§ 7.2. Загальна характеристика законодавства про ПЗФ України

Характеризуючи систему законодавства про ПЗФ України, слід зазначити, що в цілому вона базується на тих же принципах і засадах, які притаманні усьому екологічному праву. Таким чином, усі основні принципи охорони навколишнього природного середовища, вимоги нормативно-правових актів інших галузей можуть бути в повній мірі використані під час регулювання відносин у сфері заповідної справи з урахуванням особливостей спеціального законодавства.

Загальні засади функціонування об'єктів ПЗФ України містяться в ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» в розділі XII «Природні території та об'єкти, що підлягають особливій охороні». Зокрема, у ст. 60 вищезазначеного Закону закріплено, що: «Особливій охороні підлягають природні території та об'єкти, що мають велику екологічну цінність як унікальні й типові природні комплекси, для збереження сприятливої екологічної обстановки, попередження та стабілізації негативних природних процесів і явищ.

Природні території та об'єкти, що підлягають особливій охороні, утворюють єдину територіальну систему і включають території та об'єкти ПЗФ, курортні та лікувально-оздоровчі, рекреаційні, водоза­хисні, полезахисні та інші типи територій та об'єктів, що визначають­ся законодавством України». Крім того, ст. 61 ЗУ «Про охорону навко­лишнього природного середовища» визначає об'єкти ПЗФ України та їхній склад, що в подальшому розкривається у спеціальному нормати­вно-правовому акті - ЗУ «Про природно-заповідний фонд України».

Цей Закон прийнятий 16 червня 1992 р., є центральним законом, що регулює питання, пов'язані із заповідною справою в Україні. У преамбулі Закону зазначено, що він визначає правові основи організа­ції, охорони, ефективного використання ПЗФ України, відтворення його природних комплексів та об'єктів, а законодавством України ПЗФ охороняється як національне надбання, щодо якого встановлю­ється особливий режим охорони, відтворення і використання.

У Законі визначено і структуру законодавства у сфері ПЗФ: «Від­носини в галузі охорони і використання територій та об'єктів природ­но-заповідного фонду, відтворення його природних комплексів регу­люються ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища», ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» та іншими актами за­конодавства України».

Окреме місце у системі законодавства про ПЗФ України займають ЗУ «Про екологічну мережу України» та ЗУ «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки»^[338].

Ці закони регулюють суспільні відносини у сфері формування, збереження та раціонального, невиснажливого використання екоме- режі як однієї з найважливіших передумов забезпечення сталого, еко­логічно збалансованого розвитку України, охорони навколишнього природного середовища, задоволення сучасних та перспективних економічних, соціальних, екологічних та інших інтересів суспільства.

Екологічна мережа - це єдина територіальна система, яка утворю­ється з метою поліпшення умов для формування і відновлення довкілля, підвищення природно-ресурсного потенціалу території України, збере­ження ландшафтного та біорізноманіття, місць оселення та зростання цінних видів тваринного і рослинного світу, генетичного фонду, шляхів міграції тварин через поєднання територій та об'єктів ПЗФ, а також ін­ших територій, які мають особливу цінність для охорони навколишнього природного середовища і відповідно до законів та міжнародних зо­бов'язань України підлягають особливій охороні (додаток 6).

Формування, збереження та використання екомережі здійснюєть­ся відповідно до таких основних принципів:

а) забезпечення цілісності екосистемних функцій складових еле­ментів екомережі;

б) збереження та екологічно збалансоване використання природ­них ресурсів на території екомережі;

в) зупинення втрат природних та напівприродних територій (за­йнятих рослинними угрупованнями природного походження та ком­плексами, зміненими у процесі людської діяльності), розширення площі території екомережі;

г) забезпечення державної підтримки, стимулювання суб'єктів господарювання під час створення на їхніх землях територій та об'єктів ПЗФ, інших територій, що підлягають особливій охороні, роз­витку екомережі;

ґ) забезпечення участі громадян та їхніх об'єднань у розробленні пропозицій і прийнятті рішень щодо формування, збереження та ви­користання екомережі;

д) забезпечення поєднання національної екомережі з екомережа- ми суміжних країн, що входять до Всеєвропейської екомережі, всебіч­ний розвиток міжнародної співпраці у цій сфері;

е) удосконалення складу земель України шляхом забезпечення на­уково обґрунтованого співвідношення між різними категоріями земель;

є) системне врахування екологічних, соціальних та економічних інтересів суспільства.

