Інститути імунітету та індемнітету депутатів парламенту у рішеннях Конституційного Суду України

Безпосередньо питання обсягу імунітету та супутні процедури були витлумачені КСУ у чотирьох рішеннях та ряді висновків щодо зако- нопроектних пропозицій про внесення змін до Конституції України відповідно до процедури внесення таких змін.

Перше рішення — у справі про вибори народних депутатів Укра­їни від 26 лютого 1998 року^[85], друге — у справі про депутатську недоторканність від 27 жовтня 1999 року^[86], третє — від 10 квітня 2003 року у справі про гарантії діяльності народного депутата Укра­їни^[87], четверте — у справі про гарантії депутатської недоторканності^[88] від 26 червня 2003 року.

Розглянемо їх у контексті проблем, які порушувалися і були витлумачені КСУ відповідно до норм Конституції від 28 червня 1996 року.

У рішенні від 27 жовтня 1999 року у справі про депутатську недоторканність КСУ задекларував вихідну позицію у розумінні не­доторканності як публічно-правового інституту і вказав на її “ці­льове призначення” — “забезпечення безперешкодного та ефективного здійснення народним депутатом України своїх функцій. Вона не є особистим привілеєм, а має публічно-правовий характер”.

Принципове розуміння недоторканності як складової статусу депу­тата парламенту, а не суб'єктивного права окремого індивіда, варто вважати продуктивним не лише у цьому, першому, рішенні, що за­клало підходи до конституційного тлумачення системи імунітету та індемнітету депутатів, а й перспективним у ході подальшого її пе­регляду. Згодом рішенням від 26 червня 2003 року КСУ депутат­ську недоторканність було визначено як елемент статусу народного депутата України, що є “конституційною гарантією безперешкодного та ефективного здійснення народним депутатом України своїх повно­важень і передбачає звільнення його від юридичної відповідальності у визначених Конституцією України випадках та особливий порядок притягнення народного депутата України до кримінальної відпо­відальності, його затримання, арешту, а також застосування інших заходів, пов'язаних з обмеженням його особистих прав і свобод”^[89].

У 1999 році КСУ визначив, що відповідно до чинного Кримінально- процесуального кодексу України згода Верховної Ради України на притягнення народного депутата України до кримінальної відпові­дальності має бути одержана до пред’явлення йому обвинувачення у вчиненні злочину, оскільки момент пред'явлення особі обвинува­чення у вчиненні злочину є стадією кримінального переслідування у ході процесу притягнення до кримінальної відповідальності. А сама кримінальна відповідальність наступає тоді, коли обвинувальний вирок суду набирає чинності.

Депутату національного парламенту не може бути пред'явлено звинувачення у вчиненні злочину поза згодою Верховної Ради на притягнення депутата до кримінальної відповідальності.

Рішення КСУ від 27 жовтня 1999 року

За рішенням КСУ від 27 жовтня 1999 року “у разі пред'явлення громадянину України обвинувачення у вчиненні злочину та/або його арешту до обрання народним депутатом України подальше прова­дження у кримінальній справі стосовно такого депутата може бути продовжено за наявності згоди Верховної Ради України на його притягнення до кримінальної відповідальності та/або перебування під вартою”^[90], що означає припинення провадження у кримінальній справі щодо особи, обраної депутатом парламенту, в разі відсутнос­ті згоди Верховної Ради на продовження розслідування.

Цим же рішенням КСУ також підтверджено, що депутатом Вер­ховної Ради може бути обрана особа, щодо якої кримінальну справу порушено, але стосовно якої не набув чинності обвинувальний вирок суду. Такого роду відома ситуація щодо “особи, обраної депутатом парламенту”, мала місце у 1998 році, коли громадянин України Ми­хайло Бродський вийшов із слідчого ізолятора, щойно було ухвалено рішення про набуття ним повноважень депутата Верховної Ради.

Згода Верховної Ради України на притягнення народного депу­тата України до кримінальної відповідальності має бути одержа­на до пред'явлення йому обвинувачення у вчиненні злочину.

Якщо згода Верховної Ради на продовження розслідування щодо депутата парламенту (особи, обраної депутатом) відсутня, про­вадження у такій кримінальній справі припиняється.

