Інформатизація як чинник ефективності державного управління

Глобальні зміни кінця ХХ ст. торкались всіх аспектів людської діяльності, що безпосередньо впливало на роль і місце держави у сучасному суспільстві [113-117]. Щоб відповісти на багаточисельні виклики зовнішнього середовища, держава змушена була реформувати свою адміністративну систему, пристосовуючи її до змін, що відбуваються [118-120].

Аналіз адміністративних перетворень дозволяє зробити декілька висновків.

1. Хоча причини і умови початку реформ у багатьох країнах різні, у цілому стратегія і основні напрямки, що вибрані, співпадають.

2. Модернізація державного управління спрямована на підвищення ефективності і результативності роботи державних структур, підсилення їх відповідальності за надання якісних послуг населенню.

3. Якщо у розвинутих країнах проводиться робота щодо удосконалення системи державного управління, що вже існує, то у колишніх соціалістичних країнах розгортається процес формування нових інститутів і механізмів одночасно із глибокими економічними і політичними перетвореннями.

4. Інтенсивно розробляється концепція «нового державного управління», що заснована на заміні бюрократичної машини гнучкими автономними організаційними структурами, які несуть відповідальність перед суспільством і партнерськими відносинами з приватним сектором, громадянами і суспільними громадами.

5. Адміністративні перетворення, які охопили більшість країн світу, є відображенням глобальної тенденції щодо усвідомлення природи і ролі держави у житті сучасного суспільства на початку ХХІ ст.

Слід зазначити, що всі основні напрямки, за якими відбувається модернізація системи державного управління, в тій або іншій мірі пов’язані з впровадженням інформаційних технологій. У зв’язку з цим слід зробити акцент в нашому дослідженні саме на цьому напрямку і проаналізувати значення даної акції на підвищення ефективності державного управління. Безумовно, в дослідженні нас буде цікавити становище справ в цьому питанні у нашій державі – Україні. Сучасне становище в Україні пояснюється нездатністю державної влади, державного управління, що дістались у спадщину від радянських часів, сприяти розкриттю творчого потенціалу народу. Звідси і випливає висновок про необхідність адміністративної реформи, результатом якої має стати упорядкування державної влади відповідно до критеріїв демократії, які виробило людство. Про це свідчать і дані незалежних досліджень, що відмічають також неефективність та корумпованість нашої системи державного управління.

На сьогодні вже виконані деякі попередні умови адміністративної реформи. Так, Президент України своїм Указам від 2 жовтня 1997 р. [123] створив Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи (із змінами та доповненнями [124]). Робочою групою цієї комісії була підготовлена Концепція адміністративної реформи, що була прийнята Державною комісією.

Передусім, має бути створена законодавча основа адміністративної реформи. Проте, законодавчий процес, як відомо, складний і непередбачуваний, а часу завжди обмаль. Саме на цьому етапі повинна виявитися конституційна злагода виконавчої і законодавчої влади, їх спроможність до політичного компромісу на основі головних цінностей. Другий напрямок діяльності пов’язаний з розробкою методичного і кадрового забезпечення проведення адміністративної реформи. Йдеться, насамперед, про підготовку кадрів, які спроможні зрозуміти ідеологію і зміст реформи, провести необхідні практичні заходи щодо реформування існуючих інститутів виконавчої влади. На жаль, більшість державних службовців, особливо середнього рівня, не спроможні до розвитку, засвоєння нових знань та навичок. Як правило, вони не знають іноземних мов, не вміють працювати на комп’ютері, не мають навичок кваліфікованого і продуктивного спілкування.

Безумовно, позитивними є моменти в Концепції адміністративної реформи, де закріпляються у правових нормах функції, повноваження, відповідальність всіх різноманітних структурних одиниць. Проте, як ніколи актуальним постає питання про оновлення правової бази за допомогою законів. Слід зазначити, що відповідно до нової правової бази необхідно усунути дублювання функцій органів виконавчої влади як по вертикалі, так і по горизонталі. Необхідно також вирішити питання щодо передачі відповідних функцій із центрального рівня на місцевий разом з делегуванням відповідних повноважень, ресурсів і відповідальності за їх виконання, використовуючи, зокрема, інформаційно-аналітичну діяльність, що базується на новітній комп’ютерній техніці і засобах зв’язку.

В рамках першого етапу адміністративної реформи уряд повинен був до кінця 1999 р. завершити перехід від галузевого до переважно функціонального принципу управління. На нашу думку, не повністю виконане ще і це завдання. Що стосується Державного комітету інформатизації і зв’язку України та Державного комітету інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України, то це є одним з перших прикладів переходу до нового принципу управління. Проте, на наш погляд, доцільно було б підвищити їх статус – це вимога часу, здорового глузду і міжнародного співробітництва з метою побудови європейського інформаційного суспільства.

