§ 2. Правовий статус Національного банку України

Верхній рівень банківської системи України представлений єдиним органом - Національним банком України. Відповідно до ст. 2 Закону України від 20 травня 1999 р. «Про Національний банк України» (далі - Закон про НБУ) Національний банк України є центральним банком України, особливим центральним органом державного управління, юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи орга­нізації якого визначаються Конституцією України', цим Законом та іншими законами України.

Нацбанк України має статутний капітал, що є державною власніс­тю. Розмір статутного капіталу становить 10 мільйонів гривень. Розмір статутного капіталу може бути збільшений за рішенням Ради Нацбан­ку. Нацбанк є економічно самостійним органом, який здійснює видат­ки за рахунок власних доходів у межах затвердженого кошторису, а у певних випадках і за рахунок Державного бюджету України.

Структура Нацбанку будується за принципом централізації з вер­тикальним підпорядкуванням. До його системи входять центральний

¹ Див.: Пункт 19 ст. 85, статті 99, 100, п. 12 ст. 106 Конституції України.

апарат, філії (територіальні управління), розрахункові палати, Банкнот­но-монетний двір, фабрика банкнотного паперу, Державна скарбниця України, Центральне сховище, спеціалізовані підприємства, банківські навчальні заклади та інші структурні одиниці і підрозділи, необхідні для забезпечення діяльності Нацбанку.

Правління Нацбанку складається з одинадцяти осіб: Голови Нац­банку, заступників Голови Нацбанку та керівників структурних підроз­ділів Нацбанку, що забезпечують виконання Нацбанком основної функції. Голова Нацбанку (є членом Ради Нацбанку) призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Президента України строком на сім років. Одна й та сама особа не може бути Головою Нацбанку більше ніж два строки підряд. Головою Нацбанку може бути громадянин України, який постійно проживає в Україні, має повну вищу освіту у галузі економіки чи фінансів або науковий ступінь у га­лузі економіки чи фінансів і при цьому має не менше IO років досвіду роботи в органі законодавчої влади або на керівних посадах в інших органах державної влади та державних органах, які забезпечують про­ведення та реалізацію державної фінансової, економічної чи правової політики, або на керівних посадах у міжнародних фінансових органі­заціях, або на керівних посадах у банку, або наукової роботи за фінан­совою, економічною чи правовою тематикою та має бездоганну ділову репутацію, зокрема, не має судимості, не погашеної і не знятої в уста­новленому законом порядку.

Доволі впливовим органом є Рада Нацбанку. Її основними завдан­нями є розроблення Основних засад грошово-кредитної політики та здійснення контролю за проведенням грошово-кредитної політики. Президент України та Верховна Рада України призначають по сім членів Ради Нацбанку на строк сім років.

Центральний банк у будь-якій державі є особливим органом. Це зумовлено його спеціальним правовим статусом, який передбачає по­кладення на нього низки особливих функцій, котрі має здійснювати лише одна інституція банківської системи - саме центральний банк держави. До таких функцій належать: проведення грошово-кредитної політики, емісія грошей та організація їх обігу, організація системи рефінансування комерційних банків, банківське регулювання та бан­ківський нагляд, створення та методологічне забезпечення системи грошово-кредитної і банківської статистичної інформації та статисти­ки платіжного балансу, регулювання діяльності платіжних систем та 361

систем розрахунків в Україні, центральний банк веде реєстр платіжних систем, систем розрахунків, учасників цих систем та операторів послуг платіжної інфраструктури тощо¹.

Найважливішою (основною) функцією (завданням) центральних банків є забезпечення стабільності національної валюти. Про це свід­чить положення ст. 99 Конституції України: «Забезпечення стабільнос­ті грошової одиниці є основною функцією центрального банку держа­ви - Національного банку України». Забезпечення стабільності націо­нальної валюти є головним завданням Нацбанку України і саме тому особливого значення набуває закріплення його правового статусу, який би забезпечував ефективну реалізацію центральним банком його основ­ної та інших функцій.

Визначальним елементом правового статусу Нацбанку України є положення, закріплене у ст. 2 Закону про НБУ: Нацбанк України є особливим центральним органом державного управління. Викорис­тання законодавцем терміна «особливий центральний орган держав­ного управління» при характеристиці Нацбанку України є універсаль­ним підходом за двома підставами^{[100] [101].}

По-перше, наведене законодавче визначення підкреслює державно- управлінську природу діяльності Нацбанку України в процесі реаліза­ції покладених на нього функцій. Нацбанк активно бере участь у дер­жавному управлінні економічними процесами в Україні шляхом про­ведення грошово-кредитної політики, а також здійснює спеціальні управлінські заходи у формі адміністративного та індикативного регу­лювання банківської діяльності.