Формування екологічної мережі передбачає зміни у структурі земе­льного фонду країни шляхом віднесення (на підставі обґрунтування еко­логічної безпеки та економічної доцільності) частини земель господар­ського використання до категорій, що підлягають особливій охороні з відтворенням притаманного їм різноманіття природних ландшафтів.

До складових структурних елементів екомережі входять:

а) території та об'єкти ПЗФ;

б) землі водного фонду, водно-болотні угіддя, водоохоронні зони;

в) землі лісового фонду;

г) полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, які не віднесені до земель лісового фонду;

ґ) землі оздоровчого призначення з їхніми природними ресурсами;

д) землі рекреаційного призначення, які використовуються для організації масового відпочинку населення і туризму та проведення спортивних заходів;

е) інші природні території та об'єкти (ділянки степової рослин­ності, пасовища, сіножаті, кам'яні розсипи, піски, солончаки, земельні ділянки, в межах яких є природні об'єкти, що мають особливу приро­дну цінність);

є) земельні ділянки, на яких зростають природні рослинні угру­повання, занесені до Зеленої книги України;

ж) території, які є місцями перебування чи зростання видів тва­ринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України;

з) частково землі сільськогосподарського призначення екстенси­вного використання - пасовища, луки, сіножаті тощо;

и) радіоактивно забруднені землі, що не використовуються та підлягають окремій охороні як природні регіони з окремим статусом.

Таким чином, об'єкти ПЗФ України становлять кістяк екологічної мережі України як основні природні резервати, центри збереження найбільш цінних і типових компонентів ландшафтного та біорізнома- ніття, а перелік ключових територій екомережі включає території та об'єкти природно-заповідного фонду, водно-болотні угіддя міжнаро­дного значення, інші території, у межах яких збереглися найбільш цінні природні комплекси.

ВР України в окремих випадках приймає постанови з метою за­безпечення захисту унікальних територій та об'єктів.

З метою недопущення знищення унікального місця, аналогів якому за своїми аеродинамічними властивостями немає в Європі, та збереження умов для подальшого розвитку дельтапланерного і парап- ланерного спорту в Україні ВР України прийняла Постанову від 5 березня 2010 р. № 1947-VI^[340], якою передбачалось забезпечення ого­лошення території гори Климентієва (Узун-Сирт) об'єктом ПЗФ на­лежного правового режиму, що дало би можливість зберегти умови для подальшого використання гори для занять спортивною авіацією.

Надзвичайно важливе значення для функціонування територій та об'єктів ПЗФ України має діяльність Президента України.

Указами Президента України постійно визначаються та корегу­ються заходи, спрямовані на забезпечення функціонування об'єктів ПЗФ України. Зокрема, до таких указів відносяться: «Про збереження і розвиток природно-заповідного фонду України»^[341], «Про резервування для наступного заповідання цінних природних територій»^[342], «Про невідкладні заходи щодо забезпечення додержання законодавства у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду України»^[343], «Про заходи щодо дальшого розвитку природно-заповідної справи в Україні»^[344], «Про рішення Ради національної безпеки і оборони Укра­їни від 6 червня 2003 року «Про стан виконання Указу Президента України від 10 серпня 1998 року № 861 «Про створення Дунайського біосферного заповідника» та перспективи будівництва судноплавного шляху Дунай - Чорне море»^[345], «Про додаткові заходи щодо розвитку природно-заповідної справи в Україні»^[346].

Указами Президента України здійснюються оголошення та зміна меж територій та об'єктів ПЗФ України загальнодержавного значення.

