Глава 9. ДОТРИМАННЯ ДИСЦИПЛІНИ ТА НОРМ ЕТИКИ НА ПЛЕНАРНИХ ЗАСІДАННЯХ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Стаття 51. Дотримання дисципліни та норм етики народними депутатами на пленарному засіданні

1. Народним депутатам забороняється вносити до залу засідань та використовувати під час проведення пленарного засідання плакати, лозунги, гучномовці, інші пред­мети, які не мають на меті забезпечення законодавчої діяльності.

2. На пленарному засіданні народний депутат не повинен перешкоджати викладен­ню або сприйняттю виступу (вигуками, оплесками, вставанням, розмовами по мобільному телефону тощо), вживати образливі висловлювання та непристойні слова, закликати до незаконних дій.

3. Якщо народний депутат вважає, що промовець або головуючий на пленарному засіданні неправильно тлумачить його слова або дії, він може в письмовій формі звернутися до головуючого на пленарному засіданні з проханням надати йому сло­во для пояснень чи зауважень. Головуючий на пленарному засіданні надає народ­ному депутату слово відразу або в кінці обговорення, але до голосування. В остан­ньому випадку головуючий на пленарному засіданні відразу повідомляє народних депутатів про надходження такого звернення від народного депутата і визначає час, коли йому буде надано слово.

4. Якщо народний депутат виголошує образливі слова на адресу іншого народного депутата або депутатської фракції, головуючий на пленарному засіданні поперед­жає цього народного депутата про неприпустимість таких висловлювань або при­пиняє його виступ. Народний депутат або представник депутатської фракції, на адресу яких були виголошені образливі слова, може звернутися до головуючого на пленарному засіданні з вимогою про надання слова для репліки. Головуючий на пленарному засіданні надає слово для репліки народному депутату або представ­нику депутатської фракції відразу після звернення або після завершення обгово­рення питання.

5. Якщо народний депутат, депутатська фракція, на адресу яких були виголошені об­разливі слова, вважають, що конфлікт не вичерпано і порозуміння між народними депутатами не досягнуто, то вони письмово звертаються до комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, який розглядає це питання на своє­му засіданні.

6. Якщо під час пленарного засідання народний депутат вчинив дії, що містять оз­наки злочину, обговорення питань зупиняється. Головуючий на пленарному за­сіданні повідомляє Верховну Раду про факт, що відбувся, і оголошує перерву в пленарному засіданні або закриває його і звертається до комітету, до предмета ві­дання якого належать питання регламенту, з пропозицією розглянути це питання і внести пропозиції щодо вжиття відповідних заходів. Якщо зазначені дії вчинені до відкриття пленарного засідання, під час його перерви чи після закриття, голо­вуючий на пленарному засіданні повідомляє Верховну Раду про них після перерви або після відкриття найближчого пленарного засідання.

7. Якщо під час розгляду питань порядку денного пленарного засідання Верховної Ради виникає ситуація щодо різного розуміння народними депутатами застосу­вання тієї чи іншої норми цього Регламенту, що загрожує зривом пленарного за­сідання, на письмове звернення двох депутатських фракцій про порушення норм цього Регламенту головуючий на пленарному засіданні оголошує перерву.

1. Авторитетність парламенту багато в чому залежить від того, наскільки достойни­ми та моральними будуть народні депутати, наскільки зможуть вони керуватися вимога­ми совісті та обов’язку, а не вузькокорисливими міркуваннями. Сукупність таких правил і вимог отримала назву етики депутата або ж етики депутатської діяльності. У цих назвах відбита цільова спрямованість таких норм - бути важливими регуляторами депутатської діяльності.

Під етикою (з гр. «етос» - звичай, звичка) розуміють таку сферу мислення, об’єктом якої є мораль. Етикою у «Словнику російської мови» С.І. Ожегова називається сукупність норм поведінки, мораль певної суспільної групи.

Як і в будь-якій сфері людської діяльності, в депутатській діяльності правові норми мають органічно суміщатися з моральними. Зрозуміло, що норми права є не єдиними нормами, які регламентують діяльність народних обранців. Вони органічно переплетені з етичними нормами. Співвідношення між правовими та етичними нормами у регулю­ванні діяльності різних парламентів є різним.

Передусім, у своїй діяльності український народний депутат має дотримуватися традиційних для України етичних норм і вироблених досвідом людства норм моралі: за­вжди зберігати власну гідність, поважати честь і гідність інших депутатів, посадових і службових осіб і громадян, з якими він спілкується, утримуватися від дій, заяв і вчинків, здатних скомпрометувати його самого, виборців, яких він представляє та парламент, в якому він працює.

