Конституційне право й міжнародні договори

Міжнародні договори більшість сучасних держав визнають части­ною національних правових систем.

Проте певні складнощі з визначенням їхнього місця в національній правовій системі виникають уже тому, що конституції різних держав вживають різну термінологію: міжнародні договори визнають «части­ною національної правової системи» (наприклад, в Албанії, Естонії, Литві, Польщі, Росії), «частиною права федерації» (ФРН), «частиною внутрішнього правопорядку» (наприклад, в Іспанії, Хорватії), частиною внутрішнього (національного) законодавства (наприклад, у Північній Македонії, Україні).

Неоднозначно вирішують різні держави також питання про приро­ду міжнародних договорів, що становлять частину національної пра­вової системи. Більшість з них зараховують до таких договорів усі ра­тифіковані, відповідно до визначеної законом процедури, міжнародні договори, деякі ж — лише належно схвалені міжнародні договори щодо прав і свобод людини (наприклад, Словаччина, Чехія, Ефіопія, Бенін, Мадагаскар).

Проте найбільші розбіжності в ставленні різних держав до спів­відношення міжнародних договорів, які стали частиною національ­ної правової системи, із законами й іншими нормативними актами за юридичною силою. В одних, хоч і небагатьох державах, належно укладений і схвалений міжнародний договір має пріоритет над вну­трішнім правом загалом. В інших (їх більшість) — визнають пріоритет міжнародних договорів лише над законами й іншими нормативними актами незалежно від часу набуття ними чинності — до ратифікації договору чи після. Ще інші — дотримуються принципу lex posterior derogate priori, згідно з яким міжнародні договори одержують пере- важальну силу над попередніми законодавчими актами, проте на них можуть впливати наступні законодавчі акти.

Одні автори вважають, що за логікою статті 9 Конституції України, яка регулює питання співвідношення міжнародних договорів і націо­нального законодавства України, його частину становлять лише ті між­народні договори, згоду на обов'язковість яких надала Верховна Рада України*. Тільки вони мають перевагу над внутрішніми законами й іншими нормативними актами (окрім Конституції). Міжнародні дого­вори, які не потребують такої згоди, тобто не підлягають ратифікації Верховною Радою, частиною національного законодавства не стають, тому не набувають обов'язкової юридичної сили для внутрішньодер­жавних суб'єктів. Звідси інколи роблять висновок, що зобов'язання за цими міжнародними договорами Україна може не виконувати**. Інші стверджують, що ратифікований парламентом України міжнародний договір через ухвалення закону об'єктивно має силу закону. Його спів­віднесеність із законами за змістом й наслідками здійснюваного регу­лювання повинні визначати за принципом «наступний закон скасовує попередній»***. Тобто питання про їхню юридичну силу вирішують відповідно до вже згадуваного принципу lex posterior derogate priori, оскільки стаття 9 Конституції України, на відміну від інших конститу­цій, не визнає примату міжнародного права над національним зако­нодавством України****. Ще інші дотримуються позиції, що частиною національного законодавства України стають не лише міждержавні до­говори, що ратифікувала Верховна Рада України у формі закону, а й мі­журядові й відомчі договори*****. Невизнання їх частиною національ­ного законодавства, на думку прихильників такої позиції, позбавляє їх юридичної сили й робить невиконуваними, навіть якщо вони створю-

Конституція України: науково-практичний коментар.

Назаренко О. А. Міжнародні договори України в системі джерел конституційного права України: автореф. дис.......................... канд. юрид. наук. 12.00.02 — конституційне право. К., 2006. С. 14.

Шаповал В. Системи національного та міжнародного права і конституційне регулювання. Вісник Конституційного Суду України. 2004. № 2. С. 61—80.

Скомороха В. Окремі питання імплементації норм міжнародного права і конституційна юрисдик­ція України. Український часопис міжнародного права. 2002. № 1. С. 6—11; Окрема думка судді Конституційного Суду України В. Шаповала про справу щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення абзацу 2 частини 1 статті 39 Закону України «Про вищу освіту» (справа про граничний вік кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу) від 7 липня 2004 р. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/v014p710-04#Text (дата звернення: 24.04.2021).

