Доступ до суду та ефективність судового захисту в адміністративних справах проти Верховної Ради України та Президента України
Володимир Перепелюк, науковий консультант судді Конституційного Суду України
Ефективність судового захисту значною мірою залежить від повноти використання судом тих процесуальних засобів, які надає йому закон для вирішення справи.
У цьому сенсі судові процеси проти вищих органів влади повинні бути взірцевими, оскільки до них прикутий особливий суспільний інтерес. За таких умов щонайменший сумнів у справедливості дій судді може істотно похитнути легітимність судового рішення по суті справи.У практиці п'ятої Палати ВАСУ мою увагу привернуло застосування суддями таких інститутів: предмет та підстави позову, спосіб захисту прав, належність відповідача.
1. Почну із предмета та підстав позову. Їх, на мою думку, варто розглядати разом тому, що праву позивача (предмет позову) кореспондує обов'язок відповідача (невиконання якого власне і формує фактичні підстави позову). Наведу короткі фабули двох справ, які мають важливе значення для подальшого розвитку засад цього інституту.
У першій зі справ місцеве об'єднання приватних власників і підприємців оскаржувало процедурні дії Верховної Ради із розгляду певного законопроекту. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідач проігнорував правила державної регуляторної політики, чим порушив право позивача на участь у реалізації цієї політики під час розгляду законопроекту. ВАСУ відмовив у задоволенні позову на тій підставі, що згадане право позивача не було порушено: «позивач не звертався до Верховної Ради України з питань, що є предметом даного спору, і Верховна Рада України не надавала відмови, не встановлювала заборони або обов’язку, які можуть бути оскаржені до суду»1. Проте такий підхід суду, на мою думку, є сумнівним. Компетенція суб'єкта владних повноважень зводиться не лише до покладання на приватних осіб обов'язків, застосування до них заборон чи обмежень. Останнім часом ця компетенція все більше наповнюється обов'язками щодо сприяння громадянам у реалізації певних можливостей (те, що у практиці Європейського суду з прав людини позначається поняттям «позитивних зобов'язань», а в радянській та вітчизняній адміністративістиці - поняттям «реординаційні відносини»[57] [58]). Окремі з таких обов'язків держава повинна реалізовувати з огляду на настання певних обставин, не очікуючи звернення зацікавленої особи. Це слугує гарантією реалізації особою певних прав. У наведеному прикладі оприлюднення законопроекту є гарантією реалізації особою права на участь у роботі над цим законопроектом. Тому варто уточнити, що у наведеній справі предметом судового захисту виступило не право на участь у законопроектних роботах (як це задекларував позивач), а правовий інтерес особи у тому, щоб Верховна Рада України виконала обов'язок із оприлюднення законопроекту. Отже, суд передусім має встановити зміст права (інтересу), про захист якого просить позивач, і тільки потім братися за з'ясування решти питань факту та права у спорі. У другій зі справ громадянин оскаржив те, що на міжнародному форумі Президент України виголосив промову не держав- ною мовою, а російською1. ВАСУ відмовив у задоволенні позову на тій підставі, що на офіційних сайтах Президента України та Національної радіокомпанії України текст виступу було викладено державною мовою, а тому права позивача не порушено. Висновок суду є цілком переконливим. При цьому варто висловити припущення щодо складу правопорушення з боку суб'єкта владних повноважень. Основна форма функціонування публічної адміністрації - це рішення (індивідуальний адміністративний акт), що спрямоване на зміну юридичного стану особи (визнання певного права, обмеження права тощо). Тому, за загальним правилом склад правопорушення, на мою думку, буде так би мовити формальним (якщо використовувати термінологію каральних видів відповідальності). Для висновку про наявність правопорушення достатньо встановити сам лише факт прийняття відповідного протиправного акта; те, що цей акт виконано або невиконано, не має вирішального значення (відповідна позиція задекларована й у відповідній постанові ВСУ[59] [60]). Однак в окремих випадках владне рішення чи дія, не маючи на меті вплинути на правовий статус особи, фактично зачіпають суміжні права та інтереси особи. У такому разі суд за заявою позивача повинен перевірити факт ущемлення цих прав і поновити їх за наявності підстав. Зауважу, що в наведеному випадку ВАСУ вдався до такої перевірки, при чому із власної волі, не очікуючи відповідної ініціативи з боку позивача. 