Проблеми реалізації позитивної юридичної відповідальності у природоресурсних правовідносинах
Дослідження феномену юридичної відповідальності характеризуються багатоаспектністю сприйняття правового явища та використанням плюралістичної методології. У зв'язку з цим серед науковців не сформувалося єдиного погляду щодо того, що ж саме необхідно розуміти під позитивною юридичною відповідальністю.
Юридична відповідальність, у тому числі її позитивний аспект, була предметом уваги багатьох вчених, зокрема С. С. Алексєєва, С. М. Братуся, О. С. Іоффе, Д. А. Липинського, Н. М. Оніщенко, О. Ф. Скакун, В. О. Тархова, Р. Л. Хачатурова та ін.
Більшість науковців пов'язують юридичну відповідальність виключно з протиправною поведінкою, правопорушенням, що тягне за собою негативні наслідки - покарання, санкції, державний примус. Йдеться про негативну (ретроспективну) юридичну відповідальність, а правомірні дії суб'єктів у дефініцію правової відповідальності не включені.
Ідея позитивної відповідальності з'явилася і знайшла розповсюдження у радянській загальнотеоретичній
юриспруденції у 60-ті роки XX ст. Пізніше, і навіть у період розпаду СРСР, юристами-вченими наголошувалося, що саме позитивна відповідальність як результат самовиховання і самоконтролю дає можливість поведінку людини «ставити під контроль» таких внутрішніх її якостей, як честь, гідність, гордість, совість.
Професор О. Ф. Скакун визнає двоаспектне розуміння природи юридичної відповідальності та зазначає, що юридичну відповідальність не можна зводити до державного примусу.
Н. М. Оніщенко, поряд з ретроспективною юридичною відповідальністю, вирізняє і позитивну - вид юридичної відповідальності, який являє собою відповідну реакцію держави та суспільства на здійснене соціально корисне правомірне діяння особи у вигляді застосування різних заходів правового заохочення (особистого, майнового та організаційного характеру).
На думку О. І. Орєховського, у цьому ж контексті обмежувати юридичну відповідальність ретроспективним аспектом означає суттєво збіднювати і недооцінювати ті основні функції та завдання, які ставляться перед нею.
У позитивному аспекті юридичну відповідальність розглядають також О. Г. Мурашин та М. С. Кельман. На їхню
думку, - це абсолютне відношення, яке являє собою добросовісне виконання своїх обов’язків перед громадянським суспільством, правовою державою, колективом людей і окремою особою, тобто відповідальне ставлення до виконання обов’язку1.
Вчені-правознавці серед ознак позитивної юридичної відповідальності називають такі: встановлюється державою у заохочувальних правових нормах; виступає засобом державного переконання та правового стимулювання; застосовується спеціально уповноваженими суб’єктами (державними органами, керівниками організацій тощо); пов’язана з наданням особі додаткових прав, можливостей та інших соціальних благ; виражається у певних позитивних наслідках майнового, організаційного та особистісного характеру; виступає формою реалізації заохочувальної санкції норми права у конкретному випадку і до конкретної особи, але не ототожнюється з нею; здійснюється в особливій процесуальній формі[20] [21]. Р. Л. Хачатуров і Р. Г. Ягутян також вважають, що «юридична відповідальність, як і всі інші види соціальної відповідальності, єдина. «Позитивна» і «ретроспективна» відповідальність є добровільна і примусова форми реалізації юридичної відповідальності, що покликана відобразити взаємозв’язок диспозиції і санкції правової норми, позитивного юридичного обов’язку та міри державного примусу, оскільки вони повинні забезпечити належну, відповідальну поведінку суб’єктів права»2. На нашу думку, позитивну юридичну відповідальність слід вважати добровільною формою реалізації юридичної відповідальності, яка полягає у відповідальності за майбутні дії, в активній поведінці стосовно правильного, належного виконання суб'єктом своїх обов'язків, дотримування і виконання вимог права, що реалізовується у правомірній поведінці суб'єктів права, яка заохочується вигляді застосування державою різних заходів правового заохочення (особистого, майнового та організаційного характеру). Проблема реалізації позитивної екологічної відповідальності стала предметом розгляду багатьох вчених. Думки стосовно її визначення та визнання взагалі розділились