По-друге, у такий спосіб підкреслюється принципова особливість правового статусу вітчизняного центрального банку. З урахуванням по­ложення ст. 6 Конституції України щодо здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Нац­банк України не входить до жодної з гілок влади, що виступає важливою гарантією його незалежності від органів державної влади. Про відокрем­леність Нацбанку України можна дійти і виходячи із Схеми організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади, затвердженої Ука­зом Президента України від 9 грудня 2010 року № 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади».

Незалежність Нацбанку від органів державної влади слід уважати головним принципом його діяльності. Важливе значення цього прин­ципу підтверджується практикою законодавчого закріплення статусу центрального банку в інших країнах. Відповідно до ч. 2 ст. 75 Консти­туції Російської Федерації захист і забезпечення стійкості рубля - основна функція Центрального банку Російської Федерації, яку він здійснює незалежно від інших органів державної влади. Треба заува­жити, що вже на галузевому рівні захист і забезпечення стійкості рубля визначено не як функцію, а як мету. На основі тлумачення зазначеної конституційної норми російські фахівці Г. А. Тосунян і А. Ю. Вікулін ви­значили, що Банк Росії - це самостійна ланка єдиної системи держав­ної влади Російської Федерації. При цьому вони дійшли висновку щодо можливості включення в єдину систему державної влади федеральних органів державної влади, які не є органами законодавчої, виконавчої чи судової влади, та стверджують, що наявність четвертої «грошової влади» - це не тільки реальність, притаманна Російській Федерації, а й невід’ємна риса європейської теорії і практики державного будівни­цтва¹.

Зміст принципу незалежності Нацбанку України розкривається шляхом аналізування інституційного та бюджетного аспектів. Провід­на ідея інституційної незалежності зводиться до забезпечення режиму невтручання в діяльність центрального банку з боку органів державної влади та інших державних органів чи їх посадових та службових осіб, будь-яких юридичних чи фізичних осіб у виконання функцій і повно­важень Нацбанку, Ради Нацбанку, Правління Нацбанку чи службовців Нацбанку. Доречним буде навести положення Конституції Швеції про те, що жоден орган не може вказувати Ріксбанку, як він повинен ви­рішувати питання грошової політики (гл. 9 ст. 13). Треба підтримати позицію, за якою незалежність центрального банку не слід зводити до статусно!' незалежності серед інших суб’єктів управління економічни­ми процесами, адже саме національний банк здатний бути єдиним емісійним центром та відповідати за управління всією грошово-кре­дитною системою. За таких умов особливого значення набуває роз­роблення механізму взаємодії Нацбанку України з вищими органами державної влади, оскільки він не може залишатися самоізольованим від інших суб’єктів економічної політики держави.

Сутність інституційної незалежності Нацбанку розкривається через механізм його відносин з Верховною Радою, Кабінетом Міністрів та главою держави - Президентом. Так, Нацбанк підзвітний главі держа­ви та Верховній Раді України в межах їх конституційних повноважень. Підзвітність означає:

1) призначення на посаду та звільнення з посади Голови Нацбанку України Верховною Радою України за поданням Президента України;

2) призначення та звільненню Президентом України половини скла­ду Ради Нацбанку України;

3) призначення та звільнення Верховною Радою України половини складу Ради Нацбанку України;

4) доповідь Голови Нацбанку Верховній Раді України про діяльність Нацбанку;

5) надання Президенту України та Верховній Раді України двічі на рік інформації про стан грошово-кредитного ринку в державі.

Світова практика побудови відносин між центральним банком та парламентом свідчить про різні форми парламентського контролю за діяльністю центрального банку. Наприклад, Фінляндський банк працює під гарантією Едускунти (парламент) та знаходиться в її віданні, а його діяльність контролюється уповноваженими, які обираються Едускун- тою. В Конституції Швеції встановлено, що центральним банком Швеції є Ріксбанк, який підзвітній Ріксдагу - парламенту Швеції.