2. Практика застосування другого із названих інститутів - спосіб захисту - викликала одразу цілу низку питань. По-перше, здавалося б давно вже вирішено питання про недопустимість відмови у задоволенні позову, а тим паче залишення судом позовної заяви без руху з мотивів неналежності способу захисту. На стадії відкриття провадження неможливо встановити, який спосіб захисту є належним. Із цього приводу Верховний Суд України ще шість років тому задекларував позицію про те, що «Звернення за захистом порушеного права у сфері публічно-правових відносин з зазначенням способу, який, на думку суду, не призводить до захисту права, не може бути підставою для відмови в позові. Суд, установивши порушення вимог законодавства, має захистити права та охороню- вані законом інтереси, самостійно обравши спосіб, який би гарантував дотримання і захист прав, свобод, інтересів від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, коли ці порушення ще не припинені»1. Натомість ВАСУ залишив без руху, а потім взагалі повернув заяву позивачеві на тій підставі, що «позовні вимоги про визнання недійсною (такою, що не породжує юридичних наслідків) дії Верховної Ради України і визнання такою, що не породжує юридичних наслідків, дії Президента України не узгоджуються зі змістом позовних вимог, наведених в частині 4 статті 105 і частині 5 статті 171-1 КАС України»[61] [62]. По-друге, публічне адміністрування здійснюється по суті в усіх сферах життєдіяльності суспільства, тому зміст управлінських дій досить різноманітний. Поновлення прав позивача може вимагати від відповідача вчинення певних операцій, які охоплюються родовим поняттям «дія». Є приклади, коли ВАСУ тлумачить це поняття звужувально і відмовляється відкривати провадження на тій підставі, що відповідно до статті 171-1 КАСУ він не має права покладати на відповідача обов'язок вчинити дію, про яку просить позивач: «...позовна вимога про зобов 'язання Януковича Віктора Федоровича опублікувати відомості про свої доходи та доходи членів своєї сім 'ї не може бути предметом окремого розгляду Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції»[63]. Проявляючи непослідовність, в інших випадках ВАСУ визнає, що подібні вимоги все ж таки є вимогами про зобов'язання вчинити дію (але все одно повертає позовну заяву позивачу, щоправда вже з інших підстав): «Позовні вимоги про зобов'язання Президента України Януковича Віктора Федоровича прийняти міри, в результаті яких будуть реалізовані загальновизнані права людини і громадянина мешканців села Біологічного шляхом легалізації села Біологічного за своєю суттю є вимогами про зобов 'язання вчинити дії. Проте в порушення вимог ч. 106 КАС України позивач не навів обставин, якими обґрунтовує ці вимоги»1. По-третє, окремі рішення ВАСУ взагалі змушують замислитись над правильністю усталеного у теорії і практиці розуміння способу захисту, як припису, який суд адресує відповідачу для поновлення прав позивача. У одній зі справ позивач звернувся до суду із проханням вжити такий спосіб захисту: «ухвалити рішення про визнання дій відповідача щодо нагородження Лутьєва В. Г. орденом за мужність протиправними, а Указу Президента України від 23 лютого 2010 року № 228 недійсним»1. На що суд відповів ухвалами про залишення позовної заяви без руху та повернення її позивачу, у тому числі на тій підставі, що «в ній відсутній зміст позовних вимог, а саме: прохання позивача до Президента України в межах його повноважень визначених Конституцією та законами України і бажаний для позивача спосіб захисту судом прав, свобод чи інтересів, які він вважає порушеними». По-четверте, окремі рішення п'ятої палати в черговий раз актуалізували питання про такий спосіб захисту, як визнання рішень, дій чи бездіяльності протиправними. КАСУ успадкував цей спосіб захисту із Цивільного процесуального кодексу УРСР (стаття 2487). Одразу зазначу, що визнання протиправності рішення, дії чи бездіяльності, на мою думку,- це швидше не санкція щодо порушника, а констатація факту, який становить суть правопорушення, тобто фактичну підставу позову. Тому висновок суду про наявність чи відсутність цього факту мав би викладатися разом із рештою обставин справи, тобто у мотивувальній частині судового рішення. Це питання більшою мірою є юридико-технічним, аніж концептуальним, проте один момент все ж таки має принциповий характер. Якщо позивач доводить протиправність рішення, дії чи бездіяльності, але не заявляє про це окремої вимоги, то це не звужує можливості суду щодо розгляду і вирішення справи по суті. Тому, на мою думку, сумнівною є ухвала ВАСУ про повернення позовної заяви позивачеві через те, що.