Колізії між конституційною та адміністративною юрисдикціями: шляхи вирішення

Олександр Пасенюк,

Суддя Конституційного Суду України

Традиційно предмети конституційного та адміністративного права частково перетинаються: точкою їх дотику є відносини організації та функціонування публічної адміністрації.

Запровадження у 2005 році адміністративного судочинства поновило актуальність цього питання і в нашій державі. Воно виникає переважно у спорах за участю вищих органів влади - Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України. У 2010 році усі ці спори було сконцентровано у п'ятій па­латі Вищого адміністративного суду України. У такий спосіб влада продемонструвала особливу увагу, яку вона приділяє належному їх вирішенню. Відповідно, підвищився і суспільний інтерес до практики вирішення цих справ.

Аналіз судової практики засвідчує, що питання розмежу­вання згаданих двох видів юрисдикції, на жаль, не отримало задовільного вирішення. Особливо гостро воно стоїть у справах за позовами громадян:

до Верховної Ради України з приводу порушення нею зако­нодавчих процедур, установлених Регламентом Верховної Ра­ди¹ або Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»^{[39] [40];}

до Верховної Ради України з приводу її бездіяльності, яка проявилася у неприйнятті певного закону^[41] (у тому числі й тих законів, до прийняття яких спонукав Конституційний Суд Украї­ни у своїх рішеннях^[42]);

до Верховної Ради України з приводу ненадання громадя­нину доступу до тексту законопроекту та можливості внести свої пропозиції щодо нього^[43];

до комітетів Верховної Ради України з приводу недопуску громадян на їх засідання, що були призначені для розгляду за- конопроектів^[44];

до народних депутатів^{[45] [46], комітетів Верховної Ради України, Президента України з приводу неналежного розгляду ними про­позицій громадян, у тому числі законодавчих ініціатив громадян;}

до Президента України з приводу його дій із підписання міжнародного договору від імені України^[47].

За аналогічних обставин в одних випадках суд відмовляє у відкритті провадження щодо таких позовів з мотивів їх на­лежності не адміністративної юрисдикції, а до конституційної юрисдикції^[48], в інших випадках - розглядає справу по суті, а ще у третіх - повертає позовну заяву під приводом неналежного формулювання позовних вимог¹.

Трапляються й такі випадки, коли суд, визнавши неналеж- ність певної справи до адміністративної юрисдикції, замість то­го, щоб закрити провадження, ухвалює рішення по суті справи (про відмову у задоволенні позову)^{[49] [50].}

При вирішенні цієї практичної проблеми, на мою думку, слід виходити з такого.

Загальновизнано, що основним критерієм розмежування ви­дів судової юрисдикції є характер (юридичний зміст) спірних відносин.

Предметом конституційної юрисдикції є діяльність вищих органів держави щодо обрання із декількох політичних альтер­натив певного одного варіанту, який і закріплюється у формі закону чи підзаконного (загального чи індивідуального) акта. Правові межі цього вибору за загальним правилом установлено Конституцією України (якщо не брати до уваги міжнародні до­говори). Професор В. Б. Авер'янов цю діяльність позначив по­няттям «державне регулювання суспільних процесів»^[51] (далі - державне регулювання). Завдання Конституційного Суду влас­не у тому і полягає, щоб контролювати, чи не виходить полі­тичний розсуд вищих органів влади за межі приписів Консти­туції України.

Предметом адміністративної юрисдикції є діяльність публіч­ної адміністрації, тобто корпусу політично нейтральних служ­бовців, які за допомогою фінансових, організаційних та інших ресурсів держави з метою вирішення певних загальносуспіль­них проблем владно впливають на поведінку окремих приват­них осіб чи їх групи. Хоча адміністративний розсуд окремих службовців (передусім міністрів) і містить елементи політичної лояльності, проте ці елементи обмежені певним «стратегічним» політичним рішенням, закріпленим у законі.