прямо протилежно. Однак, позитивна екологічна відповідальність існує і все стає на свої місця, якщо розуміти відповідальність як обов'язок дати звіт про свої дії. В науці екологічного права зазначається, що позитивна відповідальність носить переважно організаційний, організаційно-майновий або ж майновий характер, а суб'єктам правовідносин реалізації позитивної відповідальності в галузі екології притаманні такі ознаки, як: високий рівень еколого- правової культури, екологічної правосвідомості, вольова правомірна поведінка, усвідомлення посиленого екологічного ризику. Розвиток ідеї позитивної відповідальності в галузі екології заслуговує на увагу, оскільки встановлення у законодавстві еколого-правових норм, в яких містяться приписи щодо зобов'язання осіб виконати певні дії, що мають призвести до позитивних і юридично значимих наслідків, є не просто обов'язком з їх боку, а ще і гарантією забезпечення вимог раціонального використання природних ресурсів, охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки, гарантією реалізації і захисту екологічних прав громадян. Відправними положеннями для дальшого розвитку позитивної відповідальності є норми ст. 16 Конституції України, де зазначено, що «забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, збереження генофонду Українського народу є обов’язком держави»1. Таким чином, держава визнає себе суб’єктом позитивної відповідальності. Позитивна юридична відповідальність у природо-ресурсних правовідносинах, відповідно до ст. 1187 Цивільного кодексу України, лежить й у площині реалізації спеціальної правосуб’єктності осіб, які використовують довкілля для відведення в нього небезпечних факторів, тобто які здійснюють такі види господарювання, що за їх юридичним визначенням підпадають під ознаки джерела підвищеної небезпеки[23] [24]. У природоресурсному законодавстві ознаки таких джерел розкриваються через категорію об’єктів, що шкідливо впливають на стан довкілля, що закріплені в ст. 24, ч. 3 ст. 66 ЗУ “Про охорону навколишнього природного середовища”, переліки видів діяльності і об’єктів, що складають підвищену екологічну небезпеку”[25]. Об’єктами підвищеної екологічної небезпеки, відповідно до ст. 1 Закону України від 18 січня 2001 р. “Про об’єкти підвищеної небезпеки”, можуть визначатися й такі, на яких використовуються, виготовляються, переробляються, зберігаються або транспортуються одна чи кілька небезпечних речовин або категорій речовин у кількості, що дорівнює або перевищує нормативно встановлені порогові маси, а також інші об'єкти як такі, що, відповідно до закону, є реальною загрозою виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного 4 характеру. Отже, в межах реалізації позитивної екологічної відповідальності власники таких джерел та об'єктів зобов'язані: а) сплачувати збори за спеціальне використання природних ресурсів, за забруднення довкілля та погіршення якості природних ресурсів; б) фінансувати комплекс запобіжних заходів щодо охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки способами, які можна назвати превентивно-компенсаційними, що реалізуються у межах регулятивних відносин та види яких деталізуються в екологічному законодавстві. На нашу думку, цьому виду еколого-правової відповідальності має відповідати належний рівень морально- етичного ставлення кожного до природи як до місця і умови існування всього живого на Землі, принаймні, такий, який існував у поведінці праукраїнців та зберігся в окремих звичаях і традиціях нашого народу. широкомасштабних державних заходів щодо підтримання, відновлення і поліпшення стану навколишнього природного середовища; обов'язок здійснювати технічні й інші заходи для запобігання шкідливому впливу господарської та іншої діяльності на довкілля, виконувати екологічні вимоги при плануванні, розміщенні продуктивних сил, будівництві й експлуатації народногосподарських об'єктів. Економісти з цією метою пропонують створити організаційно-економіко-правовий механізм такої відповідальності для забезпечення ряду важливих функцій: управлінської, стимулюючої, запобіжно-виховної, компенсаційної та ін.