Формування сучасної державної екологічної політики і перспективи систематизації екологічного законодавства в аспекті природно-правової доктрини та євроінтеграційних процесів

Справедливим є зроблений А. П. Гетьманом висновок, що в Укра­їні виникла нагальна потреба в розробленні Концепції розвитку еколо­гічного права й законодавства (курсив наш. - Г. А.), яка має стати важливим складником алгоритму формування національної екологічної політики й головною умовою подолання перешкод на шляху її реалі­зації й введення механізму правового супроводження.

При цьому варто відзначити, що державна екологічна політика - це категорія: а) «динамічна», пов'язана з інноваційним розвитком; б) спря­мована на задоволення публічних і приватних інтересів; в) функціо­нально пов'язана з іншими пріоритетними напрямами державної екологічної політики; г) передбачає множинність видів суб'єктно- об'єктного складу; д) базується на конкурентних засад використання природно-ресурсного потенціалу; е) вимагає вжиття ефективних еко- номіко-правових заходів використання природно-ресурсного потенці­алу; є) має довгостроковий характер; ж) сприяє модернізації системи заходів охорони й відтворення природних ресурсів; з) забезпечує вдо­сконалення правової системи забезпечення екологічної політики; и) має бути скерована на досягнення міжнародних стандартів якості довкілля та ін.

В умовах сьогодення державна екологічна політика має розгорта­тися виходячи з того, що основними орієнтирами права використання природних ресурсів мають стати збереження біологічного й ландшафт­ного різноманіття, відновлення екологічно забруднених територій, охорона й відтворення природних ресурсів, дотримання вимог еколо­гічної безпеки населення й територій. З огляду на викладене наведемо визначення поняття «державна екологічна політика» (як складової державної політики) - це система правових, організаційних, економіч­них, соціальних, ідеологічних та інших заходів держави, які вживають­ся задля збереження безпечного для існування природи, захисту життя і здоров'я населення, досягнення гармонійної взаємодії суспільства і природи, охорони, раціонального використання і відтворення при­родних ресурсів.

Проте це лише один бік проблеми, адже при формуванні державної екологічної політики не варто забувати й про те, що нині національне законодавство, крім іншого, слід привести у відповідність до вимог ЄС, а керівними положеннями мають стати висновки, викладені в ана­літичній записці «Аналіз досвіду Європейського співробітництва щодо формування і втілення інституцій та інструментів екологічної політи­ки». Так, згідно з цим документом принципами екологічної політики ЄС визнано: 1) принцип субсидіарності (спільна діяльність у тих на­прямах, у яких окрема країна самостійно впоратися не може, або більш ефективним буде скоординоване вирішення проблеми декількома державами, ніж однією); 2) принцип превентивних (попереджуваль­них) дій; 3) принцип обережності; 4) принцип відшкодування збитку навколишньому середовищу шляхом усунення шкоди на початковому етапі її виникнення; 5) принцип екологічної орієнтованості, коли будь- яка діяльність провадиться з урахуванням потреб навколишнього се­редовища; 6) принцип «забруднювач платить», дієвість якого суттєво підсилена у 2004 р. Директивою 2004/35/ЄС про цивільну відповідаль­ність за забруднення довкілля; 7) принцип інтеграції екологічної по­літики у розробку і проведення усіх інших політик [22].