Слід визнати, що державне регулювання, з одного боку, та публічне адміністрування - з іншого, мають одну спільну ри­су - їх призначення у здійсненні організуючого впливу, скеро­вуванні поведінки. Однак масштаби такого скеровування різні; державне регулювання, як правило, не зачіпає статусу окремих конкретних осіб. І в цьому полягає основна його відмінність від публічного адміністрування. Рішення Верховної Ради України, Президента України (зокрема, прийняття законів, оголошення стану війни, надання військової допомоги іншим державам, призначення позачергових виборів до Верховної Ради України, укладення міжнародного договору України) зазвичай (окрім хіба що кадрових рішень) прав конкретних осіб не стосуються, а тому за загальним правилом повинні належати до сфери контролю з боку саме Конституційного Суду України. Винятки, хіба що становлять окремі рішення, зокрема, про помилування, при­йняття до громадянства, нагородження державними нагородами, які, без сумніву, підконтрольні адміністративним судам.

Водночас, необхідно взяти до уваги те, що деяка частина повноважень вищих органів влади отримали додаткову (перед­усім, процедурну) регламентацію на рівні закону. Така регла­ментація покликана гарантувати участь інших державних органів та заінтересованої громадськості у процесі ухвалення рішень, з метою підвищення їх обґрунтованості, а відтак - легітимності та ефективності. Передбачаючи безпосередню взаємодію вищих органів влади із приватними особами, відповідні правові інсти­тути фактично уподібнюють природу державного регулювання до природи публічної адміністрації, чим включають його до сфери контролю з боку адміністративних судів. Тому, напри­клад, позови про зобов’язання Верховної Ради України офіційно опублікувати законопроект^[52], про зобов’язання комітету Верхов­ної Ради України розглянути законодавчі пропозиції громадя­нина¹, про доступ до участі у парламентських слуханнях^{[53] [54] [55], про зобов’язання народного депутата розглянути пропозицію гро- 3}

мадянина, на мою думку, варто вважати такими, що належать до адміністративної юрисдикції.

Звісно, наведені процедури є частиною процесу ухвалення відповідного політичного рішення і контроль за цією процеду­рою мав би здійснюватися у тому ж порядку, що і контроль за самим рішенням. Наглядним у цьому плані є приклад судового контролю за розглядом заяв про злочини. Нещодавно Консти­туційний Суд України підтвердив, що такий контроль має здій­снюватись у тому ж порядку, що і контроль за рештою рішень, які ухвалюються у межах кримінального судочинства^[56]. Ситуа­ція із законодавчими пропозиціями громадян, на мою думку, мала б бути аналогічною. Процедурне рішення щодо своєї законо­давчої пропозиції громадянин міг би оскаржити до Конституцій­ного Суду разом із відповідним завершальним політичним рі­шенням. Оскільки інститут індивідуальної конституційної скар­ги на сьогодні в Україні відсутній, то громадянам доводиться обмежуватись захистом суто з боку адміністративних судів.

Зауважу при цьому, що запровадження такого інституту не означатиме, що відповідні спори із компетенції адміністратив­них судів автоматично зникнуть. Адміністративні суди продов­жуватимуть контролювати відповідні акти на предмет законно­сті, а Конституційний Суд України візьметься за контроль на предмет їх конституційності (тільки вже за конституційними зверненнями і приватних осіб). Конфлікту юрисдикцій не буде. Як його немає сьогодні при притягненні особи за одне і те ж діяння одночасно до декількох видів відповідальності, напри­клад, кримінальної та дисциплінарної.

Дискусійні аспекти практики п’ятої палати Вищого адміністративного суду щодо захисту прав і свобод особи

Роман Куйбіда, заступник Голови правління Центру політико-правових реформ

Одним із найцікавіших вимірювачів «успішності» судової реформи може стати практика так званої п'ятої судової палати Вищого адміністративного суду, яку було спеціально створено на підставі Закону «Про внесення змін до деяких законів Украї­ни щодо недопущення зловживань правом на оскарження» від 13 травня 2010 р. для розгляду позовів до Президента, Верхов­ної Ради, Вищої ради юстиції, а згодом і Вищої кваліфікаційної комісії суддів.