Здійснюючи свої функції щодо забезпечення реалізації державної політики у сфері заповідної справи, значну нормотворчу діяльність у цій сфері здійснює КМ України. Зокрема, ним схвалено Концепцію Загальнодержавної програми розвитку заповідної справи на період до 2020 р.^[353], якою передбачено створення належних умов для реалізації єдиної державної політики у сфері розвитку заповідної справи, зокре­ма, мережі територій та об'єктів природно-заповідного фонду, вдос­коналення управління природними, біосферними заповідниками та НПП, іншими територіями та об'єктами ПЗФ, доведення обсягу площі ПЗФ до 10 % загальної площі держави, прискорення формування на­ціональної екологічної мережі як складової Загальноєвропейської екологічної мережі, забезпечення проведення комплексних довго­строкових наукових досліджень типових та унікальних екосистем, забезпечення раціонального природокористування.

Постановами КМ України «Про такси для обчислення розміру шко­ди, заподіяної порушенням законодавства про природно-заповідний фонд України»^[354] та «Про затвердження такс для обчислення розміру відшкодування шкоди, заподіяної порушенням природоохоронного за­конодавства у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду України»^[355] визначено особливості розрахунку майнової відповідальності за порушення законодавства у сфері ПЗФ України.

Також постановами КМ України закріплено Перелік платних по­слуг, які можуть надаватися бюджетними установами природно- заповідного фонду^[356] та Порядок розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фо­нду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та істо- рико-культурного призначення^[357].

Характеризуючи систему законодавства про ПЗФ України, немо­жливо обійти увагою діяльність міністерств і відомств у цій сфері. Найбільшу правотворчу діяльність у сфері заповідної справи здійснює Мінприроди України. Зокрема, нормативно-правовими актами Мінп­рироди затверджено Положення про єдині державні знаки та аншлаги на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду України (1994), Положення про організацію наукових досліджень у заповідни­ках і національних природних парках України (1998)^[358], Положення про наукову діяльність заповідників та національних природних пар­ків України (2000)^[359], Інструкцію про зміст та складання документації державного кадастру територій та об'єктів природно-заповідного фо­нду України (2005)^[360], Положення про Проект організації території природного заповідника та охорони його природних комплексів (2005), Положення про Проект організації території біосферного запо­відника та охорони його природних комплексів (2005), Положення про Проект організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об'єктів (2005), Положення про Проект організації тери­торії регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об'єктів (2005)^[361], Інструкцію про застосування порядку установлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення (2008)^[362], Положення про рекреаційну діяльність у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду України (2009)^[363].

Підсумовуючи характеристику системи законодавства про ПЗФ України, слід відзначити, що в наш час значний вплив на неї здійс­нюють міжнародні стандарти заповідної справи. Центральне місце серед міжнародних актів у цій сфері займає Конвенція про охорону біорізноманіття, яка в значній мірі закладає основи та стандарти щодо здійснення консерваційної, природно-заповідної діяльності на між­народному рівні. Конвенція наголошує на тому, що збереження біорі- зноманіття є загальним завданням людства, а держави, які володіють правами на свої біологічні ресурси, відповідають за охорону свого біорізноманіття і стійкий характер використання біоресурсів. Цілями конвенції є збереження біорізноманіття, стійке використання його компонентів та справедливий і рівноправний розподіл вигод, які ви­никають у результаті експлуатації генетичних ресурсів, у тому числі шляхом певного доступу до них і передачі технологій, з урахуванням усіх прав на ці ресурси та технології^[364].

С. М. Кравченко зазначала, що Конвенція про біологічне різно­маніття є рамковою, вона базується на таких існуючих конвенціях:

- Конвенція про міжнародну торгівлю об'єктами флори і фауни, які опинилися під загрозою знищення (Вашингтон, 1973);

- Конвенція про збереження мігруючих видів тварин (Бонн, 1979);

- Конвенція про охорону дикої флори і фауни та природних се­редовищ її існування в Європі (Берн, 1979);

- Конвенція про водно-болотні угіддя (Рамсар, 1971);

- Конвенція про всесвітню культурну та природну спадщину людства (Париж, 1972)^[365].

Саме ці конвенції, разом із директивами Ради Європи № 79/409/ЄЕС від 2 квітня 1979 р. та № 92/43/ЄЕС від 21 травня 1992 р., встановлюють основні міжнародні стандарти щодо функціонування об'єктів природно-заповідного фонду.