Крім того, у записці також наголошено, що через тенденції остан­ніх десятиліть і у зв'язку з необхідністю вдосконалення й оновлення екологічної політики розширився перелік наявних засобів охорони довкілля. Паралельно з прийняттям рамкового законодавства для за­безпечення високого рівня охорони довкілля ЄСт впровадило цілу низку нових інструментів (деякі використовуються і в Україні): а) LIFE - фінансовий інструмент екологічного захисту, його введення сприяє розвитку, реалізації й оновленню екологічної політики й зако­нодавства ЄСт; б) угоди про охорону довкілля, складовими яких є обов'язки з дотримання екологічних аспектів діяльності підприємств і використання методів заохочення до добровільного вжиття заходів із охорони довкілля; в) екологічні мита й податки, тобто застосування державами-членами фіскальних інструментів задля підвищення ефек­тивності екологічної політики й забезпечення їх відповідності законо­давству ЄСт; г) програми підтримки НУО, що діють у галузі охорони довкілля; д) Інтегрована виробнича політика (Integrated product policy): Комісія представляє стратегію укріплення й зміни спрямування еколо­гічної політики, пов'язаної з виробництвом, із метою сприяння розвит­ку ринку екологічно безпечної продукції, і зрештою, стимулювання громадського обговорення певних питань; е) Європейське агентство з питань довкілля (завдяки створенню якого особи, відповідальні за прийняття політичних рішень, а також громадськість мають змогу отримати надійну й достовірну інформацію про стан довкілля); є) еко- маркування продукції (має на меті рекламування продукції зі зменше­ним, порівняно з іншими продуктами тієї самої групи, негативним впливом на довкілля); ж) Система екологічного менеджменту й еколо­гічного аудиту ЄСт (EMAS), яка використовується задля вдосконален­ня й підвищення ефективності екологічної діяльності європейських організацій, а також забезпечення громадськості й зацікавлених сторін відповідною інформацією; з) оцінка впливу на навколишнє середови­ще (ОВНС) певних державних і приватних проектів; и) оцінка еколо­гічних наслідків впровадження планів і програм, що проводиться з метою сприяння включенню екологічних аспектів на етапах їх роз­робки й ухвалення; і) екологічні перевірки за мінімальними критерія­ми, що дозволяє досягти більшої відповідності, а також однаковості в застосуванні й упровадженні законодавства ЄСт щодо охорони до­вкілля шляхом надання мінімальних критеріїв організації, проведення постконтролю й опублікування результатів екологічних перевірок в усіх державах-членах; ї) Європейський реєстр викидів і перенесення забруднюючих речовин (PRTR), завдяки веденню якого покращився доступ громадськості до інформації про стан довкілля, що, у свою чергу, дозволяє запобігти чи зменшити забруднення у довгостроковій перспективі [22].

Сучасна державна екологічна політика розрахована на європей­ський вибір нашої держави. За розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про схвалення рекомендації Ради асоціації між Україною та ЄС про імплементацію Порядку денного асоціації між Україною та ЄС» від 13 березня 2015 р. № 207-р в оновленому Порядку денному¹ визначено, що Сторони співпрацюють у напрямі підготовки до імпле­ментації актів acquis ЄС, що передбачає: 1) подальше розроблення і впровадження українського законодавства, стратегій і планів щодо довкілля; 2) усунення прогалин у національному законодавстві й роз­виток імплементаційних інструментів відповідно до багатосторонніх угод у сфері навколишнього природного середовища, підписаних і ратифікованих Україною та ЄС, та ін. [905, с. 7]. Цьому сприятиме також постанова Кабінету Міністрів України «Про виконання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Со­юзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми дер­жавами-членами, з іншої сторони» від 5 жовтня 2017 р. № 1106 [782]. Додамо, що останній Порядок денний асоціації для України було схвалено Радою асоціації 16 березня 2015 р. У 2018 р. відбувся пере­гляд Порядку денного асоціації Україна - ЄС.

На особливу увагу заслуговують питання, що стосуються актів за­конодавства ЄС, імплементація яких здійснюється згідно зі схвалени­ми планами в контексті забезпечення державної екологічної політики, а саме: Директива 2011/92/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 13 грудня 2011 р. про оцінку впливу окремих державних і приватних проектів на навколишнє середовище (кодифікація) [848]; Директива 2003/4/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 28 січня 2003 р. щодо свободи доступу до інформації відносно стану навколишнього сере­довища, що замінює Директиву Ради 90/313/ЄЕС [801]; Директива 2003/35/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 26 травня 2003 р. про участь громадськості у розробці деяких планів та програм, пов’язаних з довкіллям, і внесення змін до Директив Ради 85/337/ЄЕС та 96/61/ЄС щодо участі громадськості та доступу до правосуддя [1151]; Директива 2001/42/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 27 червня 2001 р.

Відповідно до Звіту про заплановані найважливіші заходи й резуль­тати виконання Порядку денного асоціації й Угоди про асоціацію, що мали місце в період з вересня 2014 р. по квітень 2015 р., а також про інші важливі події можемо констатувати:

- із метою забезпечення системного підходу до вирішення проблем у сфері гарантування, забезпечення й реалізації прав людини й осно­воположних свобод, їх ефективного захисту 25 березня 2015 р. Урядом схвалено законопроект «Про затвердження національної стратегії у сфері прав людини», який направлено Президенту України для по­дальшого внесення на розгляд Верховної Ради [359, с. 43], того ж року 25 серпня Указом Президента України затверджена Національна стра­тегія у сфері прав людини, яка зосереджена на вирішенні основних системних проблем із захисту прав і свобод людини та нових викликах суспільства, але не вичерпує повністю проблематику в цій сфері. Ви­ходячи з цього, удосконалення системи захисту прав і свобод людини здійснюватиметься з урахуванням як вітчизняного досвіду, так і на­працьованих й апробованих міжнародною спільнотою засад і принци­пів, тобто буде взято до уваги й активно використовуватиметься досвід Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, правозахис- них організацій України, ООН, Ради Європи, Організації з безпеки і співробітництва в Європі, інших міжнародних організацій, а також практика ЄСПЛ [813];