[26] Проблема реалізації та існування позитивної екологічної відповідальності неодноразово ставала предметом критики видатних вчених-юристів. На нашу думку, позитивна відповідальність в галузі екології заслуговує на увагу, оскільки встановлення в законодавстві еколого-правових норм, в яких містяться приписи щодо зобов’язання осіб виконати певні дії, що мають призвести до позитивних і юридично значимих наслідків, є не просто обов’язком з їх боку, а й відповідальність як гарантією забезпечення вимог раціонального використання природних ресурсів, охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки, гарантією реалізації і захисту екологічних прав громадян. Особливості та концепції, в яких розвивається міжнародне природоресурсне законодавство, екологічне законодавство Європейського Співтовариства, екологічне законодавство окремих країн свідчить про те, що ними порушується питання такого самостійного виду юридичної відповідальності як екологічна відповідальність. Саме такі ідеї покладені в основу Закону США про всебічне регулювання, компенсацію і відповідальність (відомий як ЗВЕРКВ або Суперфонд), Закону Німеччини про екологічну відповідальність, Директиви Європейського Парламенту і Ради Європи від 21 квітня 2004 року, № 2004/35/СЕ про екологічну відповідальність у контексті попередження та ліквідації наслідків заподіяної навколишньому середовищу шкоди. Для більшості країн екологічна відповідальність є особливо актуальною, особливо це пов’язано з наявністю екологічних ризиків джерел підвищеної небезпеки. Екологічна безпека є важливою складовою національної безпеки кожної держави. Позитивна відповідальність у галузі екологічної безпеки ґрунтується на концепції екологічного ризику - відповідальності за нього. Експлуатуючи джерело підвищеної екологічної небезпеки, суб'єкт свідомо припускає вірогідність (ризик) настання шкоди, а це, у свою чергу, підвищує ефективність пошуку і запровадження найбільш оптимальних технологій екологічно обґрунтованих рішень, стимулюючи власника джерела небезпеки до «екологізації» процесу експлуатації небезпечних властивостей такого джерела. У цьому виявляється екологічний ризик як мотивація позитивної поведінки, а ризик як властивість небезпечних речовин стає юридичним фактом, підставою виникнення позитивного зобов'язання суб'єктів екологічно небезпечної діяльності саме з моменту, коли набуває форми юридичного мотиву, породжуючи виникнення спеціальної правосуб'єктності. Саме на позиціях позитивної відповідальності, обумовленої високим ступенем екологічного ризику-загрози, реалізується відповідальність, передбачена Стокгольмською декларацією конференції ООН із проблем навколишнього середовища людини, де чітко зазначено, що людина несе особливу відповідальність за збереження й розумне управління продуктами живої природи та її середовища, які наразі перебувають під серйозною загрозою[27]. Важливим етапом у забезпеченні позитивної відповідальності у природоресурсних правовідносинах слід вважати виникнення страхування екологічних ризиків в Європі ще наприкінці XX ст. Його поява була визначена всім ходом розвитку політичних і економічних процесів у Європі, пов'язаних зі станом навколишнього середовища, що для густонаселеної Європи нині є злободенною проблемою. Багато країн Європи почали послідовно розвивати законодавство про охорону навколишнього середовища. Для успішного розвитку і реалізації такого законодавства потрібні були гарантії, тому наявність розвинутої страхової індустрії стало необхідним. Країни-члени ЄС визнали те, що екологічна відповідальність здебільшого повинна мати проспективний характер, бути спрямована на запобігання спричинення шкоди навколишньому середовищу. Відповідно ч. 1 ст. 5 Директиви 2004/35/ЄС Європейського Парламенту та Ради “Про екологічну відповідальність за попередження та ліквідацію наслідків завданої навколишньому середовищу шкоди”, якщо екологічна шкода ще не була завдана, але існує неминуча загроза її настання, експлуатант невідкладно вживає необхідні запобіжні заходи. А ч. 2 зазначає, що держави-члени стежать за тим, щоб в разі необхідності і, в будь-якому випадку, якщо неминуча загроза екологічної шкоди не зникне, не дивлячись на вжиті експлуатантом запобіжні заходи, останній буде зобов’язаний якомога швидше проінформувати компетентний орган про всі належні аспекти. Ч. 3. вказує на те, що компетентний орган у будь-який час може: а) зобов’язати експлуатанта надавати відомості щоразу, коли з’являється неминуча