Безумовно, особливого значення набуває проблема забезпечення конституційних прав громадян у його відносинах з органами державної влади. У зв’язку з цим доцільно було б говорити про правові та організаційні заходи щодо інформаційної прозорості органів державної влади, надання державних послуг, зокрема, за допомогою автоматизованих інформаційних систем, сучасних мереж зв’язку.

Повертаючись до питання щодо змісту і соціального призначення адміністративної реформи, слід ще раз підкреслити, що головними, на наш погляд, є те, що державні органи, які надають послуги у сфері державного управління, мають бути максимально наближені до споживачів, а діяльність самих державних органів повинна бути доступна для здійснення громадського контролю та зрозуміла суспільству і прозора з точки зору процедур прийняття рішень. Таким чином, державна влада має стати інструментом суспільства у вирішенні його проблем, служити цьому суспільству (ст. 5 Конституції України [1]). Цілком зрозуміло, що відповідним механізмом реалізації цих умов, постає, зокрема, інформатизація управлінської діяльності.

Слід підкреслити, що на сучасному етапі влада вже розуміє необхідність змін, але поки що не готова прийняти на себе всю відповідальність за послідовну реалізацію Концепції адміністративної реформи. Проте, кроки вперед у цьому напрямку вже зроблені: це і укази Президента України від 15 березня 1999 р. та 15 грудня 1999 р. щодо змін у системі центральних органів виконавчої влади [127, 128], укази Президента України від 15 грудня 1999 р. « Про систему центральних органів виконавчої влади» [129], « Про склад Кабінету Міністрів України» [130] від 11 лютого 2000 р. «Про вдосконалення діяльності державних органів, роботи державних службовців та підвищення ефективності використання бюджетних коштів» [131]. Безумовно, одним з вагомих документів, в якому знайшли втілення в життя певні питання адміністративної реформи, – це Послання Президента України до Верховної Ради України «Україна: поступ в ХХІ століття. Стратегія економічної та соціальної політики на 2000-2004 рр.» [132]. Враховуючи постіндустріальний вектор розвитку цивілізації в ХХ ст., а також його інформаційну основу, уявляється обґрунтованим доповнити стратегічну мету економічної стратегії, що викладена у Посланні: входження України як і провідних технологічно і соціально розвинутих країн світу до інформаційного суспільства. Варто зауважити, що інноваційна стратегія довгострокового економічного розвитку України повинна враховувати розвиток єдиного інформаційного простору України, ефективне функціонування якого нерозривно пов’язано з комплексним вирішенням завдань розвитку національних інформаційних ресурсів та удосконаленням інформаційно-комунікаційної інфраструктури.

Вважається, що найскладнішим завданням другого етапу є усвідомлення держслужбовцями того факту, що державне управління – це служба сервісу для громадян. Ще не вироблений детальний план і завдання другого етапу адміністративної реформи. На нашу думку, до нього слід включити як обов’язкове завдання – інформатизацію управлінської праці, створення і впровадження автоматизованих інформаційних систем та телекомунікаційних мереж.

Слід зазначити, що в Концепції адміністративної реформи [125] визначається державне управління як вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею управлінського, тобто організуючого впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, які вимагають певного втручання держави шляхом повноважень виконавчої влади. В цьому нормативно-правовому акті йдеться про вузьке тлумачення поняття «державне управління». Нижче, а також у наступному підрозділі вважаємо за доцільне обґрунтувати іншу позицію щодо визначення цього терміну.

Останнім часом фахівці обговорюють питання про розробку загальної теорії ефективності управління, його інтенсифікації з метою максимального використання можливостей і переваг демократичного, соціального, правового суспільства [133]. Така теорія робить лише свої перші кроки, і тому питання методології побудови мають важливе значення. Для багатьох дослідників [43; 56; 134] очевидно, що така теорія не може бути створена на базі кібернетичних підходів до вирішення проблеми управління. І це незважаючи на те, що кібернетика «прагне» виділити найбільш загальні риси і закономірності будь-яких процесів управління та у тому або іншому плані пов\'язує їх із кібернетичним розумінням ефективності. Саме надмірна спільність, абстрактність кібернетичного підходу змушує дослідників відмовитися від нього як загального методологічного фундаменту, що, проте, не виключає певного використання кібернетичних засобів для розуміння механізму ефективності управління в суспільстві. Було запропоновано системно-діяльнісний підхід як найбільш загальний і водночас «уловлюючий» специфіку управлінських процесів у соціальній формі руху матерії, як адекватна методологічна база. Зупинимося на аналізі цього підходу з урахуванням подальшого вирішення конкретного завдання.