Рішення цієї палати дуже важливі з огляду на те, що вони демонструють рівень готовності захищати права людей від по­рушень з боку влади, особливо, від владної верхівки. Іншими словами, аналіз рішень Вищого адміністративного суду може показати, чи є він реальним інструментом захисту прав людини від свавілля влади чи навпаки - перетворився на інструмент за­хисту сваволі влади від «зазіхань» звичайних смертних.

Імунітет від відшкодування шкоди

Кодекс адміністративного судочинства (ст. 21) дає право у позові про незаконність будь-яких актів чи дій органів влади одночасно вимагати відшкодування завданої ними шкоди.

Однак для декількох суб'єктів Вищий адміністративний суд установив виняток: «Ураховуючи, що ст. 171-1 КАС України встановлено особливості провадження у справах щодо оскар­ження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Пре­зидента України, Вищої ради юстиції та не визначено право позивача на звернення до Вищого адміністративного суду Ук­раїни як до суду першої інстанції з вимогами про відшкодування шкоди, суд не приймає до розгляду вимоги позивача про від­шкодування шкоди» (ухвала Вищого адміністративного суду від 17 червня 2010 р. // Єдиний державний реєстр судових рі­шень.- № 10227672).

Звичайно, можна припустити, що законодавець хотів заву­альовано позбавити особу права вимагати в адміністративному по­зові від Президента, Верховної Ради та ще двох органів відшко­дування шкоди (хоча прямо про це у законі не сказано). Але якщо, керуватися здоровим глуздом, спеціальна стаття 171-1 Кодексу не заперечує можливості застосування загальних по­ложень, коли це не суперечить природі відповідного спору. Чим Президент, Верховна Рада, Вища рада юстиції чи Вища ква­ліфікаційна комісія кращі від інших органів, щоб мати такі імунітети?

Президент - не орган державної влади з усіма відповід­ними наслідками

Ще одна позиція Вищого адміністративного суду може мати абсурдні наслідки, якщо її розвивати далі.

статусом» (постанова Вищого адміністративного суду від 27 липня 2010 р. // Єдиний державний реєстр судових рішень.- № 10678995). Однак таке формулювання привело суд до вис­новку, що Президент - не орган державної влади, а тому на нього не поширюється ст. 10 Конституції про державну мову, яка за тлумаченням Конституційного Суду зобов’язує застосо­вувати державну мову як мову офіційного спілкування в робо­ті органів державної влади.

Мабуть, керуючись такою ж логікою у низці інших справ Вищий адміністративний суд дійшов висновку, що на Прези­дента не поширюється обов’язок розглядати індивідуальні чи колективні звернення і давати обґрунтовану відповідь у встанов­лений законом строк (ст. 40 Конституції). Начебто це не вхо­дить до повноважень Президента, а є функцією адміністрації Президента (див., наприклад, постанову Вищого адміністратив­ного суду від 28 вересня 2010 р. // Єдиний державний реєстр судових рішень.- № 11678126).

Так, журналіст був акредитований на захід за участю Пре­зидента, однак його не впустили на цей захід. Журналіст оскар­жив такі дії адміністрації Президента до самого Президента, але всупереч закону одержав відповідь від того ж органу, дії якого оскаржував. Тому журналіст оскаржив бездіяльність Президента щодо розгляду його скарги до Вищого адміністративного суду, який, відмовляючи у задоволенні позову, послався на положен­ня про адміністрацію Президента, де вказано, що та організовує розгляд звернень, здійснює аналіз таких звернень, на основі аналізу звернень розробляє та подає Президентові пропозиції щодо розв’язання порушених у них проблем. Зверніть увагу: «організовує розгляд звернень» і «подає Президентові пропози­ції щодо розв’язання порушених у них проблем». Тобто при зверненні до Президента відносини виникають саме з ним, а не адміністрацією Президента.