загроза екологічної шкоди, або у випадку підозри існування такої загрози; б) зобов’язати експлуатанта вжити необхідні запобіжні заходи; в) надати виконання інструкції, яких належить дотримуватись щодо необхідних запобіжних заходів; г) самому вжити необхідні запобіжні заходи[28]. Слід зазначити, що ще одним важливим фактором забезпечення виконання позитивної екологічної відповідальності є екологічний аудит, який запроваджений у США Агентством із охорони навколишнього середовища для федеральних агентств та низки міжнародних транснаціональних компаній, які розробляють, приймають і втілюють власні екопрограми. Екологічний аудит системно й усе активніше застосовують у Європі як економіко-правовий інструмент стимулювання природоохоронної діяльності. Наприклад, Світовий банк і Європейський банк реконструкції та розвитку (ЄБРР) впроваджують власні програми еколого-інвестиційного (фінансового) аудиту і використовують їх для отримання всебічної та різнопланової інформації, щоб мінімізувати ризики кредитування, визначити доречність фінансування інвестиційних проектів, упроваджують власні програми еколого-інвестиційного (фінансового) аудиту. Відтак, сфери незалежного екоаудиту в ЄС розширюються й призначені нині для оцінки безпеки продукції, прогнозування і мінімізації екологічних ризиків інвестиційної, банківської, страхової, господарської діяльності, операції купівлі- продажу нерухомості; врегулювання конфліктів між державними органами і корпораціями тощо. У 1992 р. у Ріо-де-Жанейро світова спільнота визначила нову концепцію збалансованої коеволюції суспільства і природи, всесвітню програму і методологію sustainable development (еколого-збалансованого розвитку). У Європейському Союзі екологічний аудит найбільш поширений на корпоративному рівні. Саме на нього зорієнтовано Директиву № 761/2001 EMAS “Системи екологічного менеджменту й аудиту” (СЕМА), яка їх уніфікувала, визначила корпоративну екологічну політику як комплексний об'єкт екологічного аудиту за кожним з 12 аспектів: від планування нової екологічно чистої продукції, поводження з відходами до економії енергії та екологічної поведінки корпорації у різних секторах ринку. Практичний досвід застосування EMAS продемонстрував інтегральний еколого-економічний ефект. Найпоширенішою EMAS стала у Німеччині, де корпорації виявили готовність брати на себе екологічну відповідальність добровільно, не очікуючи тиску з боку державних структур. Отже, більшість європейських країн на законодавчому рівні затвердили позитивну екологічну відповідальність, яка має бути спрямована на запобігання спричинення шкоди навколишньому середовищу. Важливим етапом у забезпеченні позитивної екологічної відповідальності слід вважати виникнення страхування екологічних ризиків та запровадження екологічного аудиту. Проблематика даного питання набуває актуальності у зв'язку з виникненням глобальних екологічних проблем, які зумовлені зростанням екологічних правопорушень. Сучасні демократичні перетворення в нашій країні неминуче торкаються питань вирішення складних проблем природо-ресурсного законодавства, пов'язаних із частішими проявами заподіяння шкоди природі взагалі, окремим природним компонентам або життю і здоров'ю людини, зокрема, внаслідок забруднення довкілля у зв'язку з господарською діяльністю або стихійних явищ, викликаних значним техногенним впливом на довкілля. Такі питання мають вирішуватися у межах рішучих кроків із проведення виваженої правової реформи, спрямованої на ефективну адаптацію національних норм права до стандартів міжнародного та європейського екологічного законодавства. З урахуванням цих особливостей наразі розвивається й міжнародне екологічне законодавство, екологічне законодавство Європейського Співтовариства, екологічне законодавство окремих країн, де порушується питання такого самостійного виду юридичної відповідальності як екологічна відповідальність. З огляду на існуючу світову практику щодо питань екологічної відповідальності, запровадження такої відповідальності в законодавстві України буде заохочувати підприємства-забруднювачі до здійснення заходів щодо запобігання чи компенсації екологічної шкоди (internaliz environmental costs), сприятиме запровадженню страхування екологічних ризиків, екологічного аудиту, створенню національних екологічних