§ 2. Відповідальність за порушення бюджетного законодавства

Відповідальність за порушення бюджетного законодавства має системний, міжгалузевий характер та включає, крім бюджетної відпо­відальності (як видовий вияв фінансової), ще й адміністративну, кри­мінальну тощо.

Загальні засади бюджетної відповідальності закріплено у гл. 18 «Відповідальність та заходи впливу за вчинені порушення бюджетно­го законодавства» Бюджетного кодексу України. Навряд чи можна говорити про досконалість, завершеність, системність та логічність зазначеної глави. Єдиною підставою притягнення особи до бюджетної відповідальності є наявність складу бюджетного правопорушення. Чинний Бюджетний кодекс України не використовує конструкцію «бюджетне правопорушення», яка була присутня у Бюджетному кодек­сі 2001 р. Замість цього у ст. 116 йдеться про «порушення бюджетного законодавства», під яким розуміється порушення учасником бюджет­ного процесу встановлених Бюджетним кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, вне­сення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання.

Легальна дефініція «порушення бюджетного законодавства» нада­ється шляхом не тільки виявлення загальних істотних ознак цього виду правопорушення, а й шляхом деталізації конкретних їх складів у не­вичерпному переліку ст. 116, який містить, зокрема: а) включення недостовірних даних до бюджетних запитів; б) порушення встановле­них строків подання бюджетних запитів або їх неподання; в) порушен­ня встановленого порядку або строків подання проекту закону про Державний бюджет України (проекту рішення про місцевий бюджет) на розгляд Верховної Ради України (Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим, місцевої ради); г) порушення вимог Бюджетного кодек­су щодо затвердження державного бюджету (місцевого бюджету) з дефіцитом або профіцитом; д) включення до складу спеціального

фонду бюджету надходжень з джерел, не віднесених до таких Бюджет­ним кодексом чи законом про Державний бюджет України; е) прийнят­тя рішень, що призвели до перевищення граничних обсягів державно­го (місцевого) боргу чи граничних обсягів надання державних (місце­вих) гарантій; ж) нецільове використання бюджетних коштів та інші випадки порушення бюджетного законодавства учасником бюджетно­го процесу.

Під складом бюджетного правопорушення розуміється його іде­альна структура, що показує, з яких частин, елементів воно складаєть­ся. Традиційно до елементів складу правопорушення належать об’єкт, об’єктивна сторона, суб’єкт та суб’єктивна сторона. Виходячи із за­конодавчого визначення, можна виділити такі елементи складу бю­джетного правопорушення.

1. Об’єкт бюджетного правопорушення - врегульовані нормами бюджетного права суспільні відносини щодо складання, розгляду, за­твердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання. Тобто, родовим об’єктом бюджетного правопорушення є всі відносини, що виникають у бюджетному процесі. Деталізація такого елемента бюджетного правопорушення, як об’єкт, передбачає можли­вість виділення безпосереднього об’єкта, котрим виступають конкрет­ні відносини, на які посягає правопорушник (механізм бюджетного планування, порядок цільового використання бюджетних коштів, по­рядок ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про ви­конання бюджетів та ін.).

2. Об ’єктнвна сторона бюджетного правопорушення характеризує його зовнішній прояв. Основною ознакою об’єктивної сторони бюджет­ного правопорушення є діяння у формі дії (активної поведінки) або

бездіяльності (пасивної поведінки).

Докладне визначення об’єктивної сторони бюджетного правопо­рушення надано тільки стосовно єдиного складу бюджетного право­порушення, якому, до речі, присвячено окрему статтю Бюджетного кодексу України, - нецільове використання бюджетних коштів (ст. 119). Нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають:

- бюджетним призначенням, установленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет);

- напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у пас­порті бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів;

- бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).

3. Суб’єктом бюджетного правопорушення виступають виключно учасники бюджетного процесу - органи, установи або посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами і обов’язками з управ­ління бюджетними коштами). Управління бюджетними коштами ви­значається у Бюджетному кодексі (п.

Бюджетний кодекс України у ст. 123 передбачив декілька складів бюджетних правопорушень, суб’єктом яких може виступати тільки особливе коло учасників бюджетного процесу (спеціальний суб ’єкт - орган, що здійснює казначейське обслуговування бюджетних коштів). При цьому керівники таких органів несуть персональну відповідаль­ність у разі вчинення ними порушення бюджетного законодавства та невиконання вимог щодо казначейського обслуговування державного і місцевих бюджетів, установлених Бюджетним кодексом України.

Бюджетне правопорушення не містить такого елемента його скла­ду, як суб 'єктивна сторона. Можна говорити про об’єктивну проти- правність діянь, що складають бюджетні правопорушення. Заходи впливу за бюджетним законодавством застосовуються незалежно від вини суб’єкта бюджетного правопорушення. При цьому відповідно до ст. 121 Бюджетного кодексу України посадові особи, з вини яких до­пущено порушення бюджетного законодавства, несуть цивільну, дис­циплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із законом.

Крім загального визначення порушення бюджетного законодавства, переліку конкретних складів, у Бюджетному кодексі України закріпле­но заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, порядок їх застосування та оскарження рішення про їх застосування. Юридичну відповідальність розглядають як реалізацію санкцій до осіб, що вчи­нили правопорушення. У зазначеній статті фактично наведено перелік видів санкцій, що застосовуються до порушників бюджетного законо­давства за вчинення бюджетних правопорушень, тому такі заходи впливу абсолютно логічно вважати мірою юридичної відповідальнос­ті. При цьому, враховуючи специфіку санкцій, встановлених бюджет­ним законодавством, та їх якісну відмінність від інших санкцій, перед­бачених фінансовим законодавством, можна говорити про відокрем­леність бюджетної відповідальності.