До вимог депутатської етики також часто відносять такі: бути самим собою, не виступати чужим рупором, провідником чужих інтересів, крім інтересів виборців, наро­ду в цілому, мати честь і гідність, завойовувати авторитет і престиж серед виборців, не­ухильно дотримуватися вимог закону, моралі, совісті, з повагою ставитися до виборців, бути людиною слова і діла, цінувати довіру людей, бути терпимим до чужої думки тощо.

Етичні норми можуть бути по-різному закріплені в залежності від особливостей уст­рою парламенту, історичних традицій, менталітету народу, структури законодавства краї­ни. Різним є і обсяг регулювання етичними нормами діяльності депутатського корпусу у різних країнах. Він залежить від обсягу власне правового унормування такої діяльності.

Розбіжність підходів до закріплення правил депутатської етики полягає також у тому, що в окремих країнах вони формулюються практично виключно як норми-заборо- ни чи норми-зобов'язання, тоді як в інших країнах вони доповнюються нормами-дозво- лами. У таких підходах виявляється ступінь довіри до депутатів, оцінка їхнього бажаного морального рівня тощо.

Зрозуміло, що перший із згаданих підходів домінує у державах з нерозвиненими традиціями демократичного представницького правління, нетривалим функціонуван­ням інституту вільного депутатського мандату.

Відмінності у правовому закріпленні правил депутатської етики помітні також за­лежно від обсягу компетенції цього парламенту. Чим ширшими є його повноваження, тим вищими мають бути вимоги до ділових та моральних якостей їхніх депутатів.

Специфіка правил етики народних представників залежить також від ступеня впорядкованості організації, політичних особливостей та діяльності парламенту, в яко­му вони працюють, регуляції і визначеності співвідношення депутатської більшості та опозиції. Адже якщо у парламенті немає поділу на більшість і опозицію, не діють засади політичного плюралізму, а панує цілковита одностайність у вирішенні всіх питань, то закономірно, що немає ніякої необхідності письмово формулювати етичні правила діяль­ності депутатів.

Сьогодні правила депутатської етики містяться у Законі України «Про статус народ­ного депутата України» та в Регламенті Верховної Ради України. Так, відповідно до ст. 8 згаданого Закону у своїй діяльності народний депутат повинен дотримуватися загально­визнаних норм моралі, завжди зберігати власну гідність, поважати честь і гідність інших народних депутатів, службових та посадових осіб і громадян, утримуватись від дій, заяв та вчинків, що компрометують його самого, виборців, Верховну Раду України, державу. Неприпустимим є використання народним депутатом свого депутатського мандата всу­переч загальновизнаним нормам моралі, правам і свободам людини і громадянина, за­конним інтересам суспільства і держави. Народний депутат не повинен використовувати депутатський мандат в особистих, зокрема корисливих, цілях.

Регламент Верховної Ради України містить спеціальну Главу 9 «Дотримання дис­ципліни та норм етики на пленарних засіданнях Верховної Ради України». Її положення стосуються необхідного мінімуму вимог щодо поведінки депутата в ході проведення пле­нарних засідань парламенту, додержання яких дає змогу організувати ефективну роботу єдиного законодавчого органу України. Водночас, ці питання стосуються лише регламен­тних норм і не охоплюють всю сферу етики поведінки депутата.

Крім того, у Регламенті етичні вимоги тісно пов'язані з дисциплінарними і розрізни­ти їх на практиці дуже важко. Водночас, Регламент системно регулює відповідні питання не лише в частині дотримання етичних норм депутатами, але також і всіми іншими при­сутніми на пленарному засіданні парламенту особами (ст.ст. 52-53 Регламенту).

2. Нормальне функціонування парламенту у режимі пленарних засідань передба­чає як необхідну умову усунення будь-яких перешкод для їх проведення. Втім, чинити перешкоди цьому потенційно можуть і самі народні депутати України, заважаючи ін­шим своїм колегам належним чином реалізовувати свої конституційні функції і повнова­ження, заважаючи реалізації функцій і повноважень парламенту в цілому. Саме з метою запобігання таким ексцесам у ч. 1 цієї статті міститься заборона, що поширюється на народних депутатів - вносити до залу засідань та використовувати під час засідань будь- які предмети, що не мають на меті забезпечення законодавчої діяльності. Вичерпного переліку таких предметів Регламент не містить, наводячи як прилади плакати, лозунги, гучномовці, використання яких у ході парламентського засідання може заважати нор­мальному його проведенню. Проте в цьому випадку така заборона сформульована лише як побажання. Жодних санкцій за її порушення чинне законодавство не визначає, що суттєво зменшує регулятивний вплив таких положень на поведінку представників депу­татського корпусу. Подекуди ці правила порушуються народними депутатами без жод­них негативних наслідків для них.