Рішення КСУ від 27 жовтня 1999 року

Однак уточнено, що термін дії депутатської недоторканності охоп­лює період з моменту визнання депутата обраним за рішенням відпо­відної виборчої комісії і до моменту припинення повноважень народ­ного депутата України, який наступає з початком першого засідання Верховної Ради нового скликання. Хоча звання народного депутата зберігається за ним довічно (крім випадків, якщо депутат напише особисто заяву про складення депутатських повноважень; якщо щодо нього набере законної чинності обвинувальний вирок; якщо його у судовому порядку буде визнано недієздатним або безвісно відсутнім; якщо його громадянство буде припинено чи він виїде на постійне проживання за межі України), цей пункт дозволяє розглядати мож­ливість провадження у кримінальній справі, порушеній до набуття мандата, адже привілей недоторканності пов'язаний не з титулом депутата, а із здійсненням особою парламентського представництва.

Рішення про термін дії недоторканності депутатів парламенту ко­релює з розглядом КСУ питання про коло осіб, які користуються в Україні статусом недоторканності. У 1998 році КСУ було під­тверджено, що статус недоторканності поширюється лише на тих осіб, щодо яких він встановлений на конституційному рівні (у контексті нашого дослідження — на депутатів парламенту). Хоча статус недо­торканності надавався кандидатам у депутати парламенту ще законом про вибори від 1993 року^[91], питання про їхній статус виникло у кон­тексті виборчої кампанії, в якій формувався новий склад парламенту у циклі виборів 1998 року.

Розглядаючи положення закону “Про вибори народних депута­тів України” від 24 вересня 1997 року^[92], згідно з яким кандидат у народні депутати України під час виборчої кампанії не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності, заарештований або підданий заходам адміністративного стягнення, які накладаються в судовому порядку, без згоди Центральної виборчої комісії (ці поло­ження були визнані неконституційними і вилучені із законодавства), КСУ зазначив, що “таким положенням закону на кандидатів у на­родні депутати України, хоча і тимчасово, фактично поширюється недоторканність, гарантована Конституцією України для народних депутатів України, Президента України та суддів. Вирішуючи питання щодо недоторканності певних посадових осіб, необхідно виходити з того, що встановлення додаткових порівняно з недоторканністю особи гарантій недоторканності для окремих категорій державних посадових осіб має на меті створення належних умов для виконання покладених на них державою обов'язків та захист від незаконного втручання в їх діяльність. Недоторканність посадових осіб є гарантією більш висо­кого рівня порівняно з недоторканністю, яка встановлюється для всіх осіб, що відповідає принципу рівності прав і свобод громадян та їх рівності перед законом (стаття 24 Конституції України). Якщо права і свободи людини і громадянина, а також гарантії цих прав і свобод (у тому числі додаткові гарантії недоторканності особи) визначають­ся виключно законами України, то гарантії вищого рівня мають за логікою визначатися виключно Конституцією України, оскільки вони допускають винятки із загального принципу рівності прав і свобод громадян, їх рівності перед законом. Конституція України таких га­рантій недоторканності для кандидатів у народні депутати України не передбачає, як і не надає Центральній виборчій комісії повноважень вирішувати будь-які питання, пов'язані з юридичною відповідальністю цих осіб”^[93].

Отже, кандидати в депутати Верховної Ради не користуються тим же статусом недоторканності, що й депутати, через відсутність конституційних гарантій, адже такі мають бути зафіксовані на кон­ституційному рівні.

На кандидатів у депутати парламенту статус імунітету не по­ширюється.

Також за рішенням КСУ від 10 квітня 2003 року народний депутат України може бути без згоди Верховної Ради України при­тягнений до адміністративної відповідальності, якщо можливі запо­біжні заходи чи стягнення за вчинене правопорушення не пов'язані із затриманням чи арештом народного депутата України”. Ця важлива позиція відкриває можливості для притягнення депутатів до адміністративної відповідальності (наприклад, за водіння автомобіля в нетверезому стані чи за заподіяну матеріальну шкоду). Однак органи правопорядку не квапляться з такими діями.

Рішенням від 26 червня 2003 року^[94] КСУ встановив, що затри­мання як тимчасовий запобіжний кримінально-процесуальний і як адміністративно-процесуальний заходи, а також арешт (взяття під варту) як кримінально-процесуальний запобіжний захід і арешт як адміністративне стягнення за вчинене правопорушення може бути за­стосоване до народного депутата України лише за згодою Верховної Ради України, на підставах та в порядку, встановлених Конституцією і законами України.