У ст. 117 Бюджетного кодексу України передбачено відкритий пере­лік заходів впливу за порушення бюджетного законодавства:

1) попередження про неналежне виконання бюджетного законодав­ства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства;

2) зупинення операцій з бюджетними коштами;

3) призупинення бюджетних асигнувань;

4) зменшення бюджетних асигнувань;

5) повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету;

6) зупинення дії рішення про місцевий бюджет;

7) безспірне вилучення коштів з місцевих бюджетів;

8) інші заходи впливу, які можуть бути визначені законом про Дер­жавний бюджет України, - застосовуються за порушення бюджетного законодавства згідно із таким законом.

Порядок застосування санкцій за бюджетні правопорушення перед­бачає таке. Рішення про застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства, крім попередження та зупинення дії рішен­ня про місцевий бюджет, ухвалюється центральним органом виконав­чої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, органами державного фінансового контролю, місцевими фі­нансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів у меж: х встановлених їм повноважень на підставі протоколу про по­рушення бюджетного законодавства або акта ревізії та доданих до них матеріалів.

' Про затвердження Порядку складання Протоколу про порушення бюджетного законодавства та форми Протоколу про порушення бюджетного законодавства [Текст]: наказ Міністерства фінансів України від 15.11.2010 р. № 1370// Офіц. вісн. України. - 2010.-№93.-Ст. 3316.

Незважаючи на те, що бюджетне законодавство України набуло кодифікованої форми ще з 2001 р., норми, що встановлюють засади бюджетної відповідальності, потребують удосконалення. Серед недо­ліків правового регулювання бюджетної відповідальності слід зазна­чити: а) відсутність у Бюджетному кодексі України терміна «бюджетне правопорушення» та використання замість нього конструкції «пору­шення бюджетного законодавства», яка за своїм змістом є значно ширшою; б) відсутність вичерпного переліку як бюджетних право­порушень, так і заходів впливу за їх вчинення; в) недосконалість фор­мулювань конкретних складів бюджетних правопорушень, оскільки переважна більшість з них просто називаються (виняток становить «нецільове використання бюджетних коштів»).

Одним із головних принципів бюджетної системи є принцип цільо­вого використання бюджетних коштів, який полягає у використанні бюджетних коштів лише на цілі, які визначені бюджетними призна­ченнями. Порушення цього принципу, крім попередження про нена­лежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунен­ня порушення бюджетного законодавства, може мати наслідком: а) зупинення операцій з бюджетними коштами; б) призупинення бю­джетних асигнувань; в) зменшення бюджетних асигнувань (стосовно розпорядників бюджетних коштів); г) повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету (щодо субвенцій та коштів, наданих одержу­вачам бюджетних коштів).

Адміністративну відповідальність за порушення бюджетного за­конодавства передбачено у ст. 164¹² Кодексу України про адміністра­тивні правопорушення. Так, на посадових осіб накладається штраф, розмір якого залежить від виду протиправного діяння та його повто­рюваності. Діяннями, що являють собою адміністративні правопору­шення, є, зокрема:

- включення недостовірних даних до бюджетних запитів, що при­звело до затвердження необгрунтованих бюджетних призначень або необгрунтованих бюджетних асигнувань;

- взяття зобов’язань без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, установлених Бюджетним кодексом України чи законом про Державний бюджет України на відповідний рік;

- включення до складу спеціального фонду бюджету надходжень з джерел, не віднесених до таких Бюджетним кодексом України чи законом про Державний бюджет України на відповідний рік;

- зарахування доходів бюджету на будь-які рахунки, крім єдиного казначейського рахунку (за винятком коштів, що одержуються устано­вами України, які функціонують за кордоном), а також акумулювання їх на рахунках органів, що контролюють справляння надходжень бю­джету;

- здійснення державних (місцевих) запозичень, надання держав­них (місцевих) гарантій з порушенням вимог Бюджетного кодексу України;

- ухвалення рішень, що призвели до перевищення граничних об­сягів державного (місцевого) боргу чи граничних обсягів надання державних (місцевих) гарантій;

- розміщення тимчасово вільних коштів бюджету з порушенням вимог Бюджетного кодексу України;

- створення позабюджетних фондів, порушення вимог Бюджетно­го кодексу України щодо відкриття позабюджетних рахунків для роз­міщення бюджетних коштів;

- порушення вимог Бюджетного кодексу України щодо виділення коштів з резервного фонду бюджету;

- нецільове використання бюджетних коштів;

- видання нормативно-правових актів, що зменшують надходжен­ня бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч закону;

- інші діяння, передбачені у ст. 164¹² Кодексу України про адміні­стративні правопорушення.

Кримінальна відповідальність за порушення бюджетного законо­давства встановлена ст. 210 «Нецільове використання бюджетних коштів, здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням» та ст. 211 «Видання нормативно-правових актів, що зменшують над­ходження бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч за­кону» Кримінального кодексу України. При цьому предметом цього злочину повинні бути бюджетні кошти (під якими розуміються кошти, що включаються до державного бюджету і місцевих бюджетів неза­лежно від джерела їх формування) у великих розмірах (сума, що у тисячу і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум до­ходів громадян) або в особливо великих розмірах (сума, що у три тисячі і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян).