Форми демократії: конституційні аспекти

Формування конституційної моделі демократії почалося із ви­борчого права, боротьба за загальність якого викликала до життя навіть справжні загальносвітові рухи (досить пригадати славнозвіс­них суфражисток).

До того ж не слід забувати, що ще в одному важливому джерелі американського конституційного права, Декларації незалежності США 1776 року, означено ще одну важливу підвалину демократичного устрою — право народу на повстання: «У разі, якщо будь-яка форма уряду стає згубною для самих цих цілей*, народ має право змінити або скасувати її і сформувати новий уряд, заснований на таких прин­ципах і формах організації влади, які, як йому видається, якнайліпше забезпечать людям безпеку й щастя».

Як зауважують дослідники, практика конституційного закріплення за народом права на повстання (чи права на революцію) не стала по­ширеною. Одним із нечисленних прикладів є конституювання цього права в Основоположному законі ФРН 1949 року: «Усі німці мають пра­во чинити опір будь-кому, хто намагається скасувати чинний конститу­ційний порядок, якщо інші засоби виявляються недійсними» (правда, у первинному тексті цієї норми не було, а з'явилася вона після внесення змін до закону 1968 року)**.

Щодо вітчизняного конституційного права, то на перших етапах роз­роблення Основоположного закону пропонували закріпити вищезга­дане право в такому варіанті: «Громадяни України мають право чинити опір і перепони будь-кому, хто намагається насильно ліквідувати укра­їнську державність, конституційний лад, визначені цією Конституцією, порушення територіальної цілісності чи чинить дії, спрямовані на захо­плення державної влади» (стаття 12 проєкту Конституції України (у ре­дакції від 26 жовтня 1993 року, доопрацьованої за результатами всена­родного обговорення)). Згодом пропонували «пом'якшити» цю норму, звівши її майже до «німецького варіанта із вказівкою на те, що право на опір може бути застосоване, коли інші конституційні засоби недоступ-

Згадані цілі, визначені в попередній нормі: «Ми виходимо з тієї самоочевидної істини, що всі люди створені рівними й наділені їхнім Творцем певними невідчужуваними правами, до яких належить життя, свобода й прагнення щастя».

Погребняк С. П., Уварова Е. А. Сопротивление угнетению. Восстание. Революция (теоретико-правовой анализ в свете доктрины прав человека). URL: http://lcslaw.knu.ua/index.php/arkhiv-nomeriv/2-3-2013/ item/102-soprotivlenie-ugneteniyu-vosstanie-revolyutsiya-teoretiko-pravovoj-analiz-v-svete-doktriny- prav-chelovekapogrebnya-k-s-p-uvarova-e-a (дата звернення: 24.04.2021). ні». Однак в остаточній редакції, яку затвердив парламент 28 червня 1996 року місця для цього права в тексті Конституції не знайшлося*.

Попри це український народ двічі скористався ним (Помаранчева революція 2004 року й Революція гідності 2014 року), щоб не допусти­ти узурпації влади. До речі, абсолютно аргументовано стверджують, що нормативне підґрунтя такого права та його реалізації все-таки є, з огляду на закріплення в Конституції положень про відповідальність держави перед людиною за свою діяльність (частина друга статті 3), виняткове право на визначення й зміну конституційного ладу (частина третя статті 5), заборону узурпації державної влади (частина четверта статті 5) та наявне в кожного право будь-якими не забороненими за­коном засобами захищати свої права й свободи від порушень і проти­правних посягань (частина шоста статті 55)**.

До того ж конституціоналізація демократії відбувалася через закрі­плення інститутів безпосередньо реалізації народовладдя.

Вибори насправді відпочатку визнавали головним демократичним інструментом реалізації народовладдя. На рівні конституції закріплю­вали виборчі цензи, принципи виборчого права й основні процедурні вимоги проведення виборів.

Основним «конкурентом» у конституційному полі безпосередньої демократії стає референдум. Попри це логіка розвитку конституційної демократії демонструє, що найефективнішими формами виявилися саме представницькі. Діяльність колегіальних законодавчих органів ввібрала в себе найліпші риси демократичного правління й делібера- тивні начала, які відрізняють його від тоталітарних режимів. Така де- ліберативність на противагу безпосереднім формам давала змогу, за влучним висловом класика французького лібералізму Франсуа Гізо, «витягти із надр суспільства публічний інтерес, який один лише має право управляти суспільством»^***.

Розширення виборчого права й утвердження принципів парламен­таризму — усе це супроводжувало конституційний розвиток демокра­тій до першої половини ХХ сторіччя. Ще одним вагомим кроком роз-

Шаповал В. Н., Корнеев А. В. История Конституции Украины. Дніпропетровськ: «Акцент ПП». С. 76—77.