заявивши вимоги про зобов 'язання вчинити дії, позивач не заявив вимоги про визнання протиправними дії (бездіяльність)...»\ По-п'яте, у кількох справах проти вищих органів влади за- торкнуто питання про такий спосіб захисту, як установлення певного юридичного факту. За загальним правилом висновок про наявність чи відсутність факту є підставою, а не змістом судового рішення. Однак в окремих виняткових випадках суд за позовом суб'єкта владних повноважень має право вжити цей спосіб захисту (зокрема, щодо встановлення фактів: 1) торгівлі суб'єктом господарювання алкогольними напоями або тютюновими виробами без марок акцизного податку[66] [67]; 2) використання кандидатом при фінансуванні передвиборної агітації, крім коштів свого виборчого фонду, інших коштів[68]. Тому варто підтримати позицію ВАСУ у тому, що вставлення факту, у випадках не передбачених законом, не відноситься до компетенції суду[69]. Водночас сумнівним є твердження суду про те, що у таких випадках приватним особам слід звертатися до цивільних судів у порядку окремого провадження. У справі про зобов'язання Президента України присвоїти позивачу звання «Герой України» на підставі факту вчинення позивачем певного геройського вчинку, суд зазначив, що цей факт повинен установлюватися не в адміністративному судочинстві, а в цивільному (в порядку окремого провадження)1. Окреме провадження - це інститут цивільного процесу, який не поширюється на спори, віднесені до адміністративної юрисдикції. Принагідно варто наголосити, що більшість вимог про встановлення факту порушення відповідачем певного закону у дійсності є не чим іншим, як вимогою про визнання певного рішення, дії чи бездіяльності протиправними. Тому у таких випадках було б необгрунтованим вважати, що позивач спосіб захисту не вказав і на цій підставі повертати позовну заяву. 3. Щодо третього інституту, то зупинюся на тому його аспекті, який отримав особливий суспільний розголос - здатність апарату виконувати повноваження органу, при якому його створено, та, відповідно, самостійно виступати відповідачем у суді з цього приводу. ВАСУ сформував цю позицію стосовно апаратів, які забезпечують роботу Верховної Ради України та Президента України. На мою думку, ця позиція є помилковою. Орган влади та його апарат характеризуються організаційною та фінансовою єдністю: загальне керівництво як власне органом, так і його апаратом здійснює керівник органу (зокрема, Голова Верховної Ради України щодо апарату цього органу[70] [71]), апарат як розпорядник бюджетних коштів, керує коштами як на своє утримання, так і на посадових осіб, які безпосередньо реалізують повноваження органу[72]. Хоча апарат організаційно автономний, власних повноважень він не має; його завдання забезпечувати роботу органу, який має виключне право реалізовувати основні повноваження (задля яких власне і створено орган)[73]. Від основних повноважень слід відрізняти неосновні (забезпечувальні), наприклад діловодство (прийняття правових документів від приватних осіб), інформування про внутрішню організацію роботи органу (надання відповідей на інформаційні запити щодо порядку ознайомлення із матеріалами юридичних справ). Одночасне виконання органом та його апаратом одних і тих же повноважень суперечитиме низці конституційних положень. Зокрема, не узгоджуватиметься із основним завданням держави - забезпечення того, щоб права особи були не декларативними, а реальними, мали ефективну реалізацію (стаття 3 Конституції України). Якщо їх реалізацією буде займатися посадова особа, яка не має належного правового статусу (не відповідає особливим вимогам, не пройшла належного добору, на неї не поширюються певні правила етики), згадана конституційна гарантія опиняється під загрозою. Також під питанням опиняється дотримання принципу законності - орган влади не має права відмовитись від виконання своїх обов’язків, у тому числі на користь іншого органу чи посадової особи апарату. Зрештою, дублювання виконання основних повноважень і органом, і апаратом веде до перевитрат бюджетних коштів, чим порушує конституційну вимогу збалансованості бюджетних витрат (стаття 95 Конституції