§ 4. Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України, її створення і права

«Стаття 83. Чергові сесії Верховної Ради України починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року.

Позачергові сесії Верховної Ради України, із зазначенням порядку денного, скликаються Головою Верховної Ради України на вимогу Президента України або на вимогу не менш як третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

У разі оголошення указу Президента України про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях Верховна Рада України збирається на засідання у дводенний строк без скликання.

У разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного чи надзви­чайного стану.

Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

У Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр-міністра України, а також відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України.

Засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

Депутатська фракція у Верховній Раді України, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, має права коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, передбачені цією Консти­туцією».

4.1. Стаття 83 Конституції викладена в новій редакції, хоча перша - четверта частини не зазнали суттєвих змін. Те, що порядок роботи Верховної Ради встановлюється Конституцією та Регла­ментом Верховної Ради, означає, що Регламент у цьому контексті є актом, який регулює внутрішньо-парламентські відносини (див. коментар до статті 82), а тому ухвалюється самим парламентом шляхом затвердження постановою Верховної Ради, а не законом, як це передбачалося в попередній редакції частини п’ятої статті 82, частиною третьою статті 88 Конституції.

Минуло більше десяти років з дня прийняття нової Конституції України (28 червня 1996 року), але закон про Регламент Верховної Ради так і не було прийнято з різних причин і мотивів. За цей період парламент здійснював свою роботу на основі Регламенту, затверд­женого Постановою Верховної Ради від 27 липня 1994 року № 35, вносивши до нього зміни та доповнення в залежності від тієї чи іншої політико-правової ситуації, яка час від часу складалась у парламенті в цілому та у відносинах між народними депутатами, їх фракціями та групами.

За таких підстав окремі положення Регламенту Верховної Ради були предметом розгляду Конституційного Суду за поданням групи народних депутатів. У Рішенні Конституційного Суду від 3 грудня 1998 року № 17-рп/98 (справа про утворення фракцій у Верховній Раді України), крім того, що окремі положення Регламенту були визнані неконституційними, було зазначено: «після набуття чинності Конституцією України (стаття 160 Конституції) питання щодо організації і порядку діяльності Верховної Ради України, а також статусу народних депутатів України Верховна Рада України повинна вирішувати виключно законами України (пункт 21 частини першої статті 92), зокрема Законом про Регламент Верховної Ради ».

Однак ця правова позиція органу конституційної юрисдикції не була прийнята до виконання парламентом як раніше, так і при ухваленні нового Регламенту, затвердженого Постановою Верхов­ної Ради від 16 березня 2006 року № 3547-ІУ. Недодержання вимог пункту 21 частини першої статті 92 Конституції позбавляє такий Регламент правової чистоти, особливо коли йдеться про визначення процедур, які мали б бути врегульовані спеціальними (в тому числі статутними) законами. Так, глава 25 розділу V «Розгляд законо­проектів про внесення змін до Конституції України», якою встановлюється відповідна процедура, має суто технологічне спрямування і не тягне будь-яких юридичних наслідків для Конституційного Суду, оскільки це має бути врегульовано законом, зокрема «Про Конституційний Суд України». Саме в останньому повинні бути визначені особливості конституційного провадження у справах щодо законопроектів про внесення змін до Конституції.

Постанова парламенту не може заповнити прогалину, яка з урахуванням особливостей предмету правового регулювання повинна бути усунена виключно законом.

4.2. Частина п’ята коментованої статті передбачає обов’язкове формування коаліції депутатських фракцій у парламенті, до складу якої входить більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради.

Створення парламентської більшості є одним із найважливіших заходів після вступу в повноваження Верховної Ради нового скликання. Варто підкреслити, що коаліція депутатських фракцій (парламентська більшість) - це нове політико-правове явище в розвитку парламентаризму в Україні. Мотивами і водночас підставами створення такої коаліції є узгодження політичних позицій депутатських фракцій, їх намір впровадити в життя свої передвиборчі програми, завдання і цілі. Угода про створення коаліції депутатських фракцій, тобто парламентської більшості (чисельністю не менш як 226 народних депутатів), є результатом політичного компромісу цих фракцій і основним документом їхньої діяльності, в тому числі відповідальності за взяті на себе зобов’язан­ня перед народом, своїми виборцями, парламентом.