3. Ухвалення рішень парламентом України відбувається у результаті обговорення відповідних питань. Для ухвалення зваженого та відповідального рішення народні депу­тати мають якнайуважніше дослухатися до висловлюваних у ході засідання аргументів і контраргументів, обмінюватися думками. Проте такий обмін має спиратися на дотримання всіма депутатами таких правил, які б дозволили вільно висловлювати свої думки, не зава­жаючи один одному. Саме тому, ч. 2 цієї статті застерігає їх від будь-яких дій, що можуть перешкодити нормальному викладенню або сприйняттю виступу їх колег, інших промов­ців тощо.

4. Поряд із реагуванням на образливі слова, Регламент передбачає також форми ре­агування депутатів на неправильне тлумачення слів чи дій депутатів з боку головуючого на засіданні. Оцінку щодо неправильного тлумачення, відповідно до власних поглядів, дає безпосередньо сам народний депутат. У таких випадках він у письмовій формі може звернутися до головуючого з проханням про надання йому слова для пояснень чи заува­жень з цього приводу. Так само, як і в попередньому випадку, головуючий зобов'язаний надати слово депутату відразу чи в кінці обговорення питання, але до голосування, з такою ж тривалістю виступу - до однієї хвилини. Водночас, як бачимо, у цьому випадку передбачається обов'язкова письмова форма такого звернення (ч. 3 цієї статті).

5. Подекуди трапляються випадки, коли в ході обміну думками конфлікт між де­путатами виходить за межі власне обговорення питання порядку денного і перетво­рюється на з'ясовування міжособистісних стосунків. У таких випадках Регламент має бути механізмом, що перешкоджає втручанню особистих інтересів і конфліктів у сферу парламентських процедур. За логікою, такі конфліктні ситуації повинні вирішуватися за межами пленарного засідання, аби не заважати його належному проведенню і не порушу­вати права інших народних депутатів, не створювати перешкод для реалізації парламент­ських функцій. Шляхом локалізації подібних міждепутатських (та й міжфракційних) конфліктів є письмове звернення ображеної сторони, у разі коли, на її думку, конфлікт не вичерпано, на адресу регламентного комітету парламенту. Цей комітет у межах своїх повноважень, наданих йому Законом України «Про комітети Верховної Ради України» та відповідною постановою парламенту про предмети відання парламентських комітетів, повинен всебічно розглянути такий конфлікт на своєму засіданні.

Регламент не обумовлює строків такого розгляду та виду схвалюваного за наслід­ками комітетського обговорення рішення, віддаючи вирішення цих питань на розсуд відповідного комітету. Регламентом обумовлюється лише форма рішення комітету - ви­сновок, який має ухвалити з цього питання комітет, що кореспондується з приписами п. 2 ст. 49 Закону України «Про комітети Верховної Ради України». Такий висновок, може, зокрема, пропонувати парламенту ухвалити рішення про позбавлення народного депу­тата, який винен у затягуванні конфлікту, права брати участь у пленарних засіданнях строком до 5 пленарних засідань. Це є крайньою формою реагування самого парламен­ту на порушення етики народними депутатами і тому вона, як правило, застосовується як виключний захід дисциплінарної відповідальності народних депутатів у виняткових випадках. Відповідне рішення парламент ухвалює без обговорення, тобто за спрощеною процедурою (таким чином, тут ст.ст. 30-31 Регламенту не застосовуються). Це рішення також стає надбанням громадськості через парламентську газету «Голос України», що має оприлюднити цю інформацію (ч. 5 цієї статті).

6. Положення ч. 6 цієї статті виходять за межі питань дотримання дисципліни та норм депутатської етики, оскільки стосуються вчинення (під час пленарного засідання, до його відкриття, під час перерви чи після його закриття) депутатом дій, що містять ознаки злочину. При цьому слід мати на увазі, що відповідно до ст. 11 Кримінального ко­дексу України злочином є передбачене цим Кодексом суспільно небезпечне винне діяння (дія або бездіяльність), вчинене суб'єктом злочину. Не є злочином дія або бездіяльність, яка хоча формально і містить ознаки будь-якого діяння, передбаченого цим Кодексом, але через малозначимість не складає суспільної небезпеки, тобто не заподіяла і не могла заподіяти суттєвої шкоди фізичній чи юридичній особі, суспільству або державі.