Управління являє собою внутрішньо притаманну властивість суспільства на будь-якому ступені його розвитку, воно взагалі випливає із системної природи суспільства, колективного характеру праці людей, необхідності їхнього спілкування, обміну результатами своєї матеріальної і духовної діяльності. Якщо поява життя пов\'язана взагалі з виникненням управління (а точніше самоуправління), то генезис соціальної форми руху є невід\'ємним від формування особливого, вищого виду управління, що одержав назву соціального. Соціальне управління неможливо було б без виникнення свідомості, і саме соціальне управління – це, насамперед, свідома діяльність людини, що переслідує свої цілі. Але це не просто свідома діяльність, а той особливий її різновид, що пов\'язаний з виробленням рішень, організацією, що спрямована на перетворення рішень у життя, із регулюванням системи відповідно до заданої мети, підведенням результатів діяльності, систематичним одержанням, переробкою і використанням різноманітних видів соціальної інформації. Отже, під соціальним управлінням будемо розуміти вплив на суспільство в цілому або на його окремі ланки (виробництво, соціально-політичне і духовне життя, галузі економіки і т.ін.) із тим, щоб забезпечити зберігання їх якісної специфіки, їх нормальне функціонування, вдосконалення і розвиток, ефективну реалізацію цілі, що була поставлена на початку управлінського циклу.

Дозволимо нагадати, що суб’єктами соціального управління є держава в особі своїх органів, державні службовці та громадські об’єднання [135]. Громадські об’єднання базуються на нормі моралі, їх управління носить організаційний характер. Управління з боку держави і державних органів — державне управління. Державне управління як частина соціального управління виконує свої завдання у порядку державної діяльності, його основне призначення – здійснення виконавчої влади на основі використання правового механізму. Державний характер такого управління виявляється в тому, що в його процесі реалізується завдання, функції, інтереси держави. Для цього формуються спеціальні органи, яким надаються необхідні повноваження і які діють в межах закону. Державне управління має як виконавчий, так і розпорядчий характер. Державне управління як соціальне явище, його форми, принципи, характер обумовлюється завжди і всюди проблемами соціального життя, розвитком, воно здійснюється в інтересах певних соціальних груп. В умовах постіндустріального суспільства (вибори, переговори, референдуми, соціальне партнерство, солідарна відповідальність) роль державного управління зводиться не тільки до забезпечення покрокового розвитку, але й до забезпечення стабільності суспільних відносин — це головний зміст управлінської діяльності держави. Відомо, що державне управління відноситься до функцій держави, вносить ознаки державного устрою та форм правління, розподілу державної влади, правотворення, правозастосування, правоохорони, верховенства закону та державного примусу для його забезпечення.

Будь-який вид соціального управління (наприклад, державне управління) тим і відрізняється від управління в технічних і біологічних системах, що вплив суб\'єкта управління на об\'єкт управління відбувається шляхом визначення цілі діяльності. Формування цілей і завдань державного управління виходить із глибокого і всебічного аналізу розвитку суспільства, тобто аналізу різноманітної інформації. Державне управління втілюється в систему цілей: перспективних і поточних; організаційно-технічних і соціально-економічних; загальносистемних, галузевих, регіональних тощо. При цьому воно покликано планувати, організовувати, координувати, стимулювати, контролювати потоки інформації, діяльність колективів і окремих людей, яка спрямована на досягнення поставлених цілей.

Будь-яка управлінська діяльність у суспільстві, як і діяльність взагалі, мають свої компоненти, що утворюють цілісну систему. Як головні варто розглянути об\'єкт, суб\'єкт, засоби, операції, цілі, результати, потреби й умови. Для глибокого аналізу цих компонентів необхідно мати у своєму розпорядженні вичерпну, достовірну інформацію. Компоненти управлінської діяльності, що проаналізовані в [3, с. 54-57], утворюють певну систему, яка у разі правильної організації та інформаційного обміну повинна зробити певний соціальний ефект, задовольняти ті потреби, інформація про які викликала появу і розвиток тих або інших інформаційних процесів управління. Віддача управлінської діяльності, її інформаційна «відповідь» на інформаційні запити, що викликаються соціальною практикою, визначає активність, ефективність соціального (державного) управління.