Цим рішенням суд відокремив акти згоди Верховної Ради на затримання чи арешт народного депутата України і акти згоди на притягнення цього народного депутата України до кримінальної від­повідальності. Це означає, що стосовно кожного виду запобіжного заходу подається окреме подання і до парламенту потрібно зверта­тися спеціально з кожного із них - затримання окремо, арешту окремо і надання згоди на притягнення до кримінальної відпові­дальності (початком чого є пред’явлення звинувачення) окремо.

Подання про надання згоди на притягнення до кримінальної від­повідальності, затримання чи арешт народного депутата ініціюється органами досудового слідства.

Затримати народного депутата України без згоди Верховної Ради не дозволено навіть на місці злочину. Парламент України по­винен дати згоду як на арешт, так і на затримання депутата органами правопорядку.

Рішення КСУ від 26 червня 2003 року

Безпосередньо процедура розгляду питань про згоду на при­тягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата унормована главою 35 Регламенту парламенту^[95] (дія цієї глави поширюється також на суддів КСУ та суддів судів загальної юрисдикції).

Як зазначено в Регламенті Верховної Ради, подання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата повинно бути вмотивованим і достат­нім, містити конкретні факти і докази, що підтверджують факт вчи­нення зазначеною в поданні особою суспільно небезпечного діяння, передбаченого Кримінальним кодексом України. У поданні повинно міститися обґрунтування необхідності затримання чи арешту. Але Регламент надає право голові Верховної Ради повернути подання Ге­неральному Прокуророві, якщо він вирішить, що воно не відповідає цим вимогам.

Депутат, щодо якого внесено подання про надання згоди на при­тягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт, має право подати письмові пояснення до регламентного комітету. На це відводиться до п'яти днів. Комітет за дорученням Голови Верховної Ради упродовж 20 днів дає висновок щодо подання. Саме на комі­тет покладається складна місія — визначити “достатність, законність і обґрунтованість подання, законність одержання доказів, зазначених у поданні” і встановити “наявність відповідних скарг”. Комітет може витребувати в органів досудового слідства додаткові матеріали справи, заслухати пояснення осіб за клопотанням депутата, щодо якого вне­сено подання.

Для розгляду питання присутність депутата не є обов'язковою. У засіданнях комітету має право брати участь сторона, що внесла по­дання, — Генеральний Прокурор України чи виконуючий обов'язки Генерального Прокурора України.

Якщо комітет вважає, що доказів обґрунтування подання бракує, то зупиняє перевірку. Голова парламенту має право повернути по­дання разом із вмотивованим висновком комітету Генеральному Про­куророві України з пропозицією подати додаткові обґрунтування.

Регламент не вказує на подальшу процедуру, але за логікою здо­рового глузду комітет у разі отримання запитаних ним додаткових матеріалів мав би відновити процедуру надання висновку.

Після надання висновку регламентним комітетом парламент у строк не пізніше 7 днів на пленарному засіданні розглядає подання про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата. На ньому оголошується зміст подання і висновок регламентного комітету. У пленарному за­сіданні бере участь і має право виступити Генеральний Прокурор, який мусить відповісти на питання народних депутатів. Але Верховна Рада наділена правом розглядати питання без пояснень, якщо особа, стосовно якої внесено подання, відмовляється від них.

Згодом відбувається повне обговорення питання, яке потім ста­виться на голосування. Рішення приймається відкритим поіменним голосуванням більшістю голосів народних депутатів від конституційно­го складу, яке оформляється постановою Верховної Ради.

Рішення Верховної Ради про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт може бути пере­глянуто, якщо виявляться обставини, що не були відомі Верховній Раді під час розгляду відповідного подання.

Одним із недоліків зазначеної процедури слід вважати ключову роль Голови Верховної Ради у прийнятті рішень щодо зняття іму­нітету, тому що в ситуації, наприклад, коли подання написане на його ім'я, практично неможливо домогтися реалізації процедури без­відносно до того, яким був би її результат. Виходом із неї може бути лише переобрання голови парламенту. Ця регламентна ситуа­ція аналогічна тій, коли міський голова має підписати документи з організації місцевого референдуму, на який винесене питання щодо недовіри мерові.