Таким чином, зазначені депутатські фракції одночасно є засновниками і суб’єктами створеної ними коаліції. Виникає питання, чи мають право ввійти до такої коаліції народні депутати, які належать до інших, включаючи опозиційні, депутатських фракцій? Конституція не містить положень про будь-яку заборону щодо цього. Інша річ, коли мова йде про невходження народного депутата до складу депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій), обраного за списками цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), або вихід із неї, що є правом народного депутата і підставою для дострокового припинення його повноважень (див. коментар до статті 81 Конституції).

Отже, народний депутат, не будучи членом депутатських фракцій, які створили у Верховній Раді коаліцію, не виходячи із депутатської фракції, членом якої він є, може брати участь у роботі цієї коаліції. При цьому варто звернути увагу на одну важливу обставину, яку не можна не враховувати, вирішуючи питання про індивідуальну підтримку таким народним депутатом коаліції. По- перше, коаліція депутатських фракцій - це нове добровільне (не примусове) об’єднання народних депутатів-членів цих фракцій. Вона, на відміну від депутатських фракцій, має свою організаційну структуру, конституційні права, завдання і цілі, здійснює діяльність відповідно до угоди депутатських фракцій, регламенту коаліції і Регламенту Верховної Ради.

По-друге, діючи на демократичних і правових засадах, коаліція депутатських фракцій не може бути закритим об’єднанням лише тих народних депутатів, які входять до складу її фракцій. Навпаки, будь-яка коаліція депутатських фракцій повинна надати всі можливості для консолідації інших народних депутатів, депу­татські фракції яких за певних причин і мотивів відмовились від формування коаліції.

Викладене стосується положень частини десятої коментованої статті, оскільки коаліцію може створити одна депутатська фракція, до складу якої входить більшість народних депутатів від конститу­ційного складу парламенту, обраних за списками відповідної політичної партії (блоку політичних партій).

4.3. Встановлений частиною сьомою коментованої статті тридцятиденний строк, протягом якого у Верховній Раді має бути сформована коаліція депутатських фракцій, спрямовано на стабілізацію діяльності парламенту, створення його робочих органів (комітетів, комісій тощо), ефективне здійснення наданого Конституцією права на висування пропозицій щодо кандидатури Прем’єр-міністра та персонального складу членів Кабінету Міністрів. Відлік зазначеного строку починається з дня першого засідання Верховної Ради, яке проводиться не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів (чергових або позачергових).

У разі припинення діяльності коаліції депутатських фракцій на створення нової також відведено тридцятиденний строк, відлік якого починається з дня припинення діяльності попередньої коаліції (див. статтю 62 Регламенту Верховної Ради).

Тридцять днів, що надаються депутатським фракціям для створення коаліції, є оптимальним строком, враховуючи, що політичні відносини між народними депутатами та фракціями, до яких вони входять, змінюються, знаходяться в постійному розвитку. Такі відносини виникають ще під час виборчої кампанії і продовжуються після створення у Верховній Раді коаліції депутатських фракцій та припинення її діяльності за умов, визначених Конституцією і Регламентом Верховної Ради.

4.4. Принципове значення має положення частини восьмої коментованої статті, яке полягає в тому, що тільки коаліція депутатських фракцій і ніхто інший (ні депутатська фракція окремо, ні народні депутати, ні комітети Верховної Ради і т.д.) вносить пропозиції Президентові щодо кандидатури Прем’єр- міністра, а також пропозиції щодо кандидатур до до складу Кабінету Міністрів.

Внесенню пропозиції Президентові щодо кандидатури Прем’єр- міністра, що закріплено в частині сьомій коментованої статті, кореспондує положення пункту 9 частини першої статті 106 Конституції, згідно з яким Президент «вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформо­ваної відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем’єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п’ятнадцятий день після одержання такої пропозиції».