Див., наприклад: Забокрицький І. І. Проблеми правового статусу міжнародних договорів України у системі джерел конституційного праваУкраїни. Вісник Національного університету «Львівська політехніка»: юридичні науки. 2015. № 825. С. 69—78, С. 73. ють міжнародно-правові зобов'язання для держави*. Усі ці види міжнародних договорів, відповідно до вказаної позиції, мають пріори­тет над національним законодавством України в разі колізій між ними.

Основні аргументи на користь цієї позиції зводять до того, що це випливає з конституційного принципу сумлінного виконання Украї­ною своїх міжнародних зобов'язань (pacta sunt servanda)**, що, своєю чергою, зумовлено зміцненням універсальних тенденцій у сучасному міжнародному співтоваристві, до яких належить застосування примату міжнародного права***.

На розвиток або ж на додачу до цих аргументів часто покликаються:

• на статті 26 і 27 Віденської конвенції «Про право міжнародних до­говорів» 1969 року (ратифікованої Україною 14 травня 1986 року, коли вона була ще в складі СРСР), в яких зафіксовано, що «кожен чинний договір є обов'язковим для його учасників, і який слід сумлінно виконувати» (pacta sunt servanda) та що його «учасник не може посилатись на положення свого внутрішнього права як на виправдання для невиконання ним договору»;

• на частину другу статті 19 Закону України «Про міжнародні до­говори України» від 22 червня 2004 року (до цього діяв Закон з аналогічною назвою від 22 грудня 1993 року), в якому прямо ви­значають: «...якщо міжнародним договором України, який набув чинності в установленому порядку, встановлені інші правила, ніж ті, які передбачено законодавством України, то застосовують правила міжнародного договору України»;

• на статтю 18 Конституції України, відповідно до якої «зовніш­ньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного спів­товариства за загальновизнаними принципами і нормами між­народного права»^****;

Баймуратов М.

Денисов В. Н. Статус міжнародних договорів у Конституції України. Вісник Академії правових наук України. 1997. № 1. С. 32.

Евинтов В. И. Международный и внутренний правопорядок в структуре международного сообще­ства. Реализация международно-правовых норм во внутригосударственном праве. К., 1992. С. 26. Буроменский М. В. К вопросу о действии норм международного права во внутреннем правопорядке Украины. Международное право как основа современного миропорядка: коллективная моногра­фия Liber Amicorum к 75-летию проф. В. Н. Денисова / под ред. А. Я. Мельника, С. А. Мельник, Т. Р. Короткого. Киев-Одесса: Феникс. 2012. 878 с.

• на положення статті Х Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., формулювання низки законодав­чих актів України щодо пріоритетності застосування договірних норм у разі колізій між ними й національним законодавством України тощо.

Не вдаючись до докладного аналізу всіх названих аргументів, зак- центуймо на основних заувагах, які слід ураховувати під час вирішення питання про юридичну силу норм міжнародних договорів у разі колізій між ними й національним законодавством України.

По-перше, міжнародний договір через згоду Верховної Ради Укра­їни на його обов'язковість (така згода набуває форми ухваленого Вер­ховною Радою закону про ратифікацію міжнародного договору) вво­дять у систему національного законодавства України. Це означає, що положення ратифікованого Верховною Радою (а не будь-якого) між­народного договору повинні безпосередньо застосовувати вітчизняні правозастосовні органи. Жодних застережень з цього приводу Консти­туція України, на відміну від конституцій інших держав (стаття 91 Кон­ституції Польської Республіки, наприклад, обумовлює безпосереднє застосування міжнародного договору випадками, коли його застосу­вання не залежить від ухвалення закону) не робить.

Одночасно ратифікований міжнародний договір набуває подвійно­го змісту. З одного боку, він залишається джерелом міжнародного пра­ва, що регламентує зовнішні зобов'язання України, а з іншого — стає джерелом внутрішнього, національного права України.

По-друге, не сумніваючись у важливості дотримання Україною принципу сумлінного виконання взятих на себе міжнародних зобов'я­зань (pacta sunt servanda), слід звернути увагу на те, що цей принцип безпосередньо не зафіксовано в Конституції України, а випливає із за­гальновизнаних принципів і норм міжнародного права, якими Україна, відповідно до статті 18 Конституції, як і більшість інших держав (стаття 24 Конституції Болгарії, стаття 135 Конституції Литви, стаття 8 Консти­туції Молдови, стаття 17 Конституції Узбекистану тощо), зобов'язується керуватися у своїй зовнішньополітичній діяльності.