Особливого значення набувають проблеми ефективності та її підвищення для вдосконалювання управління соціальними процесами, максимального використання досягнень науково-технічної революції і можливостей правового, демократичного суспільства. Проблема ефективності перетворюється в комплексну, фундаментальну галузь соціального знання, що потребує інтеграції і концентрації зусиль філософської науки, галузей соціального знання, інших наук. Необхідно, на нашу думку, визначити поняття ефективності й проаналізувати шляхи його розвитку [3, с. 57-60]. До того, як це поняття стало науковим, воно, як і багато інших, було повсякденним, позанауковим, що позначало таку характеристику діяльності людей, котра веде до певних результатів. Ефективне, як відомо, означає діюче, результативне, продуктивне. Тому ефективність на повсякденно-інтуїтивному рівні означала певну характеристику діяльності людей і мала спочатку діяльнісну природу. Очевидно, що позанаукове поняття ефективності, незважаючи на бідність, нерозвиненість свого значення, проте, виражало певну системну характеристику людської діяльності, причому будь-якої діяльності, що призводить до результатів. Термін «ефективність» пізніше став пов\'язуватися з результативністю, а результативність діяльності полягає в тому, що вона досягає поставленої цілі [136, с.749]. Що стосується ефективності соціального (державного) управління, то вона взагалі навряд чи може бути пов\'язана лише з економічною ефективністю. Економічна ефективність державного управління може виступити як деякий елемент, але аж ніяк не визначальним членом у «векторі ефективності» державного управління. Більш важливим тут є ефективність цільова і потребнісна, тобто ефективність соціальна, якій підпорядковані економічні чинники ефективності державного управління. У процесах управління суспільством, якщо воно ефективне, з’являються нові результати за рахунок використання системно-інтеґративних взаємодій. Це викликає особливий інтерес для системної концепції ефективності державного управління [137, с. 45].

Здається доцільним відзначити, що комплекс уявлень про функціонування соціально-економічної системи, про її завдання і механізми як би фокусується у певних настановах управління. Управлінська настанова є надзвичайно важливою соціально-психологічною характеристикою, що виражає переважну орієнтацію системи і суб\'єктів управління під час вибору альтернатив дії. Складаючись в умовах певної суспільної формації, вона водночас несе на собі відбиток того або іншого типу культури. Визначеним нами у [3, с. 15] двом класам програм (традиційних і раціоналістичних) відповідають два класи настанов управління: традиційні і раціоналістичні. Настанова на додержання традиції жорстко приписують у кожній ситуації однозначну програму поведінки. На відміну від неї раціоналістичні настанови і програми поведінки дозволяють вибрати спосіб дії з множини можливих у конкретній ситуації, що характерно для сучасних систем управління, незважаючи на зберігання деяких елементів традиційних програм.

Розрізняють три типи раціоналістичних настанов: раціональність, ефективність і удосконалювання. Раціональність припускає задоволення деяких обмежень, граничних або якісних вимог, що дозволяють відрізнити «нераціональне» від «раціонального». У самому загальному значенні це вимога «виживання» системи і, отже, найбільш універсальна, слабка форма управлінської орієнтації. Для суспільних систем із складною структурою «виживання», у першу чергу, означає зберігання даного якісного структурного типу, що може бути реалізовано дуже широким спектром конкретних припустимих структур. Але кожна з них повинна забезпечити певну стабільність системи, збалансованість її елементів і підструктур, незважаючи на зовнішні впливи.

Ефективність, як правило, звичайно пов\'язана з пошуком і вибором у множині припустимих структур «найкращої» згідно із заданими критеріями, структури і забезпеченням її функціонування. Адекватною зміні цілей і умов функціонування системи є настанова удосконалювання. Вона зосереджує увагу на створенні такого механізму управління, що забезпечив би розвиток і удосконалювання керованого об\'єкта, зміну його структури відповідно до динаміки умов функціонування. Більш досконалою є та система, що успішно (скоріше, з меншими витратами і т.ін.) адаптується до більш широкого діапазону умов. При цьому в управлінні повинно бути передбачено найкраще співвідношення між жорстким регулюванням і самонавчанням. При цьому вимоги раціональності й ефективності не втрачають свого значення. Навпроти, вони залишаються вихідними і синтезуються настановою удосконалювання, що узгодить стабільність і добір найкращих нововведень у соціально-економічному розвитку. Саме такий синтез породжує поняття «гнучкості», пристосовуваності системи. Але ця настанова, на відміну від настанов раціональності й ефективності, безпосередньо орієнтована на діяльність системи управління, а не об\'єкта управління. Тим самим вперше за основу береться метауправління, тобто проблема створення й удосконалювання ефективного керуючого механізму, який спроможний забезпечити успішне функціонування соціально-економічної системи в широкому й апріорно не заданому діапазоні умов.

Аналіз ефективності державного управління в суспільстві дозволяє зробити такі головні висновки:

- ефективність державного управління визначається всіма компонентами людської діяльності;

- важливий напрямок підвищення ефективності державного управління пов\'язаний з інформатизацією (комп\'ютеризацією) управ­лінської праці, тобто розвитком інформаційної сфери;

- існує об\'єктивний зв\'язок (прямий і зворотний) між ефективністю й удосконаленням державного управління: ефективність є основою для настанови удосконалювання, яка остаточно реалізується вже на рівні метауправління.

1.4.