- спільно з експертами проекту ЄС «Додаткова підтримка Мініс­терства екології та природних ресурсів України у впровадженні Сек­торальної бюджетної підтримки» розроблено Національну стратегію наближення (апроксимації) законодавства України до права ЄС в га­лузі охорони довкілля [629], спрямовану на виконання положень Уго­ди про асоціацію у сфері охорони довкілля¹; ^[33]

- розпочато другу фазу Програми щодо запобігання, підготовки і реагування на стихійні та антропогенні лиха в країнах Східного Парт­нерства (PPRD East 2);

- ведеться активна робота з наближення законодавства України до законодавства ЄС щодо запобігання аваріям та управління ризиками (розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22 січня 2014 р.

Маємо констатувати, що 25 жовтня 2017 р. постановою Кабінету Міністрів України № 1106 «Про виконання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони» затверджено план заходів з виконання цієї Угоди [782]. На­звана вище Національна стратегія наближення (апроксимації) законо­давства України до права ЄС у сфері охорони довкілля (далі - Страте­гія) фокусується на положеннях ст. 363 гл. 6 «Навколишнє середовище» і Додатка ХХХ до Угоди про асоціацію, і має на меті забезпечити ефективне виконання Україною вказаних в Угоді зобов’язань. Страте­гія охоплює увесь спектр органів, підприємств, установ і організацій, залучених до процесу виконання ст. 363 гл. 6 «Навколишнє середови­ще» і Додатка ХХХ до Угоди про асоціацію на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях із приділенням особливої уваги загальнодержавному рівню [674]. Не менш важливо й те, що з 23 трав­ня 2018 р. Мінприроди України у зв’язку з прогресом щодо впрова­дження Угоди про асоціацію, а також на виконання міжнародних зобов'язань і оновлення законодавства України стосовно участі гро­мадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля ініційований процес перегляду Плану заходів з виконання зобов'язань у цій сфе­рі [604].

До викладеного додамо, що у процесі адаптації екологічного за­конодавства до вимог ЄС великого значення набуває вдосконалення процедури перекладу, що знайшло відображення у постанові Кабіне­ту Міністрів України «Порядок здійснення перекладу на українську мову актів Європейського Союзу acquis Communautaire, пов'язаних з виконанням зобов'язань України у сфері європейської інтеграції» від 31 травня 2017 р. № 512 [754]. Крім того, на законодавчому рівні розроблені вимоги щодо порядку проведення планування, моніторин­гу й оцінки результативності виконання Угоди про асоціацію [755].

Для подальшого проведення наукового дослідження необхідно зупинитися на тлумаченні правових категорій «джерела права» і «джерела законодавства», які варто розрізняти. Перший термін вживається на позначення визнаної в конкретному суспільстві офі­ційної форми (способу) зовнішнього вияву й закріплення норм пра­ва, посилання на яку підтверджують їх існування. Як зазначено у Великій український юридичній енциклопедії, «у сучасній юри­дичній науці використовуються такі основні бачення джерел права: 1) ідеалістичне, що визначає їх як його ідейні витоки; залежно від

типів праворозуміння такими джерелами є основні права людини, природні інстинкти, правосвідомість та ін.; 2) матеріальне, за яким розуміються джерела права як соціальні фактори, сили, що творять право (наприклад, матеріальні умови суспільства, суспільну практи­ку); 3) формально-юридичне, за якого ототожнюються джерела пра­ва із зовнішніми формами його вираження та існування, тобто фор­мами права» [194, с. 107-108].

Спираючись на уявлення про право та способи його вираження, наголосимо, що в екологічному праві серед усього різноманіття загаль­нотеоретичних підходів досі домінуючим, на жаль, залишається нор- мативістський. Звернемо увагу на навчальну й навчально-методичну літературу з екологічного права, в якій такі правові категорії, як «дже­рела права» і «джерела законодавства» ототожнюються або ж пропо­нується їх розуміти в широкому й вузькому юридичному сенсі¹.