Погребняк С. П., Уварова Е. А. Сопротивление угнетению. Восстание. Революция (теоретико-правовой анализ в свете доктрины прав человека). URL: http://lcslaw.knu.ua/index.php/arkhiv-nomeriv/2-3-2013/ item/102-soprotivlenie-ugneteniyu-vosstanie-revolyutsiya-teoretiko-pravovoj-analiz-v-svete-doktriny- prav-chelovekapogrebnya-k-s-p-uvarova-e-a (дата звернення: 24.04.2021).

Розанвалон П. Демократична легітимність. Безсторонність, рефлексивність, наближеність. Київ: Вид. дім «Києво-Могилянська академія», 2009. С. 78. ширення «демократичного» предмета в конституційному праві стало закріплення на рівні Основоположних законів ролі політичних партій у реалізації державної політики. Так, у Конституції Італії 1947 року було зафіксовано право на об'єднання в партії, щоб у демократичний спо­сіб сприяти визначенню національної політики (стаття 49). Конститу­ція Франції 1958 року визначає, що політичні партії, які мають вільно створювати й діяти, повинні сприяти вираженню поглядів під час ви­борів* (стаття 4).

Друга світова війна не зупинила процвітання тоталітаризму в Європі: ще понад 30 повоєнних років у південних державах демократії так і не змогли повноцінно утвердитися. Після повалення антидемократичних режимів у конституціях почали фіксувати додаткові гарантії партійної демократії, зокрема права політичної опозиції. Наприклад, у статті 114 Конституції Португалії 1976 року визначено, що за меншістю визнають право на демократичну опозицію, одночасно парламентській опозиції гарантують право на отримання регулярної інформації безпосередньо від уряду про перебіг розв'язання основних питань, що становлять сус­пільний інтерес.

Слід також пригадати і найпоказовіший приклад конституціона- лізації парламентської опозиції (який, правда, трапився набагато ра­ніше) — це затвердження парламентськими актами статусу лідера опозиції в парламенті Великобританії, який, починаючи із ухвалення 1937 року Акта про міністрів корони, утримують державним коштом з бюджету, що можна порівняти із рівнем оплати роботи прем'єра (на­приклад, станом на 01.04.2019 р.

Однак такий підхід не завжди сприймають однозначно. Так, відпо­відно до Рішення Конституційної ради Франції від 22 червня 2006 року № 2006-537 0Є, було визнано неконституційною норму Процедурних правил Національної Асамблеї, відповідно до якої (норми) парламент­ські групи були зобов'язані повідомити Бюро Асамблеї про свою на­лежність до «більшості» чи «опозиції». Таке повідомлення спричини­ло б певні обмеження в реалізації групами своїх прав як самостійних суб'єктів парламентського процесу, особливо у сфері парламентського контролю. Рада, визнаючи згадану норму неконституційною, поклика-

Конституція Франції 1958 року. URL: https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/ bank_mm/-constitution/constitution_russe_version_aout2009.pdf (дата звернення: 24.04.2021).

Member's pay and expenses and ministerial salaries 2019/20. URL: http://researchbriefings.files. parliament.uk/-documents/CBP-8839/CBP-8839.pdf (Last accessed: 20.04.2021). лася на важливу засаду конституційного порядку Франції, відповідно до якої політичні партії можуть вільно провадити свою діяльність.

Важливо зауважити, що демократія в конституційному праві роз­вивалась на різних рівнях: як на загальнодержавному, так і на місце­вому. До того ж конституційні гарантії демократії на рівні держави стосувались насамперед форм народовладдя (виборчого права, пле- бісцитарних ініціатив), діяльності представницьких інституцій. Тоді як муніципальна демократія мала розкрити ще один бік цього явища, — повсякденну участь громадян у реалізації місцевих справ, що отрима­ло відповідну назву «учасницька демократія».

Згаданий інститут дає змогу громадянам впливати на політику на різних рівнях не тільки під час виборів, але й у міжвиборчий період за допомогою широкого набору інструментів. Насамперед це стосується змоги контро­лювати владу, ініціювати розгляд питань суб'єктами владних повноважень та брати участь в обговоренні проєктів нормативних актів.