Крім того, треба пам'ятати про існування інституту депутатської недоторканності: притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності відбувається в особ­ливому порядку, що визначається Конституцією України та Регламентом, зокрема його ст.ст. 213-216.

Зрозуміло, що випадки вчинення народним депутатом відповідних дій є винятко­вими випадками, оскільки депутатська діяльність, за визначенням, має слугувати здій­сненню законодавчої діяльності в єдиному органі законодавчої влади держави, а відтак передбачає високий рівень правосвідомості кожного народного депутата. Втім, якщо такі випадки все ж трапляються, Регламент вказує, що під час пленарних засідань головуючий обов'язково має повідомити парламентаріїв про цей факт та оголосити перерву чи вза­галі закрити пленарне засідання (на власний розсуд). Для цілей Регламенту неважливо, чи сталися такі дії у приміщенні самого парламенту під час пленарного засідання, чи вони трапилися в іншому місці, а про них стало відомо під час пленарного засідання. Так само неважливо, хто саме поінформував головуючого про вчинені дії народного депутата.

Зрозуміло, що головуючий має невідкладно звернутися до регламентного комітету з дорученням про проведення відповідної перевірки одержаних фактів.

Регламент не обумовлює тривалість відповідної перерви, віддаючи вирішення цього питання на розсуд головуючого, який має визначити, скільки часу необхідно регламент­ному комітету для перевірки інформації та вжиття відповідних заходів.

7. У ч. 7 цієї статті вперше в Регламенті вживається поняття зриву пленарного за­сідання. Очевидно, йдеться про будь-які дії з боку народних депутатів, спрямовані на умисне, грубе порушення встановленого законодавством порядку ведення пленарно­го засідання, що робить неможливим його проведення та реалізацію передбачених Регламентом парламентських процедур. Безпосередніх причин виникнення таких ситу­ацій та мотивів, що можуть спонукати депутатів до проявів позапарламентської поведін­ки, Регламент не обумовлює, що вказує на множинність відповідних ситуацій та мотива­ційних засад їх виникнення. Водночас, для цілей Регламенту важливим є виокремлення ситуацій різного розуміння депутатами застосування Регламенту стосовно конкретного випадку: частина депутатів може вважати, що Регламент застосовується неправильно, і блокувати внаслідок цього пленарне засідання парламенту. У разі виникнення загрози такого зриву головуючий має вжити заходів реагування, що зводяться до оголошення перерви у засіданні для проведення відповідних консультацій та знаходження виходу з такої конфліктної ситуації. Така перерва оголошується ним на письмову вимогу не менше двох фракцій про порушення норм Регламенту.

При цьому слід мати на увазі, що ця норма має застосовуватися одночасно з нормою п. 15 ч. 1 ст. 27 Регламенту, відповідно до якої головуючий оголошує перерву до 30 хвилин на вимогу не менш як двох депутатських фракцій, за умови використання цього права депутатською фракцією впродовж одного пленарного засідання.

Стаття 52. Дотримання дисципліни та норм етики промовцями на пленарно­му засіданні Верховної Ради

1. На пленарному засіданні Верховної Ради промовець не повинен вживати образ­ливих висловлювань, непристойних слів, закликати до незаконних дій. У разі порушення промовцем такої вимоги головуючий на пленарному засіданні попе­реджає його про неприпустимість таких висловлювань і закликів або припиняє його виступ, а в разі повторного порушення - позбавляє права виступу на даному пленарному засіданні.

2. Якщо головуючий на пленарному засіданні звертається до промовця, то останній повинен негайно зупинити свій виступ. Якщо промовець не зробив цього, голову­ючий на пленарному засіданні припиняє його виступ.

3. Головуючий на пленарному засіданні надає промовцю додатковий час для виступу такої тривалості, на яку його виступ було перервано, за винятком випадків засто­сування до промовця заходів впливу, встановлених цим Регламентом.

4. Якщо промовець виступає без дозволу головуючого на пленарному засіданні, мікрофон може бути вимкнено без попередження.

5. Якщо промовець перевищує час, відведений для виступу, або висловлюється не з обговорюваного питання чи виступає не з тих підстав, з яких йому надано слово, головуючий на пленарному засіданні попереджає його про це, а в разі подальшого порушення вимог цього Регламенту - позбавляє його слова. Та частина виступу промовця, яка виголошена після позбавлення його слова, не включається до сте­нограми пленарного засідання Верховної Ради.