Зауважимо, що систематизація екологічного законодавства все ще триває: починається період (поетапний) його вдосконалення й по­дальшої кодифікації з урахуванням накопиченого світового досвіду й міжнародних стандартів. Наприклад, Т Є. Харитонова виокремлює такі його етапи: а) формування екологічного законодавства (виник­нення Української держави - початок ХХ ст.); б) становлення еколо­гічного законодавства (перша половина ХХ ст.); в) екологічне законо­давство і право періоду СРСР (друга половина ХХ ст.); г) екологічне законодавство і право в період незалежності України [1081, с. 41]. Кожен із зазначених етапів екологічного законодавства характеризу­ється певним ступенем впливу на нього природно-правової доктрини. Нині екологічні відносини в країні регулюються численними норма­тивно-правовими актами різного рівня, які служать джерелами еколо­гічного права. Проте екологічному законодавству (як і законодавству ^[34]

інших галузей національного права) не вдалося уникнути прогалин у правовому регламентуванні екологічних відносин, що свідчить про нагальну потребу подальшого розвитку й удосконалення екологічно­го законодавства.

Перейдемо до системного аналізу терміна «законодавство», який досить широко використовується у правовій системі - переважно як сукупність законів та інших нормативно-правових актів, які впоряд­ковують ту чи іншу сферу суспільних відносин і які є джерелами певної галузі права. Цим терміном (без визначення його змісту) оперує й Конституція України (1996) (статті 9, 19, 118, п. 12 Перехідних по­ложень). У законах залежно від важливості й специфіки суспільних відносини, що регламентуються, поняття «законодавство» вживається в різних значеннях: а) маються на увазі лише закони (вузьке тлумачен­ня); б) як закони та інші акти Верховної Ради України, так і акти Пре­зидента України, Кабінету Міністрів України (серединне між вузьким і широким розумінням); в) у деяких випадках до вказаних додаються нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади (ши­роке тлумачення). Наведені три основоположні підходи віддзеркалю­ють сучасні погляди на тлумачення терміна «законодавство» в теорії права.

При регулюванні екологічних правовідносин потрібно завжди враховувати те, що перш за все необхідно дотримуватися конституцій­них вимог, визначених лише законами України, тобто мають бути не­порушними: а) права та свободи людини і громадянина, їх гарантії; б) основні обов'язки громадянина; в) засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації й експлуатації енергосистем; г) правовий режим власності; д) основи національної безпеки; е) правовий режим воєнного й надзвичайного стану, зон над­звичайних екологічних ситуацій; є) засади цивільно-правової відпо­відальності та ін. (ст. 92 Основного Закону України). Перелік окресле­них вище конституційних вимог є вичерпним.

Позитивація концепції природного права в екологічне законодав­ство дає змогу говорити про природно-правову доктрину в екологіч­ному законодавстві та науці. Це цілком зрозуміло, бо природне право відчутно впливає на екологічне законодавство, а саме на формування його сучасних інститутів, наприклад, права власності та природоко­ристування, екологічної безпеки, відшкодування збитків та ін. Впливає воно й на низку природних екологічних прав, зокрема, на безпечне довкілля, безпечні та якісні продукти харчування, отримання екологіч­ної інформації, безперешкодний доступ до природних ресурсів, які є об'єктом права власності Українського народу, на право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю та ін. Майже все це закріплено в Конституції і служить складниками конституційно-право­вої доктрини, прийнятої з урахуванням основних положень природно- правової доктрини, які, безумовно, мають вищу силу й сприяють розвитку еколого-правової науки, доктрини й законодавства. Заслуго­вує на увагу те, що сучасна конституційна доктрина не розглядає право природне й позитивне як антиподи. Нині на її розвиток значно впливають концепції природного права, основним постулатом яких став висновок про існування вищих, постійно діючих, незалежних від держави, норм і принципів, у яких втілені розум, справедливість, об'єктивний порядок цінностей. Таким чином, природно-правову док­трину слід визнати підґрунтям конституційних (суб'єктивних) прав, що безпосередньо трансформуються в екологічні. Не менш важливо й те, що в основу Конституції України покладено природно-правовий тип праворозуміння (а саме природно-правова доктрина), відповідно до якого права і свободи людини, закріплені в загальновизнаних прин­ципах і нормах міжнародного права, вважаються критерієм (правовою першоосновою) національної системи позитивного права. Примітно, що саме спираючись на ці теоретичні положення, будується і практика європейського правосуддя.

