Предмет та метод бюджетного права

Основною ланкою фінансової системи України є бюджетна систе­ма. Тому існує окрема група правових норм, що пов'язана з діяльністю держави у сфері бюджетних відносин. Бюджетно-правові відносини та норми, що їх регулюють, розглядаються в курсі фінансового права як окремий розділ.

Бюджетне право - це система правовідносин, які виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, зві­тування про їх виконання, контролю за дотриманням бюджетного законодавства і відповідальності за його порушення. Провідні фахівці- юристи Л. К. Воронова, Н. П. Кучерявенко, Н. І. Химічова, О. П. Ор­люк, П. С. Пацурківський, Л. А. Савченко та ін. розглядають бюджет­не право як інститут фінансового права. Вони підкреслюють центра­льне місце бюджетного права в системі фінансового права та зв'язок з іншими розділами й інститутами цієї галузі права^[48].

Предмет бюджетного права - це система суспільних відносин з приводу формування, розподілу, використання та контролю бюджет­них коштів держави та органів місцевого самоврядування, які регулю­ються нормами права.

Фінансове право розглядає відносини, які складаються у процесі фінансової діяльності держави у зв'язку з рухом публічних фінансових ресурсів, складовою яких є бюджетні кошти, які акумулюються в бюджетній системі України.

Фінансово-правові відносини вміщують у себе бюджетні відносини, але, крім них, вони також складаються з відносин щодо формування державних доходів, державних видатків, кредитних, страхових, банків­ських та інших відносин, потрібних для вирішення завдань держави.

Здійснення бюджетної діяльності держави та місцевих органів влади потребує правового забезпечення, визначення прав, обов’язків, відповідальності усіх зацікавлених суб’єктів. У цьому полягає призна­чення бюджетного права, яке пов’язане з фінансовим правом тим, що природа цих відносин єдина.

Система фінансово-правових відносин, які є предметом бюд­жетного права, складається з відносин щодо:

а) формування структури бюджетної системи України;

б) встановлення та розподілу доходів і видатків бюджетів;

в) організації бюджетного процесу на рівні держави;

г) організації бюджетного процесу на рівні місцевих бюджетів;

ґ) міжбюджетної діяльності;

д) контролю за бюджетною діяльністю та відповідальності за по­рушення бюджетного законодавства.

Коло бюджетних відносин вужче фінансових, але досить різнома­нітне. Це обумовлено кількістю учасників бюджетних відносин, сто­сунками, що складаються між ними, складністю їх правової компе­тенції. Кількість учасників залежить від форми державного устрою та адміністративно-територіального поділу країни.

Згідно з Конституцією України, систему адміністративно-терито­ріального поділу складають АРК, області, райони, міста, райони у міс­тах, селища та села. За формою державного устрою Україна - унітар­на держава, тобто структура розподілу державної влади здійснюється «по вертикалі»: від «влади центру» до «влади на місцях». Але Бюд­жетний кодекс України (далі - БК) впроваджує децентралізацію бюд­жетної системи, а кожен бюджет має самостійне значення.

Верховна рада АРК, обласні, міські та районні ради мають пов­новаження, встановлені законодавством України щодо розробки, за­твердження та виконання своїх бюджетів згідно з єдиною бюджетною та податковою політикою України. Відносини, які складаються під час реалізації цих повноважень між усіма зацікавленими суб’єктами, - різ­номанітні, але вони мають єдину мету, бо націлені на формування, розподіл, використання бюджетних коштів як на рівні держави, так і окремої територіальної громади. Ці відносини виникають під впливом держави та її безпосередньої участі згідно з правовими нормами, яких повинні додержуватися у правовій державі.

Норми бюджетного права закріплюють загальні принципи побу­дови бюджетної системи, встановлення доходів та видатків бюджетів, регулюють розподіл бюджетних коштів між ланками цієї системи, ви­значають порядок здійснення бюджетного процесу.