1. У цій статті окремо регулюються питання дотримання дисципліни та норм етики промовцями на пленарному засіданні парламенту, незалежно від того, це народ­ні депутати, чи ні. Адже коректна поведінка промовців має слугувати запорукою того, що парламент зосереджуватиме свою увагу на вирішенні власне законодавчих та інших, віднесених до його повноважень питань, а не перейматиметься суто дисциплінарними моментами. Саме в такому ключі сформульовані права та обов'язки промовців та голо­вуючого.

До обов’язків промовців віднесено:

1) не вживати образливих висловлювань, непристойних слів, закликів до незаконних дій;

2) зупинити свій виступ у разі звернення до нього головуючого;

3) не виступати без дозволу головуючого;

4) не перевищувати відведений для виступу час, не висловлюватися не з обговорюва­ного питання.

До прав промовців віднесено право на отримання додаткового часу для виступу та­кої тривалості, на який його виступ було перервано, за винятком випадків застосування до промовця передбачених Регламентом заходів впливу.

До обов’язків головуючого віднесено:

1) у разі порушення промовцем вимоги щодо неприпустимості образливих вислов­лювань, непристойних слів тощо, - попередити його про неприпустимість таких висловлювань і закликів або припинити його виступ, а в разі повторного пору­шення - позбавити права виступу на цьому пленарному засіданні;

2) припинення виступу промовця, якщо останній не зупинив свій виступ, коли голо­вуючий звертається до нього;

3) надати промовцю додатковий час для виступу такої тривалості, на яку його виступ було перервано, за винятком випадків застосування до промовця заходів впливу, встановлених Регламентом;

4) попередити промовця про неприпустимість перевищення часу, відведеного для виступу, або висловлення не з обговорюваного питання чи не з тих підстав, з яких йому надано слово, а в разі подальшого порушення вимог Регламенту - позбавити його слова.

До прав головуючого віднесено також право вимкнути мікрофон, якщо промовець виступає без дозволу головуючого на пленарному засіданні, без попередження.

Стаття 53. Дотримання дисципліни особами, присутніми на пленарних засі­даннях Верховної Ради

1. Особам, присутнім на пленарному засіданні Верховної Ради, забороняється вно­сити та використовувати під час проведення пленарного засідання плакати, лозун­ги, гучномовці, інші предмети, що можуть створювати перешкоди у проведенні за­сідання. Такі особи повинні дотримуватися дисципліни, не порушувати порядок, утримуватися від публічних проявів свого ставлення до того, що відбувається на пленарному засіданні.

2. За пропозицією головуючого на пленарному засіданні або за пропозицією народ­ного депутата, підтриманою однією третиною голосів народних депутатів від кон­ституційного складу Верховної Ради, особи, які порушили вимоги частини першої цієї статті, зобов’язані покинути пленарне засідання.

1. У ч. 1 цієї статті міститься аналогічна за суттю і спрямованістю ч. 1 ст. 5 Регламенту заборона, адресована цього разу присутнім на пленарному засіданні парламенту особам вносити та використовувати до сесійної зали будь-які предмети, що можуть створити перешкоди для проведення пленарного засідання. Адресатом цієї норми є невизначене коло осіб, які відповідають вимогам ст. 6 Регламенту:

1) особи, які мають право бути присутніми без запрошення;

2) особи, присутність яких необхідна для розгляду питань порядку денного;

3) особи, запрошені народними депутатами. Природно, що на них поширені вимоги щодо дотримання дисципліни та утримання від публічних проявів (вигуками, жести­куляцією тощо) свого ставлення до того, що відбувається на пленарному засіданні.

2. Частина 2 цієї статті встановлює особливості відповідальності таких осіб за по­рушення вимог ч. 1 цієї статті та визначає порядок її застосування. Незалежно від виду чи чисельності відповідних порушень до таких осіб може бути застосоване вилучення із зали пленарних засідань у примусовому порядку. Ініціатором такої санкції є народний депутат (включно із головуючим на засіданні). Для оголошення такої санкції та вилучен­ня із зали присутньої на засіданні особи достатньо підтримки однієї третини депутатів від конституційного складу парламенту, тобто за суттю це процедурне рішення, хоча на нього і не поширюється дія ч. 1 ст. 49 Регламенту. Регламент також не обумовлює скоро­ченого обговорення такого рішення.