На жаль, подібна позиція Вищого адміністративного суду знайшла відображення у декількох справах. Таким чином, Пре­зидент одержав імунітет від відповідальності за нерозгляд або несвоєчасний розгляд звернень громадян до нього або за відмову

у наданні інформації тощо, оскільки за це начебто має відпові­дати його адміністрація. Виходячи з логіки, що Президент не є органом державної влади, то невдовзі можна очікувати більш «просунутих» висновків: що на нього не поширюється вимога ст. 19 Конституції про здійснення повноважень виключно на під­ставі, у спосіб та в порядку, що визначені Конституцією і зако­нами, або що рішення, дії чи бездіяльність Президента не можна оскаржувати в суді відповідно до ст. 55 Конституції.

Аналогічну позицію Вищий адміністративний суд вивів і щодо Верховної Ради - відповідачем у справах щодо розгляду звернень громадян має бути апарат Верховної Ради, а не вона сама.

Нечинні акти поза судовим контролем

Можливі випадки, коли право особи порушено певним ак­том, але згодом цей акт втрачає чинність. Порушення права припиняється, але в особи залишається право на відшкодування шкоди, завданої таким актом. Проте відшкодувати шкоду мож­на лише, якщо довести незаконність такого акта та факт заподіян­ня шкоди. Тому у практиці адміністративних судів визнання органом акта нечинним чи його скасування зазвичай не було перешкодою для розгляду справи про його незаконність.

Водночас Вищий адміністративний суд в одній зі справ проти Президента сформулював дивовижну позицію: «Юрисдик­ція Вищого адміністративного суду України відповідно до ч. 2 ст. 171-1 та ч. 4 ст. 18 КАС України, яка визначає правила ви­ключної предметної підсудності адміністративних справ, по­ширюється на чинні нормативно-правові акти. Оспорюваний в позові Указ Президента України..., що втратив чинність..., не може бути об 'єктом судового контролю» (постанова Вищо­го адміністративного суду від 18 серпня 2010 р. // Єдиний дер­жавний реєстр судових рішень.- № 10931333).

Подібну позицію дозволив собі сформулювати Конститу­ційний Суд у Рішенні від 14 листопада 2001 р. № 15-рп/2001 у справі щодо прописки: «юрисдикція Конституційного Суду Ук­раїни поширюється на чинні нормативно-правові акти». Однак 66

до такого висновку його підштовхнула стаття 152 Конституції: «Закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Кон­ституційним Судом України рішення про їх неконституцій­ність», звідки логічно випливає, що втратити чинність може лише той акт, що був чинним на момент розгляду справи.

Але статті Кодексу, на які послався Вищий адміністратив­ний суд, як й інші положення законів, не дають підстав ствер­джувати, що юрисдикція адміністративних судів поширюється лише на чинні акти. Позиція Вищого адміністративного суду створює дуже небезпечний прецедент на майбутнє, адже позбав­ляє особу можливості захистити свої права, що були порушені незаконними актами, незважаючи на те, що ці акти згодом втра­тили чинність.

Подвійні стандарти?

Що ж до позовів до Верховної Ради, то шанс здобути пере­могу у судовому спорі з нею поки що випав лише декільком суд­дям, звільненим з порушенням процедури. Зокрема, перемога була пов'язана з тим, що розгляд питання відбувся без участі судді, який у той час перебував на стаціонарному лікуванні, тож «не (була) забезпечена важлива процедурна гарантія щодо пра­ва судді бути присутнім на пленарному засіданні Верховної Ради України і надавати свої пояснення» (постанова Вищого адміні­стративного суду від 9 вересня 2010 р. // Єдиний державний реєстр судових рішень.- № 11572268).