Особливості взаємовідносин Нацбанку України з Кабінетом Міні­стрів України викладено у ст. 52 Закону про НБУ, яка закріплює такі їх форми:

- Нацбанк та Кабінет Міністрів України проводять взаємні кон­сультації з питань грошово-кредитної політики, розроблення і здій­снення загальнодержавної програми економічного і соціального роз­витку;

- Нацбанк на запит Кабінету Міністрів України надає інформацію щодо монетарних процесів;

- Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні ор­гани виконавчої влади на запит Нацбанку надають інформацію, що має вплив на стан платіжного балансу, на монетарні процеси, грошово- кредитний ринок, включаючи щомісячну інформацію про показники доходів, видатків і дефіциту державного та зведеного бюджетів, стан державного боргу та графік платежів за ним;

- Нацбанк підтримує економічну політику Кабінету Міністрів України, якщо вона не суперечить забезпеченню стабільності грошової одиниці України;

- Голова Нацбанку або за його дорученням один з його заступни­ків можуть брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу;

- у засіданнях Правління Нацбанку можуть брати участь члени Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу;

- Нацбанк має право подавати Кабінету Міністрів України у вста­новленому порядку пропозиції щодо законодавчого врегулювання питань, спрямованих на виконання функцій Нацбанку України.

Що стосується останньої форми взаємодії центрального банку із Урядом, то її слід віднести до наслідків конституційної реформи 2004 р., коли Нацбанк було позбавлено права законодавчої ініціативи.

Другим аспектом принципу незалежності Нацбанку України є бю­джетна незалежність, зміст якої включає одразу декілька елементів. По-перше, це умови та порядок участі центрального банку у фінансу­ванні бюджетних видатків, зокрема, дефіциту державного бюджету; по-друге - порядок перерахування прибутку банку до державного бюджету.

Нацбанку забороняється надавати кредити в національній та іно­земній валюті як прямо, так і опосередковано через державну устано­ву, іншу юридичну особу, майно якої перебуває у державній власності, на фінансування витрат Державного бюджету України. Це відповідає тенденціям світової практики законодавчого регулювання відносин центрального банку і уряду з приводу залучення коштів центрального банку для фінансування бюджетних видатків. Пряме кредитування уряду центральним банком з метою фінансування бюджетного дефі­циту становить реальну загрозу як для монетарної стабільності, так і для фінансової безпеки держави в цілому^[102]. Заборона кредитувати - одна з головних вимог нормативно-правової конвергенції до країн - кандидатів до вступу в Європейський Союз.

Обмеження відносно фінансування Нацбанком України дефіциту Державного бюджету прямо передбачено у ч. 6 ст. 15 Бюджетного кодексу України: «Емісійні кошти Національного банку України не можуть бути джерелом фінансування дефіциту Державного бюджету України». Позбавлення уряду необмеженої емісійної влади та проти­ставлення їй представництва фінансових інтересів країни на початку XX ст. розглядалися як фінансова конституція.

Фінансування бюджетних видатків може здійснюватися з викорис­танням інструментів фондового ринку шляхом придбання центральним банком державних цінних паперів. Нацбанк України має право купу­вати та продавати на вторинному ринку цінні папери у порядку, перед­баченому законодавством України. Тривалий час вітчизняне законо­давство не містило заборони придбання центральним банком держав­них цінних паперів при їх первинному розміщенні, що за певних умов могло становити загрозу монетарній стабільності у разі, якщо у такий спосіб центральний банк фактично кредитуватиме уряд у значних роз­мірах. Хоча вже перша редакція Бюджетного кодексу Російської Феде­рації містила норму щодо неможливості придбання Банком Росії бор­гових зобов’язань Російської Федерації, суб’єктів Російської Федерації, муніципальних утворень при їх первинному розміщенні з метою ви­користання їх як джерела фінансування дефіциту бюджету. Слід заува­жити, що відповідну заборону придбання Нацбанком України держав­них цінних паперів при їх первинному розміщенні було впроваджено у 2010 р. Утім, вже з 2008 р. Банку Росії взагалі заборонено придбання цінних паперів суб’єктів Російської Федераціїта муніципальних цінних паперів.

Другий елемент бюджетної незалежності Нацбанку України визна­чається порядком перерахування частки його прибутку до Державного бюджету України, хоча і одержання прибутку не є метою діяльності останнього. Нацбанк за підсумками року розподіляє прибуток у такій пропорції:

- 50 % відсотків прибутку спрямовується до загальних резервів та інших резервів Нацбанку. Відрахування до загальних резервів прово­дяться, доки сума загальних резервів не дорівнюватиме 10 % обсягу грошово-кредитних зобов’язань Нацбанку (після досягнення цього обсягу прибуток підлягає перерахуванню до Державного бюджету України);

- 50 % прибутку перераховується до Державного бюджету Украї­ни наступного за звітним року.