Зважаючи на викладені положення, науковці, у свою чергу, напо­лягають, що держава має обрати модель, якою будуть розмежовувати­ся предмети регулювання на рівні закону і певного виду підзаконних актів. Відповідно підзаконними актами як складовими законодавства не повинні регламентувати найбільш важливих питань суспільного життя. Серед таких моделей, зокрема, можна назвати: пряме встанов­лення в Конституції або спеціальному законі переліку тих питань, що вирішуються лише на підставі актів певних видів; закріплення в за­коні доручення відповідним нормотворчим органам у встановлений строк ухвалити підзаконні акти з конкретних питань тощо.

До наведеного варто додати, що серед ознак підзаконних правових актів особливого значення набувають такі: 1) закріплення в Конститу­ції або на рівні законів повноваження за певним органом публічної влади видавати нормативні правові акти, засновані на законі, а також визначення меж нормотворчої компетенції й форм нормативних до­кументів, що відповідають цій компетенції; 2) використання для вста­новлення юридичної сили підзаконних правових актів спеціальних юридичних формул, а саме: «на підставі та на виконання закону», «не повинні суперечити закону», «відповідно до закону»; 3) опосередку­вання приписів законів за допомогою відтворення, доповнення, кон­кретизації, розвитку, деталізації тощо; 4) обмеженість дії предметом регулювання того закону, на виконання якого прийнято підзаконний акт; 5) більш спрощений порівняно із законом порядок прийняття, опублікування і введення в дію; 6) видове значення приписів підза­конних актів разом із приписами законів, які є нормами родового зна­чення; 7) ієрархічність системи підзаконних актів, заснована не стіль­ки на ієрархії органів, скільки на нормативно закріпленому положенні правових актів того чи іншого органу в системі всіх актів у державі [940, с. 14, 15]. Крім того, підзаконні акти є ієрархічно підпорядкова­ними загальним принципам права, міжнародним нормативним дого­ворам, рішенням ЄСПЛ, правовим позиціям Верховного Суду України, а внутрішньодержавні нормативно-правові договори мають пріоритет у межах врегульованих ними відносин, що не позбавляє підзаконні акти регулятивного впливу в аналогічних відносинах за участю суб'єктів, які не є адресатом нормативно-правового договору [940, с. 15].

Наведемо приклади й іншого тлумачення терміна «законодавство». Відповідно до рішення КСУ від 9 серпня 1998 р. № 12-рп/98 у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 Кодек­су законів про працю України (справа про тлумачення терміну «за­конодавство»), законодавством охоплюються закони України, чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, постанови Верховної Ради України, укази Президен­та України, декрети й постанови Кабінету Міністрів України, при­йняті в межах їх повноважень і згідно із Конституцією й законами України. Однак наведене роз'яснення поняття «законодавство», на наш погляд, є дещо спірним, що не дозволяє однозначно стверджува­ти конституційність такого підходу.

Як вважає О. Ф. Скакун, КСУ надав, так би мовити, «серединне розуміння» поняття «законодавство», яке існує в низці держав Західної Європи і яке відповідає їх конституціям. Звісно, з огляду на специфіку нашої держави вихід КСУ за рамки вузького розуміння викликає сум­ніви щодо його конституційності, оскільки ст. 9 Основного Закону України свідчить, що «творці» Конституції керувалися більш вузьким трактуванням цього поняття порівняно з тим, як його роз'яснив КСУ. Відповідно до вказаної статті складовими законодавства можуть бути лише міжнародні договори, згода на обов'язковість яких дана Верхов­ною Радою України. У ст. 19 Закону України «Про міжнародні догово­ри» від 29 червня 2004 р. № 1906-IV проголошено, що чинні міжнарод­ні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосову­ються у порядку, передбаченому для норм національного законодав­ства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, закріплено інші правила, ніж ті, що перед­бачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору [830]. Тут не йдеться про міжнародні й міжурядові договори, що потребують згоди Верховної Ради України. Якщо включати до поняття «законодавство» укази Президента, по­станови Кабінету Міністрів України (як це робить КСУ), тоді потрібно визнати міждержавні й міжурядові договори частиною національного законодавства. Оскільки Конституція не включає ці договори до скла­ду законодавства, укази Президента й постанови Кабінету Міністрів України теж не можуть вважатися частиною національного законодав­ства України, тим паче, що ст. 106 Конституції відносить укази і роз­порядження Президента до підзаконних нормативних актів. Тобто змісту Конституції більше відповідає особлива думка судді КСУ Н. Д. Савенка, який під терміном «законодавство» розуміє лише су­купність законів, прийнятих Верховною Радою України. Не можуть бути віднесені до поняття «законодавство» також декрети, з чим до­цільно погодитися, оскільки вони не передбачені чинною Конституцією.