фондів для ліквідації чи усунення наслідків екологічних аварій, катастроф або стихійних явищ. На нашу думку, екологічна відповідальность є самостійним видом юридичної відповідальності, який реалізується як в межах попередження виникнення екологічної шкоди (позитивний аспект), так і межах усунення наслідків шкоди, що виникла (негативний аспект). Для забезпечення позитивної екологічної відповідальності необхідно: - запозичення норми європейського законодавства, відповідно до якої, навіть якщо екологічна шкода ще не була завдана, але існує неминуча загроза її настання, експлуатант невідкладно вживає необхідні запобіжні заходи. - створити компетентний орган, який в будь-який час може зобов’язати експлуатанта надавати відомості щоразу, коли з’являється неминуча загроза екологічної шкоди або у випадку підозри існування такої загрози, а також зобов’язати експлуатанта вжити необхідні запобіжні заходи; - надавати експлуатанту інструкції, яких належить дотримуватися щодо необхідних вжитих запобіжних заходів; - дозволити компетентному органу у випадках, якщо екологічна шкода ще не була завдана, але існує неминуча загроза її настання, заборонити вчинення певних дій, яке полягає у спрямуванні письмової вимоги правопорушнику припинити дії, що можуть призвести або призвели до спричинення загрози життю та/або здоров’ю людей чи шкоди довкіллю. Відповідна санкція може бути застосована виключно у випадках, коли уповноважений орган впевнений, що особа відповідальна за такі дії; саме такі дії були причиною чи становлять ризик, або спричинили певну шкоду навколишньому середовищу; за вчинення таких правопорушень особа може бути притягнута до кримінальної відповідальності; - після того, як було досягнуто результат від такої заборони, уповноважений орган зобов’язаний видати сертифікат, що підтверджує виконання правопорушником вимог заборони. На нашу думку, виконання експлуатантом даних вимог, буде проявом реалізації позитивної екологічної відповідальності. Слід зазначити, що призупинення діяльності підприємств також передбачено і в законодавстві України. На нашу думку, повноваження органів на таке призупинення є доволі обмеженими, що, у свою чергу, не дозволяє реалізувати превентивну функцію таких заходів. Відповідно до п. 5 постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об’єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища” від 29 жовтня 1992 року, № 2751-XII підставою для припинення діяльності підприємств є систематичне перевищення ними лімітів використання природних ресурсів, порушення екологічних нормативів та екологічних стандартів, що не можуть бути усунуті з технічних, економічних чи інших причин. Таким чином, можливість застосування цих заходів з’являється виключно у випадку порушення вимог екологічного законодавства. Законодавством не передбачено можливість застосування їх, якщо виникає загроза такому порушенню. Крім того, необхідно внести зміни у законодавство, які б деталізували організацію й діяльність органів виконавчої влади у сфері захисту довкілля. Головною метою такої діяльності має бути запобігання спричиненню шкоди об’єктам довкілля. Необхідно чітко обумовити обов’язки й відповідальність посадових і службових осіб органів виконавчої влади. [29] Варто враховувати те, що екологічна відповідальність здебільшого повинна мати проспективний характер, тобто бути направлена на запобігання спричинення шкоди навколишньому середовищу. Удосконалення екологічного виховання. Актуальність питання морально-екологічного виховання як складової частини духовності особистості обумовлюється як потребою часу, так і екологічною кризою, що виникла не лише через непродумане господарювання людини, а й у зв’язку із знеціненням моральної культури в межах сучасного суспільства. Так, наприклад, більшість екологічних організацій, що існують у США, проводять екологічну освітньо-виховну діяльність із підростаючим поколінням. По-перше, ці організації беруть безпосередню участь у розробленні навчальних планів в аспекті екології. Система позадержавних громадських утворень цілеспрямовано й планомірно проводить серйозну роботу із формуванням у школярів екологічної культури. На нашу думку, піднесення екологічної освіти та культури сприятиме утвердженню позитивної екологічної відповідальності у суспільстві. 1.5.