Приклади. За весь час свого існування Верховна Рада України ухвалила 4 рішення щодо надання згоди на кримінальне пересліду­вання депутата. Ці аспекти ми не розглядатимемо детально, зазна­чимо лише, що в деяких випадках ці рішення були прийняті з по­рушеннями регламентної процедури.

15 листопада 1994 року парламент України прийняв постанову про позбавлення депутатської недоторканності виконуючого обов'язки Прем'єр-міністра України народного депутата Юхима Зв'ягільського^[96]. Але той виїхав до Ізраїлю. 12 лютого 1997 року Верховна Рада ска­сувала власну постанову і запропонувала Зв'ягільському “прибути в Україну для захисту своїх прав у питанні, порушеному Генпрокурату­рою України”. Власне, вже у 1998 році у Генпрокуратури питань не виявилося. За словами Генпрокурора Михайла Потебенька, “справа стосовно Зв'ягільського закрита за відсутністю складу злочину в тій частині, де вона стосується нинішнього народного депутата України”^[97]. Політик є депутатом українського парламенту усіх скликань (1990, 1994, 1998, 2002, 2006, 2007 роки).

Другою була справа, порушена проти Прем'єр-міністра України, народного депутата Павла Лазаренка. 17 лютого 1999 року парла­мент дав згоду на притягнення його до кримінальної відповідальності, але вже тоді, коли з ним спілкувались представники американської Феміди (не з його волі). Донині Лазаренко перебуває в ув'язненні в США. За даними преси, термін його ув'язнення закінчується у 2012 році.

У зв'язку з діяльністю П. Лазаренка 22 червня 2000 року було знято імунітет з народного депутата Миколи Агафонова, якому було пред'явлено звинувачення в розкраданні державного майна в особли­во великих розмірах, приховуванні коштів ^[98]; його було арештовано, згодом випущено під заставу. У 2002 році депутат помер, однак за його життя суд так і не відбувся.

2 листопада 2000 року український парламент учетверте дав згоду на притягнення до кримінальної відповідальності депутата Віктора Жердицького, який на той момент уже був арештований органами правопорядку міста Ганновер (ФРН) за підозрою у присвоєнні ко­штів, виділених німецькою стороною колишнім українським в'язням нацизму^[99].

Була високою ймовірність заслуховування подання Генпрокуратури щодо депутата Віктора Лозінського, котрому пред'явлено звинува­чення в умисному вбивстві мешканця Кіровоградської області Вале­рія Олійника^[100]. Але Лозінський із політичних мотивів попрохав про дострокове припинення депутатських повноважень, і 3 липня 2009 року парламент задовольнив його бажання^[101], після чого до 1 березня 2010 року екс-депутат перебував у міжнародному розшуку, поки не з'явився з повинною.

Прецеденти зняття імунітету були в Україні і в радянський пері­од. У 1990 році недоторканності було позбавлено депутата Верхов­ної Ради УРСР Степана Хмару, і той упродовж року перебував у СІЗО. Причому арештовано його було безпосередньо в залі засідань Верховної Ради 17 листопада. Депутата було звільнено після поразки Державного комітету з надзвичайного стану та оприлюднення Акта проголошення незалежності України у серпні 1991 року.

Питання обмеження повноважень народного депутата. Конститу­ційним судом України в рішенні від 26 червня 2003 року визнано, що обмеження повноважень не можуть бути встановлені “діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самовряду­вання, їх посадових і службових осіб, керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та підпорядкування, гро­мадян та їх об'єднань”^[102].

На практиці такі норми нерідко порушувалися представниками ор­ганів держави (тут ми не беремо до уваги випадки, коли депутатам було завдано побоїв чи якихось інших обмежень їхньої свободи у ході приватних відносин). Зокрема, розголосу набули ситуації з побиттям представниками правоохоронних органів народного депутата Валенти­ни Семенюк під час покладання квітів до пам'ятника Тарасові Шев­ченку у березні 2001 року (але Верховна Рада не підтримала проект постанови про створення тимчасової слідчої комісії парламенту “по розслідуванню факту посягання на життя народного депутата України В. П. Семенюк”^[103]), а також — із застосуванням у жовтні 2002 року протиправних дій з боку співробітників Міністерства внутрішніх справ щодо депутата парламенту Володимира Сівковича. Тоді співробітники УБОЗ прагнули затримати бізнесмена, котрий їхав в автомобілі де­путата, але застосували силу й щодо депутата парламенту (пояснення про цей випадок заступника міністра внутрішніх справ були заслухані на засіданні Верховної Ради^[104]). 8 грудня 2000 року співробітниками Бориспільської митниці було піддано обшуку багаж депутатів Сергія Головатого, Олександра Жира і Віктора Шишкіна, які займалися збором інформації у відомій справі журналіста Георгія Гонгадзе, хоча особистий огляд народного депутата, огляд та перевірка його речей забороняються (без згоди парламенту).