Стосовно декретів Кабінету Міністрів України, то згідно із Законом України «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України пов­новажень видавати декрети у сфері законодавчого регулювання» від 18 листопада 1992 р. № 2796-XII [870] Кабінет Міністрів уповно­важувався видавати декрети до 21 травня 1993 р., які, у свою чергу, покликані були врегулювати відносини власності, підприємницьку діяльність, соціальний і культурний розвиток, закріплювали державну митну, науково-технічну політику або стосувалися кредитно-фінансо­вої системи, оподаткування, державної політики оплати праці й ціно­утворення. Зауважимо, що низка держав Європи (Франція, Велика Британія та ін.) визнали раціональність і необхідність практики так званого «делегованого законодавства», хоча чинними конституціями воно (як і декрети) не передбачене. Акти делегованої нормотворчості за своєю юридичною силою перебувають на одному щаблі з актами того органу нормотворчої компетенції, який делегував відповідні по­вноваження. Таким чином, якщо йдеться про врегулювання питань, що належать до сфери дії закону, акт делегованої нормотворчості не є підзаконним і за своєю юридичною силою займає в системі законо­давства одну ланку із законами [940, с. 15].

У свою чергу, О. Ф. Скакун пропонує власну дефініцію поняття «законодавство» - це система всіх упорядкованих певним чином за­конів даної країни, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана парламентом (або ратифікованих парла­ментом). За такого підходу до визначення цього поняття «первинним елементом системи законодавства є не просто нормативно-правовий акт, а закон і прирівняний до нього за юридичною силою міжнародно- правовий акт від імені держави й узгоджений з парламентом» [966, с. 232, 233]. Окреслена точка зору є дискусійною. Не можна тлумачи­ти законодавство (навіть спираючись на конституційні положен­ня) лише на підставі вимог ст. 9 Основного Закону, оскільки за такого трактування потрібна додаткова аргументація. Відповідно до ст. 92 Конституції України виключно законами визначаються права і свободи людини і громадянина, їх гарантії, основні обов'язки громадянина тощо. Це важливо за умови можливості обмеження конституційних прав (ст. 64).

Зупинимося на джерелах міжнародного права, точніше міжнарод­но-правових зобов'язаннях як джерелах екологічного законодавства. Слід підтримати точку зору Є. О. Шевкунової щодо класифікації дже­рел міжнародного екологічного права, що ґрунтується на визнаному наукою і практикою їх поділі з урахуванням специфіки галузі, яка, крім загальновизнаних актів (міжнародні конвенції, звичаї, загальні прин­ципи права, судові рішення тощо), охоплює також рішення міжнарод­них організацій (як норми так званого «м'якого» права, так і екологіч­ні стандарти) й односторонні акти держав як джерела міжнародно- правових зобов'язань [1113, с. 3, 6]. На переконання вченої, процес гармонізації національного законодавства з правом ЄС відбувається трьома шляхами: 1) на підставі міжнародних угод Україна бере на себе обов'язок наближати своє законодавство до законодавства ЄС (згідно з Угодою про партнерство та співробітництво між Україною і Євро­пейськими Співтовариствами і їхніми державами-членами 1994 р.);

2) актами внутрішнього права (зокрема, за допомогою Загальнодер­жавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС) Україна здійснює адаптацію міжнародного екологічного права;

3) акти «м'якого» права гармонізують як загальнообов'язкові, так і ре­комендаційні норми міжнародного екологічного права [1113, с. 11].

Варта уваги й точка зору Н. Я. Шпарика, який об'єктом свого ди­сертаційного дослідження обрав суспільні відносини у сфері охорони довкілля, що регламентовані та потребують унормування у контексті міжнародно-правових зобов'язань України. Предметом вивчення стали національне законодавство і міжнародно-правові акти, практика ЄСПЛ і джерела права ЄС, що містять положення, на підставі яких врегульо­вуються відносини у сфері охорони довкілля, а також положення еко- лого-правової доктрини про місце і значення міжнародно-правових актів у системі екологічного права України та щодо проблем їх імпле­ментації в національне екологічне законодавство [1145, с. 2]. Автором удосконалено теоретичне визначення «міжнародно-правовий акт», що є джерелом екологічного права України. На переконання науковця, ним є формально визначений результат волевиявлення суб'єктів міжнарод­ного права, що має загальнообов'язковий характер, спрямований на врегулювання суспільних відносин у сфері охорони довкілля з ураху­ванням їх юридичних, географічних, біологічних та екологічних осо­бливостей, і є частиною екологічного законодавства України [1145, с. 5].