Отже, за встановленою Конституцією процедурою, по-перше, коаліція депутатських фракцій вносить пропозиції Президентові щодо кандидатури Прем’єр-міністра, а Президент відповідно до пропозиції коаліції вносить до Верховної Ради подання про призначення нею Прем’єр-міністра. Взаємозв’язок положень частини сьомої статті 83 і пункту 9 частини першої статті 106 Конституції дає підстави для висновку, що внесення пропозиції Президентові щодо кандидатури Прем’єр-міністра і внесення Президентом подання на призначення парламентом цієї кандида­тури Прем’єр-міністром є для них (коаліції і Президента) консти­туційним обов’язком.

Таким чином, Президент не може відхилити пропозиції коаліції депутатських фракцій щодо кандидатури Прем’єр-міністра, тим більше запропонувати іншу. Протягом п’ятнадцяти днів він зобов’язаний внести подання до Верховної Ради на призначення запропонованої коаліцією кандидатури Прем’єр-міністром. Строк «не пізніше п’ятнадцяти днів», що надається Президентові для внесення зазначеного подання, є певною доцільністю, спрямованою на врахування графіку роботи Президента, ознайомлення з матеріалами пропозиції коаліції, в тому числі запропонованою нею кандидатурою на посаду Прем’єр-міністра і т.п. До того ж Президент повинен сприймати позицію коаліції депутатських фракцій у парламенті як мандат народу на формування уряду, інших державних органів України.

Разом з тим зауважимо, що встановлений п’ятнадцятиденний строк, протягом якого Президент зобов’язаний внести подання на призначення запропонованої коаліцією депутатських фракцій кандидатури Прем’єр-міністром, є надто завищеним. Для цього достатньо п’яти днів з дня отримання пропозиції від коаліції, враховуючи, що запропонована нею кандидатура на посаду Прем’єр-міністра, а також її політична позиція, моральні та ділові якості тощо, принаймні відомі в державі та за її межами.

По-друге, коаліція депутатських фракцій вносить пропозиції щодо всіх кандидатур до складу Кабінету Міністрів, незалежно, Президент чи Прем’єр-міністр згідно з Конституцією буде вносити до Верховної Ради подання про призначення члена уряду. Конституція не містить такого терміну, як «квота» чи то Прези­дента, чи Верховної Ради, чи Прем’єр-міністра або Кабінету Міністрів, чи коаліції депутатських фракцій. Варто наголосити, що кожен із цих суб’єктів здійснює лише ті повноваження, які визначені Конституцією та законами України відповідно до встановленого ними порядку.

4.5. Положення частини дев’ятої коментованої статті декларує засади формування, організації діяльності та припинення діяль­ності коаліції депутатських фракцій, які визначаються Консти­туцією та Регламентом Верховної Ради. До засад коаліції, встановлених Конституцією, належать: 1) узгодження політичних позицій депутатських фракцій (під цим треба розуміти узгодження політичних програм, завдань, цілей, з якими політичні партії проводили свою передвиборчу кампанію); 2) коаліція створюється депутатськими фракціями, до її складу входить більшість від конституційного складу парламенту, тобто не менше 226 народних депутатів; 3) демократизм, добровільність та вільність входження до коаліції народних депутатів, приєднання (входження) до неї народних депутатів, які належать до фракцій у Верховній Раді, що не є суб’єктами створення коаліції; 4) колегіальність розгляду та прийняття рішень з питань, визначених Конституцією та законами;

5) взаємодія та співробітництво з депутатськими фракціями, що не входять в коаліцію; 6) гласність та публічність діяльності коаліції, відкритість для засобів масової інформації; 7) додержання верховенства права і законності.

4.6. Викладені положення частини дев’ятої статті 83 Консти­туції не є вичерпними. Вирішення інших питань діяльності коаліції депутатських фракцій врегульовано в главі 12 «Коаліція депу­татських фракцій у Верховній Раді України» (статті 61 - 67) Регламенту Верховної Ради.