І хоч остання перебуває під юрисдикцією не тільки міжнародних органів, а й України, що, як зазначає М. В. Буроменський, «передба­чає безумовну змогу оцінювання такої діяльності національними су­дами»*, це зовсім не означає, що принцип pacta sunt servanda по­ширюється на внутрішньодержавну діяльність такою ж мірою, як і на зовнішньополітичну. Суттєва відмінність позицій міжнародного права й конституційного права в підходах до цього питання в тому, що міжна­родне право зобов'язує державу дотримуватися будь-яких укладених нею або її органами міжнародних договорів, незалежно від їхнього змісту й статусу (потребує такий договір ратифікації чи ні). Тобто вимога міжнародного права в цьому плані є абсолютною.

Конституційне ж право, не заперечуючи обов'язку держави дотри­муватися принципу pacta sunt servanda, одночасно не визнає абсо­лютного пріоритету будь-яких міжнародних договорів над усіма вну­трішньодержавними законами й іншими нормативними актами.

Загальноглобалізаційна тенденція до розширення наднаціонально­го міжнародно-правового регулювання питань, які раніше належали до внутрішньодержавної компетенції, зовсім не веде до відмови від поваги державного суверенітету, зокрема права держав поза межами універсальних багатосторонніх міжнародних договорів (угод, конвен­цій, пактів, статутів тощо), загальнозобов'язальних для всіх держав, що до них долучилися, самостійно визначати сфери, в яких норми міжнародних договорів мають пріоритет над нормами національного законодавства загалом, в яких — частково, а в яких не мають такого пріоритету взагалі. Цього досягають різними способами. Одним з най­поширеніших є ухвалення окремого закону (іншого нормативно-пра-

Буроменский М. В. К вопросу о действии норм международного права во внутреннем правопоряд- кеУкраины. Международное право как основа современного миропорядка: коллективная моно­графия Liber Amicorum к 75-летию проф. В. Н. Денисова / под ред. А. Я. Мельника, С. А. Мельник, Т. Р. Короткого. Киев-Одесса: Феникс. 2012. С. 264. вового акта), який положення міжнародного договору імплементує в національне законодавство, тобто відтворює у відповідному його акті. До його ухвалення пряме застосування такого договору у внутрішній ді­яльності держави через безпосереднє покликання на нього, на відміну від ратифікованих договорів, по суті, є неконституційним. Його, згідно зі статтею 9 Конституції України, можна застосовувати лише в зовніш­ньополітичній діяльності, якщо це, звісно, можливо без імплементації. Доволі поширеним у таких випадках є введення до текстів імплемен- таційних законів спеціальних колізійних норм, спрямованих на подо­лання колізій між цими законами й нормами міжнародних договорів.

Аналіз законодавства України свідчить, що вітчизняний законода­вець вдається до таких норм доволі часто. Положення про те, що в разі суперечності норм кодексу ратифікованому міжнародному договору України застосовують положення відповідного міжнародного догово­ру, містять більшість українських кодексів: цивільний, господарський, митний, податковий, повітряний, водний, лісовий тощо. Такі положен­ня мають й інші (звичайні) закони України — «Про кінематографію» від 13 січня 1998 р., «Про топографо-геодезичну й картографічну ді­яльність» від 23 грудня 1998 р., «Про рослинний світ» від 9 квітня 1999 р. тощо, на що звертають увагу В. Н. Денисов і А. Я. Мельник, слушно зазначаючи, що серед міжнародних договорів, яким надають пріоритет над нормами названих законів, є не тільки договори, «згоду на обов'язковість яких надала Верховна Рада України».

Наведені В. Н. Денисовим і А. Я. Мельником приклади, як не важко помітити, стосуються специфічних сфер діяльності держав, які мають регулюватись їх внутрішнім законодавством ідентично, орієнтуючись на «стандартизовані» міжнародно-правовими договорами (зокрема й деякими міжурядовими і відомчими), зразки чи вимоги. До цього спонукають узяті на себе міжнародні зобов'язання держави. Введення в текст названих законів (їх можна навести значно більше) колізійних норм є однією з гарантій виконання державою цих зобов'язань.