Останнім часом ми навіть спостерігаємо поодинокі спроби консти- туціоналізації інститутів «учасницької демократії». Передовсім ідеться про Конституцію Фінляндії 1999 року, стаття 14 якої під назвою «Вибор­чі та учасницькі права» передбачає обов'язок органів публічної влади створювати умови для участі осіб, які проживають в країні, у громад­ській діяльності та здійснення ними впливу на ухвалення рішень, які стосуються їх самих. Іншим прикладом є стаття 8В Лісабонської угоди 2007 року, відповідно до якої передбачено постійне інформування про свою діяльність інституцій Європейського Союзу для обміну думками всіма зацікавленими сторонами, їхній (інституцій) обов'язок вести від­критий діалог з представниками громадянського суспільства, широкі консультації Європейської комісії з усіма сторонами того чи іншого пи­тання, змога ініціювати не менше як один мільйон громадян країн ЄС питання перед Європейською комісією.

Найпоказовішим прикладом того, як може працювати «учасницька демократія» є спроба (правда, невдала) ухвалити нову Конституцію Ісландії сім років тому. Цю реформу було доручено реалізовувати представникам народу, обраним до Конституційної ради. Останні вдалися до неординар­ного кроку — залучили громадськість до масового обговорення через соціальні мережі, зокрема «Твітер» та «Фейсбук», електронну та звичайну пошту. Загалом було отримано 3600 коментарів і 360 пропозицій, зокрема пропозиція зафіксувати право на інтернет, яке потрапило до остаточного тексту проекту. Цей процес навіть отримав власну назву «краудсорсингова (від анг. crowd — натовп, маси та source — джерело) конституція».

Звісно, ми не повинні змішувати цей концепт із формами наро­довладдя, які забезпечують реальне владарювання народу як сувере­на, реалізація яких веде до ухвалення остаточних рішень чи формуван­ня органів влади.

З цього приводу слід згадати історію про те, як «забудькуватість» народних депутатів України зіграла злий жарт із науковцями, які безу­спішно намагалися розгадати достеменний зміст норми статті 69 Кон­ституції України, згідно з якою «народне волевиявлення здійснюють через вибори, референдум й інші форми безпосередньої демократії».

Питання полягає в тому, що ця редакція норми залишилась із по­передніх варіантів проекту Конституції. Однак у згаданих попередніх варіантах, по-перше, і сам розділ ІІІ, який починає стаття 69, має дещо іншу назву — «Вибори. Референдум. Народна законодавча ініціатива», і, по-друге, цей розділ містить норму про ще один, якщо порівняти з виборами й референдумом, інститут безпосередньої демократії — народну законодавчу ініціативу. Тому використана в нормі статті 69 конструкція «інші форми безпосередньої демократії» і мала якраз охо­плювати інститут народних ініціатив* (хоча з цим також можна поспе­речатись щодо того, наскільки народну ініціативу можна розглядати саме як форму безпосередньої демократії та відповідно народного волевиявлення). Однак на останньому етапі від ідеї закріплювати за громадянами право на народну ініціативу вирішили відмовитися, «за­бувши» відкоригувати норму статті 69.

Така недосконалість у нормативній техніці й породили цілу хвилю наукового пошуку та спроб науковців довести, що під цима «іншими формами безпосередньої демократії» мали на увазі проведення масо­вих зборів, мітингів, обговорення важливих питань тощо**.

Завершуючи розмову про унормування форм безпосередньої де­мократії на рівні окремого розділу Конституції, варто звернути увагу, що такий підхід не є типовим для конституційного права. Здебільшого норми про вибори й референдум «розчиняються» в розділах, присвя­чених правам людини (активне виборче право) й функціювання пар­ламенту та глави держави (у частині виборчої системи, строків вибо­рів, цензів пасивного виборчого права, умов ініціювання, проведення референдуму та його предмета). Мабуть, єдиним винятком із такого загального підходу, не беручи до увагу вітчизняний Основоположний закон, є Конституція Албанії 1998 року, в якій є окремий структурний підрозділ — частина 11 «Референдум» (правда, цей розділ не має та­кого рівня «захисту», як розділ ІІІ Конституції України).

Дотримання верховенства права в процесі демократичного вряду- вання виводить на поверхню ще одну важливу проблему — співвідно­шення форм демократії під час здійснення влади народом. Простіше це питання можна сформулювати як можливість скасувати представ­ницьку демократію безпосередньою.

Тому маємо два різних підходи до розв'язання цього питання (ча­стково про це йтиметься також у наступних розділах). Перший влас­тивий країнам зі складною політико-правовою ситуацією та тривалим протистоянням між легітимованими народом центрами влади — пар­ламентом і президентом, останній зазвичай має чималу підтримку населення. Сутність цього підходу полягає в тому, що глава держави, який не хоче ділити владу із парламентом, використовує референ­дум, щоб підтримати свій політичний курс, обійшовши законодавчий орган та визначені Конституцією парламентські процедури розв'язан­ня таких питань.