У науковому дослідженні І. В. Суходубова обґрунтовує доцільність вживання терміна «законодавство» у широкому значенні, тобто вона переконливо доводить, що його слід трактувати як систему чинних законів і підзаконних нормативно-правових актів, оскільки: а) саме таке значення застосовується в Конституції України, низці законів і підзаконних нормативно-правових актів; б) цей підхід є поширеним поряд із звуженим значенням у юридичній науці та практиці; в) таке розуміння ґрунтується на тому, що основу цілісної системи норматив­них актів утворюють саме закони. Законодавству як системі притаман­ні такі головні ознаки: 1) первинним елементом системи законодавства в його горизонтальній структурі є нормативно-правовий припис, а у вертикальній - нормативно-правовий акт; 2) елементами вертикаль­ної структури є закони й підзаконні нормативно-правові акти, горизон­тальної - нормативно-правові приписи, інститути, галузі законодавства, які доповнюють основну (галузеву) структуру законодавства; 3) сис­тема законодавства є цілісною, характеризується новими інтегратив­ними якостями, що виникають при взаємодії і взаємозв’язку її складо­вих [1007, с. 7].

Отже, законодавство в цілому, як вважає вчена, є основним юри­дичним джерелом і формою вираження права цього суспільства; здат­не зберігати власні якості, підтримувати окремі складові відповідно до умов суспільного розвитку; характеризується несуперечливістю й по­годженістю структурних елементів. Звідси робиться висновок як про стабільність, так і динамізм законодавства як цілісної системи. Що­правда, у забезпеченні цього важливу роль відіграє суб’єктивний фак­тор, передусім цілеспрямована нормотворча діяльність відповідних суб’єктів; норми права формулюються таким чином, що вони можуть застосовуватися протягом певного часу у різних соціальних умовах. Водночас законодавству притаманні ознаки як органічної, так і неор­ганічної системи. Тобто законодавство є відкритою системою, яка орієнтує законодавця на своєчасне приведення приписів у відповідність до потреб суспільної практики, виявлення і врахування нових тенден­цій у різних сферах суспільного життя. Крім того, воно є функціональ­ною системою, нормативні приписи якої, виконуючи певні функції у правовому регулюванні, тісно взаємодіють один з другим для до­сягнення кінцевих цілей такого регулювання [1007, с. 7-8; 1006].

У свою чергу, І. В. Суходубова переконана, що належним чином організована система законодавства характеризується балансом ста­більності і динамізму, а це дає змогу ефективно регулювати суспільні відносини. Вона зазначає, що стабільність і динамізм законодавства є недоліком невід’ємних властивостей, незважаючи на те, що саме завдяки наявності цих суперечностей відбувається його розвиток: стабільність права забезпечує відносну стійкість регулювання суспіль­них відносин, організовує і впорядковує їх, водночас під тиском реалій право поступово змінюється, що пояснює динамізм як самого права, так і законодавства, при цьому відображається удосконалення остан­нього [1007, с. 13-14]. Окреслені висновки заслуговують на увагу й підтримку, а отже, вважаємо за доцільне врахувати їх у цьому науко­вому дослідженні.

Окремо зупинимося на науковому дослідженні, проведеному А. Г. Бірюковою, яке ґрунтується на висновках, отриманих харків-

ською школою теорії права, при аналізі наукових підходів, теоретико- методологічних засад при виявленні співвідношення трудового пра­ва й трудового законодавства, їх інститутів, розкритті понять «тру­дове право» і «трудове законодавство» тощо [134; 135].

Це дослідження спонукає до подальших наукових пошуків, бо в українській еколого-правовій науці використовуються тотожні під­ходи до розуміння правової категорії «законодавство», хоча з певни­ми розбіжностями з огляду на специфіку галузі. Так, питання відне­сення того чи іншого нормативного акта до системи екологічного законодавства залежить не лише від змістовних характеристик цьо­го акта, тобто наявності в ньому еколого-правових норм, а й від того, яке розуміння вкладається у термін «законодавство». Екологи-право- знавці розбіжності переважно пов’язують із диференціацією сус­пільних екологічних відносин, що регулюються нормами права, секторальними особливостями природоресурсного й охоронного законодавства. На сучасному етапі секторальне екологічне законо­давство значно розгалужене і складне для розуміння, у ньому бракує чіткої координації повноважень різних органів, як наслідок, грома­дянам стає складно усвідомлювати й реалізовувати власні екологіч­ні права.