Законодавство (зокрема, закон “Про статус народного депутата України”) передбачає відповідальність за образу, перешкоджання ви­конанню депутатських повноважень, погрозу вбивством, насильством, знищенням чи пошкодженням майна, умисні тілесні ушкодження, на­несення побоїв чи вчинення інших насильницьких дій не лише щодо депутата, а також щодо його близьких родичів — батьків, дружини (чоловіка), дітей, рідних братів і сестер, дідів, бабів, онуків і щодо його помічників-консультантів у зв'язку з виконанням ним службових обов'язків.

Водночас депутати парламенту використовували широкий обсяг недоторканності, що включала не лише особисту недоторканність, а й недоторканність належного їм майна. Вони прагнуть використати надані Конституцією можливості “на повну”, незважаючи на те, чи пов'язана ситуація безпосередньо з парламентською діяльністю, чи з політичною. Так, зокрема, під час громадянських виступів на київ­ському Майдані Незалежності у листопаді-грудні 2004 року депутати, які представляли контреліти і були організаторами й провідниками таких виступів, позначали намети, в яких жили протестувальники, як свою власність. На цій підставі такі намети оголошувалися “недо­торканними” як для фізичних осіб, так і для представників органів державної влади. Преса містить матеріали про майстерність парла­ментарів: у 2010 році депутати офіційно повідомили київську владу, що акція на Майдані — не що інше, як зустріч виборців з народними депутатами. На всіх без винятку наметах, сцені і генераторах пові­сили таблички з написом “власність народного депутата”, тим самим спробувавши зробити їх недоторканними для працівників комунальних служб і МВС. “Якщо міліція спробує розігнати табір, то це буде незаконно, оскільки тут відбувається не мітинг, а зустріч виборців з народним депутатом, тобто на даний момент зі мною”, — розкрив тактику один із них^[105].

Але якщо у ситуації Майдану 2004 року представники правоохо­ронних органів і спецслужб не стали захищати інтереси президента, який залишав посаду, і, враховуючи розмах акцій, не вдавалися до придушення із застосуванням сили протестів, що відбувалися за участі депутатів парламенту, то ставлення представників правопорядку до аналогічної постановки питання в іншій політичній обстановці (на “Майдані підприємців”, які у 2010 році вимагали перегляду низки норм Податкового Кодексу) висловив Міністр внутрішніх справ Укра­їни Анатолій Могильов під час виступу у Верховній Раді. За його словами, посеред вулиці поставили діжки, на яких написали “влас­ність народного депутата”, — отож, чіпати не можна. Тим часом, учасники акції стукали по цих діжках, порушуючи громадський по­рядок. “Давайте завтра покладемо гору лайна і встановимо табличку, що це — “продукт життєдіяльності і власність народного депутата”. І нехай воно в Києві лежить”, — запропонував він^[106]. Ця ситуація виразно демонструє, що хоча правоохоронцям відомо про наведене вище рішення КСУ від 10 квітня 2003 року, згідно з яким “народ­ний депутат України може бути без згоди Верховної Ради України притягнений до адміністративної відповідальності, якщо можливі за­побіжні заходи чи стягнення за вчинене правопорушення не пов'язані із затриманням чи арештом народного депутата України”, однак стражам порядку неохота мати справу з депутатами (власне, як і з іншими високопосадовцями), і статус недоторканності тут ні до чого.

Згідно зі статтею 5 закону “Про статус народного депутата Укра­їни” “використання народним депутатом свого депутатського ман­дата всупереч загальновизнаним нормам моралі, правам і свободам людини і громадянина, законним інтересам суспільства і держави є неприпустимим”. Отже, навряд чи потрібно ставити питання про те, що закони, які ухвалюються депутатами, для них “не писані”, і що порушення депутатом законів не може бути обмежено у спосіб, який не пов'язаний з обмеженням його свободи.

1.4.