Яскравим прикладом є правління президента Франції Шарля де Голля (1958—1969), який чотири рази апелював до народу щодо розв'язання питань державного устрою й щоразу ставив на кін власне президентсво. Три рази: у січні 1961 року (питання про самовизначен­ня Алжиру), квітні 1962 року (затвердження Гвіанських угод про при­пинення війни в Алжирі) й жовтні 1962 року (започаткування прямих, усезагальних виборів президента на конституційному рівні) де Голлю вдавалося переконати громадян підтримати його ініціативи. Остан­нього разу, у квітні 1969 року, коли він виніс на референдум питання про децентралізацію, утворення регіонів і реформу сенату, громадяни не підтримали ці рішення, і де Голль, як й обіцяв, наступного дня по­дав у відставку*.

Підставою для застосування інституту референдуму була норма статті 11 Конституції Франції 1958 року, яка дозволяла президентові проводити референдум з низки питань, зокрема й організації публіч­ної влади. Однак питання загострилось перед проведенням референ­думу 28 жовтня 1962 року, оскільки насправді президент протиставив свої повноваження визначеному Конституцією порядку внесення змін до неї. У французькому конституційному праві навіть з'явилась доктри­на «паралельних способів», яка передбачає, що попри передбачений Основоположним законом «парламентсько-референдумний» спосіб ревізії Конституції, президент має право винести проєкт конституцій­них змін на референдум в обхід парламенту, оскільки первинний текст Конституції було ухвалено саме в такий спосіб (правда, під час ухвален­ня Конституції парламент усе-таки брав участь у цих процесах). Спри­яла «рішучості» глави держави й позиція Конституційної ради Франції, яка двічі визнавала відсутність за собою компетенції перевіряти на конституційність законів, ухвалених на референдумі (правда, після конституційної реформи 2008 року, рада отримала повноваження із перевірки дотримання конституційної процедури ініціювання рефе­рендуму громадянами чи групою депутатів).

Описаний підхід у сучасному конституційному праві не має од­нозначної підтримки. Поширенішою й адекватнішою, що відповідає вимогам верховенства права, є позиція, висловлена Конституційним Судом України в Рішенні від 16. 04. 2008 р. № 6-рп/2008: «Правове регулювання порядку здійснення безпосередньої демократії, зокрема референдуму, спрямоване на те, щоб поєднати ці форми із способами та засобами, які характеризують представницьку демократію, взаємо- доповнити їх, але не зробити конфліктними з можливою підміною пар­ламенту референдумом (чи навпаки)».

Цю юридичну позицію було розвинено в Рішенні від 26 квітня 2018 року № 4-р/2018, яким було визнано неконституційним Закон «Про всеукраїнський референдум». Суд зауважив, що «будучи резуль­татом здійснення установчої влади народу, Конституція України шля­хом встановлення порядку внесення змін до неї визначає процедурні межі для здійснення влади і самим народом».

Попри те, що демократія разом із верховенством права й права­ми людини є «стовпами» сучасного конституціоналізму, останнє не неуможливлює певної конкуренції між згаданими конституційними принципами. Хоча, найімовірніше, слід говорити про взаємне отри­мання насамперед тоді, коли ми говоримо про демократію як прав­ління більшості, що може у своїх бажаннях зазіхнути на права меншо­сті. Якраз принцип гарантованості прав людини не дозволяє перейти цю межу. Відомий теоретик конституційного права Карл Шмітт писав: «Справжню демократію можуть визначати як захист меншості, тому постійний компроміс між більшістю та меншістю має бути її справж­ньою сутністю»*.

Показовою є дискусія, яка розгорнулась в англійському експертно­му середовищі напередодні ухвалення 1998 року Акта про права лю­дини, який визнав юридичну значущість внутрішнього права Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод (1950) та змогу су­дового контролю за парламентськими актами. Правда, останній інсти­тут є умовний, оскільки в разі встановлення судом факту, що акт пар­ламенту порушує конвенційні права, орган правосуддя не має права визнати такий акт неправомірним, а лише вказує (робить заяву) на таку невідповідність (стаття 4 Акта).

Однак і цього було досить, щоб зазвучала голосно позиція політиків й експертів, що ухвалення цього Акта є не просто наступом на парла­ментський суверенітет, а й посяганням на принципи демократії, оскіль­ки останнє слово в тлумаченні законів надавали не обраним народом парламентарям, а суддям, яких призначають на свої посади**.

Зазначена дискусія виводить нас на ще одну важливу проблематику конституційного права, яка дедалі більше й більше стає актуальною. Йдеться про те, як суди — гаранти верховенства права (ще одна при­чина «взаємодії» з демократією) — здатні зайти далеко в протистоянні із органом первинного народного представництва, яким є парламент. Інколи таку проблему називають ще «юридизацією демократії».

4.1.5.