Проте колізійні норми, що доволі часто зустрічаються в націо­нальному законодавстві, свідчать не про універсальність принципу пріоритетності норм всіх міжнародних договорів над національним

законодавством України, як вважають названі автори, а про самостій­ність вибору підходів Української держави до розв'язання зазначених питань як вияву її суверенітету. Це підтверджує зокрема той факт, що навіть деякі кодекси України автоматично не визнають пріоритету міжнародних договорів над положеннями цих кодексів, покладаючи розв'язання цих питань на законодавця в кожній конкретній ситуа­ції. У частині третій статті 4 Бюджетного кодексу України, наприклад, ідеться: «Якщо на ратифікацію подають міжнародний договір України, виконання якого потребує ухвалення нових або внесення змін до чин­них законів України, що регулюють бюджетні відносини, проєкти таких законів подають на розгляд Верховної Ради України разом з проєктами закону про ратифікацію і ухвалюють одночасно»*.

З цього випливає, що співвідношення норм міжнародних договорів і національного законодавства України не таке однозначне, як це вида­ється деяким вітчизняним правознавцям, особливо фахівцям з міжна­родного права. Його остаточне вирішення з урахуванням як сучасних тенденцій у міжнародному співтоваристві, досвіду інших країн, так і національних особливостей України можливе завдяки внесенню відпо­відних змін до Конституції України. До його належного конституційного унормування (урегулювання) основним орієнтиром його вирішення в кожній конкретній ситуації можуть бути не так статті 9, 18 Конституції України й тим паче не закон «Про міжнародні договори України» (ви­значення загального правила про пріоритетність норм міжнародних договорів — це зазвичай прерогатива Конституції, а не ординарного закону), як частина перша статті 8 Основного закону України, яка за­кріплює принцип верховенства права. Водночас цей принцип треба розглядати не як абстрактну категорію, що дає змогу обґрунтовувати з покликанням на нього, будь-які, навіть неконституційні позиції, як це інколи є у вітчизняному правознавстві, а як поняття, нерозривно пов'я­зане з людиною, її правами та свободами. Саме вони, ще раз наголоси­мо, становлять загальноцивілізаційну, загальнокультурну, універсальну цінність незалежно від націй, ідеологій, релігій, а тому вже давно не є лише внутрішньою справою держави, ставши об'єктами міжнарод­но-правового регулювання**.

Показовою у цьому плані є позиція Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційської комісії) Ради Європи, що озвучено на ухва­леному нею на 106-му пленарному засіданні 11—12 березня 2016 року документі Rule of Law Checklist (у неофіційному перекладі українською мовою члена цієї Комісії від України Сергія Головатого документ звучить як «Мірило правовладдя»’). У спеціальному підрозділі цього документа «Зв'язок між міжнародним і внутрішнім правом» розділу А «Законність» — одного з провідних складників верховенства права Комісія, з одного боку, констатує, що «принцип pacta sunt servanda»... є способом, у який міжна­родне право виражає принцип законності й звертає увагу на «критичну важливість» реалізації міжнародного права в національній правовій сис­темі". Проте, з іншого боку, у ньому наголошено, що це не означає, що міжнародне право завжди повинно мати верховенство (supremacy) над Конституцією і звичайним законодавством (ordinary legislative), логічно залишаючи певний простір для розв'язання цього питання в конкретних ситуаціях на розсуд держави. Водночас стан верховенства права в дер­жаві Комісія узалежнює, зокрема, від відповіді на питання: чи забезпечує держава відповідність національного законодавства міжнародному праву щодо прав людини (виділення наше — М. К.) разом із обов'язковістю рішень міжнародних судів’". Тобто послідовне увідповіднення внутріш­нього законодавства міжнародно-правовим договорам з прав людини й національної судової практики — з практикою міжнародних судів у таких справах Венеційська комісія розглядає як один з найважливіших критеріїв (мірил) верховенства права. На такі позиції слід насамперед орієнтуватися під час аналізу співвідношення міжнародних договорів і національного законодавства в правовій системі України.

1.3.3.