влади і виконавчої. Мовляв, якщо метою виконавчої влади є виконання законів, то вона є лише похідною від законодавчої влади. І так саме як і випадку виконавчої влади, цей аргумент є хибним, оскільки, як відмічає Ю.Байбаков, справжнім призначенням судової влади є підтримання всієї системи правового регулювання в суспільстві (тобто об’єктами, на які розповсюджуються повноваження судових органів, є всі без виключення органи державної влади, окремі громадяни та їх об’єднання)[19,89]. Тому, звертаючись до аналізу концепції поділу державної влади, принципово невірно розглядати судову владу як похідну від законодавчої, адже єдиною владою, що височіє над судом (що випливає з принципу незалежності судової влади) є влада права чи влада закону.

Але, на наше глибоке переконання, незалежність судової влади жодною мірою не слід тлумачити як її цілковиту автономність. Дійсно, судова влада, по-перше, є державною владою, і тому у будь-якому разі вона повинна входити в систему державної влади, що передбачає й її взаємодію з іншими гілками влади. А, по-друге, судова влада діє не на власний розсуд (чи виходячи з власних суб’єктивних міркувань та уявлень про правосуддя, справедливість, об’єктивність та неупередженість), а виключно відповідно до закону, що, знову ж таки, ставить її у певні стосунки як з виконавчою, так і з законодавчою владою.

Відповідно до чинної Конституції України основним завданням судової влади є здійснення правосуддя. При цьому юрисдикція судів, як зазначено в ч.2 ст.124, поширюється на всі правовідносини в державі. А це, як юридично, так і фактично означає, що судові рішення можуть виноситись не лише в тому разі коли суб’єктами правопорушення виступають фізичні та юридичні особи, але й органи державної влади (в тому числі органи виконавчої й законодавчої влади). В цьому плані слід згадати деякі з повноважень Верховного Суду України закріплені за ним ст.47 Закону України “Про судоустрій України” від 7 лютого 2002 року. Зокрема до них віднесено: дача висновку щодо наявності чи відсутності в діяннях, у яких звинувачується Президент України, ознак державної зради або іншого злочину; надання за зверненням Верховної Ради України письмового подання про неможливість виконання Президентом України своїх повноважень за станом здоров’я; звернення до Конституційного Суду України у випадках виникнення у судів загальної юрисдикції при здійсненні ними правосуддя сумнівів щодо конституційності законів, інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів. Так саме важливі повноваження щодо впливу як на законодавчу, так і на виконавчу владу має Конституційний Суд України. Проте, це не означає усунення всіх інших ланок судової системи від участі в процесі діяльності механізму поділу державної влади. Адже, згідно ч.2 ст.55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Також, кажучи про можливості впливу на судову владу, слід згадати застосовуваний в деяких країнах інститут імпічменту суддів. Вперше його було запроваджено в Англії (ще у 1701 р.), а потім перенесено в Конституцію США. Обґрунтовуючи доцільність застосування цього інституту Дж.Уілсон (“American Government”, 1992) писав, що жодна державна влада не повинна діяти без обмежень, а тому, судова влада не може бути звільнена від оцінки її дій як з боку суспільства, так і з боку законодавчої і виконавчої влади.

Однак крім інституту імпічменту суддів (рішення про імпічмент приймається на рівні парламенту), практично у всіх сучасних державах існують спеціальні органи, що мають дисциплінарні повноваження щодо суддів. Причому ці органи формуються не лише з суддів, а й з представників інших гілок державної влади. Наприклад, в Португалії і Франції таким органом є Вища рада магістратури, в Іспанії – це Вища рада судової влади. В Україні таким органом є Вища рада юстиції, до повноважень якої ст.3 Закону України “Про Вищу раду юстиції” від 15 січня 1998 р. віднесено: 1) внесення подання Президенту України про призначення суддів на посади або про звільнення їх з посад; 2) розгляд справи і прийняття рішення стосовно порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності; 3) здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів Верховного Суду України і суддів вищих спеціалізованих судів; 4) розгляд скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів апеляційних та місцевих судів, а також прокурорів. Згідно ст.131 Конституції до складу Вищої ради юстиції (всього 20 членів) парламент, президент, з’їзд суддів, з’їзд адвокатів, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ призначають по три члени, а всеукраїнська конференція працівників прокуратури – двох членів (за посадами членами Вищої ради юстиції є Голова Верховного Суду, Міністр юстиції та Генеральний прокурор).

Таким чином підводячи підсумок здійсненої у цій частині другого розділу розвідці ми можемо твердити, що сучасний стан розвитку процесів реалізації принципу поділу влади дозволяє казати про загальну тенденцію до раціоналізації системи державної влади, яка відбувається одночасно як шляхом більш чіткого розмежування повноважень всіх гілок державної влади (насамперед законодавчої і виконавчої), так і засобами співпраці між ними та їх взаємної інтерференції. При цьому на сьогоднішній день практично не відповідає дійсності традиційний погляд на судову владу як “найслабкішу” державну владу (чи третю, як за ступенем впливовості, так і за значенням в системі поділу влади). Більш того, доволі часто навіть висувається теза по судову владу як найбільш впливову владу. Значною мірою це пояснюється активним розвитком інституту конституційної юстиції, який маючи високий рівень незалежності отримав реальну можливість впливати на практику реалізації законодавчої і виконавчої влади та на їх співвідношення. Разом з тим, класичний горизонтальний принцип поділу влади у значній кількості випадків доповнюється моделлю вертикального поділу влади (що, до речі, справедливо не лише для федеральних, але й для унітарних держав). Все це спричиняє необхідність ускладнення політико-правових інститутів та механізмів взаємодії різних гілок влади, а також динамічний розвиток законодавства у цій галузі.