Однак в іншій справі при повідомленні судді з Одеси про засідання профільного комітету напередодні (замість того, щоб не пізніше ніж за три дні, як вимагав закон), а про пленарне за­сідання - у день такого засідання Вищий адміністративний суд не визнав це порушенням права судді, якого пропонують звіль­нити, бути вислуханим (постанова Вищого адміністративного суду від 9 вересня 2010 р. // Єдиний державний реєстр судових рішень.- № 11274243).

Ще одна цікава ситуація виникла під час місцевих виборів. Відповідно до тлумачення Конституційного Суду при обранні депутатів до складу сільської, селищної, міської, районної, об­ласної ради чи сільського, селищного, міського голови на пе­редбачених Конституцією чергових та позачергових виборах на них поширюються відповідно п’ятирічний та чотирирічний строки повноважень. Саме тому у м. Києві у 2010 р. місцевих виборів не було. У деяких населених пунктах виникла подібна ситуація, тому мери та депутати місцевих рад, що були обрані на позачергових виборах рік-два тому, подали позови про неза­конність постанови Верховної Ради про призначення чергових місцевих виборів у частині призначення виборів у їхніх населе­них пунктах.

По-різному мотивуючи свої рішення та повністю закриваю­чи очі на Рішення Конституційного Суду (хоча згадування про нього у мотивувальній частині є, але без будь-якої оцінки), Ви­щий адміністративний суд відмовив у задоволенні таких позо­вів, мовляв «призначення чергових виборів не порушує права і інтереси позивача, оскільки він не позбавлений можливості прийняти в них участь як кандидат» (постанова Вищого адмі­ністративного суду від 14 вересня 2010 р. // Єдиний державний реєстр судових рішень.- № 11380260). Такий висновок суду дав можливість провести ці вибори, незважаючи на те, що термін повноважень місцевих рад та мерів, обраних на позачергових виборах, ще не вичерпався.

На захист інтересів влади чи людини?

Влада в особі Президента та Парламенту не уникнула спо­куси використати реформування для посилення впливу на суди. Судова реформа 2010 р. створила серйозні важелі для політич­ного тиску на суддів. Мабуть, не стільки пряме використання цих важелів, скільки сама лише їх наявність змушує суддів ста­вати самому собі цензором і поступатися своїй совісті.

З аналізу судових рішень можна побачити стійку тенденцію до створення судом штучних бар’єрів для задоволення вимог позивачів до найвищих органів влади, як тих, що подано, так і тих, які будуть надходити у майбутньому. Фактично сформо­вано три «імунітети» для вищих органів влади від позовів. По-перше, за позовами щодо розгляду звернень громадян мають відповідати не Президент чи Верховна Рада, а їхні допоміжні органи - адміністрація і апарат. По-друге, подаючи позов до Президента чи Парламенту особа не може одночасно вимагати відшкодування шкоди. По-третє, Вищий адміністративний суд відмовляється розглядати акти цих органів, які втратили чин­ність, незважаючи на те, що вони могли порушувати права осіб. Запровадження цих «імунітетів» свідчить про намагання Вищого адміністративного суду звузити свою юрисдикцію, чим обмежу­ються можливості особи у захисті своїх прав від порушень з боку Президента чи Парламенту, а сам захист не є ефективним.

Водночас Вищий адміністративний суд дає шанс незаконно звільненим суддям виграти справу. Це можна лише вітати. Адже у такий спосіб заявлено, хай і не дуже переконливо, що певний судовий контроль за реалізацією найвищими органами влади повноважень, що можуть використовуватися для тиску на суддів, усе ще існує. Однак хочеться, щоб реальний доступ до правосуддя у спорах з Президентом чи Верховною Радою отри­мували не лише судді, а й звичайні громадяни. Особливо, зва­жаючи на завдання адміністративного судочинства - захист прав та інтересів особи від сваволі влади, але аж ніяк не навпаки.