України). Доцільно зауважити, що наведена контраверсійна позиція ВАСУ не в останню чергу зумовлена недосконалістю законодавства про звернення громадян. Воно, фактично, продовжує радянську традицію декларативного зворотного зв’язку між громадянами та державою, засобом збереження закритості роботи апарату держави. У чинному інституті звернень необгрунтовано об’єднано два різні за природою явища: петицію та адміністративну заяву (скаргу). У першому випадку йдеться передусім про політичне право на внесення пропозицій щодо питань «державного регулювання суспільних процесів»[74]. Йому кореспондує обов'язок певного органу влади за відповідною процедурою розглянути цю пропозицію. У другому випадку йдеться про заяву, якою приватна особа ініціює адміністративне провадження для реалізації певного права, виконання певного обов'язку. Тобто право на заяву є формою реалізації певного матеріального права, інтересу, обов'язку у сфері публічно-правових відносин. При цьому за наявності відповідних обставин особа має право вимагати не лише розгляду заяви по суті, але й прийняття адміністративного рішення про задоволення такої заяви. Поєднання цих двох явищ в одному інституті надало особі, незалежно від того, яке її право реалізується (петиція чи адміністративне звернення), певні нечіткі гарантії участі у процедурах (елемент адміністративного звернення) та право на отримання відповіді (елемент петиції). У результаті цього право петиції так і не сформувалося як форма реалізації саме політичного права. На сьогодні мало у кого із практиків інститут звернень громадян асоціюється зі своїм підвидом - місцевою ініціативою; а законодавчі пропозиції мало хто з народних депутатів розцінює як документи, на які слід давати обґрунтовану відповідь із викладом власної політичної позиції з порушеного питання. Своєю чергою право на адміністративне звернення гарантує лише право на відповідь про результати розгляду, а питання про прийняття рішення по суті справи фактично залишається у сфері адміністративного розсуду органу влади. У результаті такого симбіозу громадяни замість політичних пропозицій звертаються до Президента України із непідвідомчими йому адміністративними заявами (скаргами), а потім, з метою примусового витребування від нього відповіді на такі звернення, подають до суду позови, у яких правові вимоги поєднано із політичними. З метою вирішення наведеної проблеми Закон України «Про звернення громадян» необхідно замінити двома законами: «Про петиції» та Адміністративно-процедурним кодексом. Викладене дає змогу стверджувати, що Вищий адміністративний суд України сформував низку правових позицій, які через їх недостатню виваженість звужують доступ громадян до суду в адміністративних справах проти Верховної Ради України та Президента України. Також критично необхідно реформувати інститут звернень громадян, оскільки у частині права на петицію він є основною формою взаємовідносин громадян із вищими політичними органами держави. Недосконалість цього інституту знижує ефективність судового захисту. 1 «Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на недосконалість чинного законодавства України і необхідність дотримуватися принципу правової визначеності. Так, у рішенні від 6 листопада 2008 року у справі «Єлоєв проти України» зазначено таке: «Суд вважає, що відсутність чітко сформульованих положень, які б визначали, чи можливо належним чином продовжити (якщо так, то за яких умов) застосування на стадії судового слідства запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою, обраного на визначений період на стадії досудового слідства, не відповідає критерію «передбачуваності закону» для цілей пункту 1 статті 5 Конвенції. Суд також нагадує, що практика, яка виникла у зв’язку із законодавчою прогалиною і яка зумовлює тримання особи під вартою протягом необмеженого і непередбачуваного строку за обставин, коли таке тримання не передбачається ні конкретним положенням законодавства, ні будь-яким судовим рішенням, сама по собі суперечить принципу юридичної визначеності, який імплікований Конвенцією і який становить один із основних елементів верховенства права» (пункт 53). У рішенні від 18 грудня 2008 року у справі «Новік проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що «коли йдеться про позбавлення свободи, надзвичайно важливою умовою є забезпечення загального принципу юридичної визначеності. Вимога «якості закону» у розумінні пункту 1 статті 5 Конвенції означає,