§ 1. Бюджетний процес та його стадії

За допомогою правових норм держава ретельно регламентує від­носини, що виникають з моменту формування всіх видів бюджетів до звітування про їх виконання, встановлює порядок та послідовність дій учасників бюджетних правовідносин.

Традиційно бюджетний процес визначається як сукупність дій уповноважених органів держави та місцевого самоврядування стосов­но складання, розгляду, затвердження та виконання бюджетів, а також складання, розгляду та затвердження звіту про їх виконання, що здій­снюються на підставі норм бюджетного права. З огляду на це, у широ­кому розумінні бюджетний процес являє собою засновану на владних повноваженнях діяльність відповідних органів, підпорядковану суво­рим процедурам у галузі бюджету. У ст. 2 Бюджетного кодексу України наведено дещо інше визначення бюджетного процесу-це регламен­тований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, за­твердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за додержанням бюджетного законодавства.

Така діяльність має циклічний та періодичний характер. Бюджет­ний цикл, на відміну від бюджетного періоду, який дорівнює календар­ному року, містить проміжок часу від початку формування бюджету на рік, що планується, до затвердження звіту про його виконання. Отже, бюджетний цикл включає:

1) період формування бюджету;

2) період виконання бюджету;

3) пільгові бюджетні строки (час дії тогорічних асигнувань за ка­пітальними вкладеннями);

4) період звітності.

Зараз в Україні бюджетний цикл дорівнює близько 2,5 роки.

Бюджетний процес складається з відповідних стадій, що визна­чаються змістом і характером діяльності державних органів, унаслідок чого така діяльність набуває нових якостей.

Традиційно у бюджетному процесі виокремлюють п’ять стадій:

1) розроблення та складання проекту бюджету;

2) розгляд проекту бюджету;

3) затвердження проекту бюджету;

4) виконання бюджету;

5) складання, розгляд та затвердження звіту про виконання бюджету^[XVIII]. Виділення таких стадій визначається логікою, оскільки вони охоп­люють всю діяльність державних органів, починаючи від усвідомлен­ня необхідності здійснення видатків на відповідні потреби, їх прогно­зування, винаходження дохідних джерел для їх покриття тощо. Не­зважаючи на те що кожна із стадій є відносно самостійною, послідов­но змінюючою одна одну, такі стадії є взаємопов’язаними і взаємозу- мовленими. Розмежування стадій бюджетного процесу сприяє ефек­тивності правового регулювання бюджетних відносин

Але у ст. 19 Бюджетного кодексу України закріплено чотири стадії бюджетного процесу, а саме:

1) складання проектів бюджетів;

2) розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет, рішень про місцеві бюджети;

3) виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети;

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

Такі стадії проходять всі бюджети, що складають бюджетну систе­му України: Державний бюджет та місцеві бюджети. Виходячи з того, що джерелом утворення всіх бюджетів є національний дохід країни, який має динамічний характер і залежить від розвитку економіки та обчислюється, як правило, щорічно, законодавчі та виконавчі органи, що беруть участь у складанні, затвердженні та виконанні бюджетів, кожного разу заново, періодично та систематично оновлюють стан відносин, розміри його доходів та видатків. Усі стадії бюджетного про­цесу ретельно регламентовано процесуальними нормами бюджетного права, що забезпечує чітке планування та додержання бюджетної дис-

ципліни. При цьому зазначені стадії слідують точно послідовно, одна за одною, та їх порядок у жодному разі не може бути змінений.

На кожній стадії бюджетного процесу вирішуються питання, які не можуть бути розглянуті в інший час. Наприклад, питання надання міжбюджетних трансфертів, закріплення процентних відрахувань від загальнодержавних податків та зборів вирішуються на стадії складан­ня бюджету, а остаточно затверджуються на стадії прийняття закону про Державний бюджет. Відкриття та реалізація бюджетних асигнувань здійснюються на стадії виконання бюджету і тільки після його затвер­дження тощо.

Бюджетний процес грунтується на відповідних правових засадах, принципах, які є гарантією чіткого та неупередженого планування, ефективного використанні коштів, додержання фінансової (бюджетної) дисципліни і здійснення постійного контролю за виконанням бюджетів та відбивають важливі риси бюджету. Такими засадами є принципи, притаманні як бюджетній системі України взагалі, так і тільки бюджет­ному процесу. До першої групи належать принципи, закріплені у ст. 7 Бюджетного кодексу, а саме: єдності бюджетної системи України, збалансованості, самостійності, повноти, публічності та прозорості тощо.

Друга група містить принципи, притаманні тільки бюджетному процесу:

1) принцип розподілу бюджетних повноважень між органами пред­ставницької та виконавчої влади. Так, законодавство встановлює такий розподіл повноважень за стадіями бюджетного процесу: формування і виконання бюджету віднесено до компетенції виконавчих органів, а розгляд, затвердження та здійснення контролю за виконанням бю­джету - до компетенції представницьких органів;

2) принцип спеціалізації бюджетних показників. Реалізується через бюджетну класифікацію, яка згідно зі ст. 8 Бюджетного кодексу Укра­їни, закріплюючи вичерпний перелік доходів і видатків бюджетів, полягає у конкретизації доходів за джерелами, а видатків - за цільови­ми напрямами;

3) принцип щорічності бюджету, тобто обов’язкового прийняття бюджету кожного року до початку планового року, що дає змогу вияви­ти тенденції розвитку країни, дослідити зміни темпу зростання ви- 128 робництва тощо.

Крім того, необхідно наголосити на таких принципах: гласності, що передбачає широке обговорення проекту бюджету, доведення його до відома населення, оприлюднення затвердженого бюджету; наочності - відображення показників бюджетів у взаємозв’язку з економічними показниками розвитку України; достовірності, що передбачає викорис­тання під час формування бюджету його реальних показників тощо; послідовності вступу до бюджетної діяльності державних органів.

Усі стадії бюджетного процесу перебувають під контролем Рахун­кової палати, що діє від імені Верховної Ради України, та місцевих органів влади, що зміцнює фінансову дисципліну учасників бюджетної діяльності.