Законодавство України встановлює право держави та її суб'єктів на використання фінансових ресурсів для забезпечення виконання своїх функцій. Це право реалізується через систему бюджетно-право­вих відносин. У межах фінансового права складається низка однорід­них, але самостійних правових інститутів щодо правового регулюван­ня Державного й місцевих бюджетів, бюджетного контролю тощо. У чинному Бюджетному кодексі України розглядається новий правовий інститут - міжбюджетні відносини. Разом вони складають сукупність інститутів права у межах бюджетного права.

Правове регулювання цих відносин необхідне для забезпечення чіткої роботи державних і місцевих органів влади у бюджетному про­цесі щодо реалізації інтересів громадян, підприємств, установ, органі­зацій та для існування самої держави.

Бюджетне право, як і фінансове право, використовує притаманний цій галузі, поряд з іншими методами фінансово-правового регулювання, - імперативний метод. Він передбачає владний вплив на учасників суспільних відносин без права вибору. На перший погляд, за методом правового регулювання немає різниці між бюджетним та фінансовим правом. Дійсно, діяльність більшості фінансово-кредитних установ держави націлена на здійснення бюджетних операцій. Фінансова діяль­ність притаманна також органам державної влади. Тобто бюджетна ді­яльність обов'язкова для органів державної влади, фінансових органів, органів місцевого самоврядування і регулюється методом владних приписів. Адміністративне право теж використовує цей метод, але не тільки у сфері фінансової або бюджетної діяльності.

Для фінансово-правового регулювання найбільш характерним є використання владних приписів саме у функціональних взаємозв'язках зі спеціальними органами управління фінансами держави.

Специфіка методу владних приписів у бюджетному праві про­являється в самому змісті конкретних дій державних органів, але в державі не існує самих цих тільки бюджетних органів або органів ви­ключно для здійснення бюджетних операцій. Державні органи влади, місцеві органи, державні фінансові органи в обов'язковому порядку виконують свої функції у бюджетному процесі і не мають права вибо­ру. Об'єктом їх діяльності є бюджетні кошти, їх формування, викорис­тання. Норми бюджетного права встановлюють розмір державних коштів, необхідних для утримання міністерств, відомств, установ, міс­цевих органів влади. Згідно зі встановленою законом компетенцією усі державні органи виконують свої функції у бюджетному процесі. Міс­цева влада теж має права та обов'язки у власному бюджетному про­цесі. Наприклад, вона має можливість встановлювати джерела дохо­дів своїх бюджетів, а також вирішує, які виплати першочергові, але ці рішення залежать від Державного бюджету.

Юристи розглядають категорію «метод правового регулювання» як спосіб впливу юридичних норм на суспільні відносини. Ця складна категорія характеризується такими ознаками: стосується тільки юри­дичних норм, забезпечує єдність правового регулювання, гарантуєть­ся у необхідних випадках засобами державного примусу, є одним із критеріїв поділу норм права на галузі. Усі ці ознаки притаманні методу фінансового права.

Метод бюджетного права також має таки ознаки: викорис­товується стосовно бюджетно-правових норм, забезпечує єдність пра­вового регулювання суб'єктів бюджетної діяльності, за допомогою державного примусу гарантує виконання всіх видів бюджетів.

Імперативний метод потрібен для реалізації бюджетних відносин. За допомогою владних приписів здійснюється одна з головних функцій держави - фінансова. Метод правового регулювання, як сукупність юридичних засобів, за допомогою яких держава впливає на поведінку суб'єктів суспільних відносин, використовує обов’язковість, дозвіл та заборону права.

При регулюванні бюджетних відносин держава використовує різні засоби, але обов'язковість та заборона у даному імперативному ме­тоді яскраво виражені. Так, з оновленням бюджетного законодавства України переглядаються повноваження учасників бюджетної діяль­ності та методи регулювання міжбюджетних відносин. Законодавці шукають найбільш оптимальні шляхи розподілу коштів між бюджета­ми різного рівня. Для цього у Бюджетному кодексі України встанов­люються повноваження суб'єктів бюджетної діяльності, які їм наказу­ється виконувати, а також забороняється планувати та здійснювати витрати з бюджетів на виконання делегованих та неделегованих пов­новажень, не віднесених до цих бюджетів (ст. 85). Тобто всі бюджети повинні бути виконані; використання бюджетних коштів на цілі, не встановлені нормативним актом, забороняється.

У бюджетному праві варіанти поведінки учасників цих відносин не розглядаються, тобто методи субординації та координації, вихован­ня та заохочення не притаманні. Таким чином, метод бюджетного права відрізняється від метода фінансового права. Більш того, бюджетна діяльність має найважливіше значення для життя країни, тому метод бюджетного права використовує прийом припису як го­ловного чинника реалізації норм бюджетного права.

Бюджетне право необхідно розглядати як окрему, самостійну під- галузь фінансового права. Тісні зв'язки предмета та метода бюджет­ного права з фінансовим правом безспірні, проте теоретичні дослід­ження і практика свідчать про необхідність розмежування цих ін­ститутів права для їх поглибленого дослідження. З теоретичного боку існує необхідність розгляду та дослідження нормативно-правових актів з приводу бюджетних відносин. У діючому Бюджетному кодексі Укра­їни ще не вирішена проблема бюджетної діяльності. З практичного бо­ку потребує доопрацювання правовий механізм розподілу трансферт­них платежів між бюджетами місцевого самоврядування та потребу­ють уточнення правові джерела їх наповнення, склався незадовільний стан захисту прав суб'єктів бюджетних правовідносин та ін.

Бюджетне право України знаходиться у процесі реформування, що є наслідком об'єктивних причин розвитку країни, але цей процес потрі­бен для успіху її правового та економічного стану. З утворенням Української незалежної держави бюджетне право отримало новий ім­пульс розвитку, а значення його зросло.

По-перше, природа бюджетно-правових норм змінилася внаслідок змін політичного та економічного характеру. Сучасний політичний уст­рій, кризові явища в економіці вимагають самостійності учасників бюд­жетного процесу під контролем української влади, поширення прав на отримання власних фінансових ресурсів та їх використання, тобто пра­вові форми по управлінню бюджетним процесом з боку держави по­требують змін, а з боку інших суб'єктів виникають нові форми участі в ньому, які також вимагають сучасного правового забезпечення.

По-друге, ринкові умови господарювання потребують різних ме­тодів регулювання бюджетними коштами як з боку держави, так і територіальних громад.

По-третє, зростає матеріальна відповідальність усіх суб'єктів бюджетних правовідносин. У зв'язку з цим необхідно розробити пра­вовий механізм забезпеченості виконання суб'єктами своїх обов'яз­ків, громадського контролю і відповідальності за порушення бюджет­ного законодавства.

По-четверте, потрібно враховувати історико-правовий аналіз бюд­жетних відносин, що відображає розвиток економіки країни, зміни у формі державного устрою, територіального поділу, державного управ­ління, фінансової системи. Держава по-новому будує взаємовідносини з іншими учасниками бюджетного процесу, а відповідальність держа­ви перед українським народом за ефективне використання бюджетних коштів постійно зростає.

Згідно з минулим бюджетним законодавством та практикою бюд­жетної діяльності, норми бюджетного права, які встановлювали повно­важення суб'єктів у цій галузі, були побудовані з урахуванням інте­ресів держави, яка виконувала фіскальну функцію централізованими методами. Норми ж бюджетного права закріплювали перевагу її прав.

Намічені напрямки розвитку бюджетної діяльності із прийняттям нової редакції Бюджетного кодексу України та із врахуванням політич­ного та економічного стану країни тільки почали змінюватися у теорії та практиці розвитку фінансових відносин, і тим важливіше та акту­альніше стає вивчення поняття бюджетного права.

6.2.