З огладу на викладене зазначимо, що в еколого-правовій доктрині немає однозначного трактування терміна «екологічне законодавство», що пояснює відсутність чіткої дефініції цього поняття і в законодав­стві, хоча існують конструктивні дослідження з цього питання. Отже, в перспективі можна буде вести мову про необхідність законодавчого закріплення категорії «екологічне законодавство» замість уживаних зараз у нормативно-правових актах понять «законодавство про охо­рону довкілля», «законодавство про охорону природного довкілля», «земельне (водне, лісове) законодавство», «законодавство про надра» тощо.

У контексті наведеного розглянемо основні точки зору щодо комп­лексності або самостійності галузі екологічного законодавства (курсив наш. - Г. А.). Так, Ю. С. Шемшученко визначає галузь зако­нодавства як комплексну, до якої на засадах підгалузей належать зе­мельне, гірниче, водне, лісове, фауністичне й атмосфероохоронне законодавства. Інтегруюче значення для них має стрижневий акт екологічного законодавства - Закон України «Про охорону навколиш- 172

нього природного середовища» (1991)¹. Проте нині цей Закон уже не відповідає ні потребам практики, ні розвитку екологічної галузі права. Цілком очевидно, що для останньої найбільш прийнятним за формою основним актом міг би стати ЕК України (Кодекс про охорону навко­лишнього природного середовища), розроблення і прийняття якого передбачені Основними напрямами державної екологічної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки (1998). Додамо, що кількісне та якісне виокремлення галузей права й законодавства в науці не за­вжди збігається з тим, як це питання вирішується практикою. Напри­клад, Вища атестаційна комісія України включила екологічне право до спеціальності 12.00.06 - земельне право; аграрне право; екологіч­не право; природоресурсне право, а відповідно до Класифікатора га­лузей законодавства України, затвердженого Міністерством юстиції України 2 червня 2004 р. № 43/5 [812], наведено понад 70 назв галузей законодавства під рубрикою «Природні ресурси. Охорона довкілля» [326, c. 21-22].

Своєрідно й оригінально розглядає галузь «екологічне законодав­ство» В. І. Андрейцев. Науковець вважає її комплексною (міжгалузе­вою). Його власне розуміння зводиться до того, що доктринальне ба­чення розвитку екологічного права як галузі законодавства, науки й навчальної дисципліни вже протягом майже двох десятків років за­лишається кардинально полярним, хоча законодавча й нормативно- ^[XXXV] правова бази залишаються триєдиними щодо складу природноресур- сового, природоохоронного (краще середовищезахисного, ландшафт­ного) законодавства й законодавства про забезпечення екологічної безпеки [29, с. 24]. Науковець наголошує на тому, що екологічне за­конодавство складається із «трьох діалектично споріднених правових компонентів правового регулювання»: а) природоресурсного призна­чення; б) охоронно-середовищного (вважай ландшафтного) призна­чення; в) еколого-безпекового (захисного) призначення щодо захисту права людини і громадянина на безпечне природне середовище як най­вищої соціальної цінності (ст. 3 Конституції України) [36, с. 9]. На думку вченого, найбільшого соціального, економічного, екологічного ефекту може бути досягнуто при гармонійному поєднанні природних ресурсів з іншими складниками сфери життя (біосфери) при забезпе­ченні й вирішенні всіх проблем сталого розвитку [33, с. 9].

Звернемо увагу на наукові положення, отримані Т І. Діденко [298]. Так, на її думку, екологічне законодавство розглядається як комплексна галузь, що обґрунтовано через розкриття ознак суб’єктивних (юри­дичних) та об’єктивних (екологічних) чинників. Заслуговує на увагу те, що вона комплексно підходить до вивчення проблем екологічного законодавства на всіх етапах його становлення й розвитку з позиції вітчизняної правової доктрини. Спираючись на це, визначено й обґрун­товано напрями вдосконалення сучасного екологічного законодавства як комплексної галузі, виявлено його специфічні ознаки як системи, серед яких: а) інтеграція нормативно-правових актів різного змісту (природоресурсного, природоохоронного й антропоохоронного); б) на­явність численних законів, що характеризуються об’єднуючим чин­ником - високим ступенем екологізації; в) існування певної кількості законодавчих актів кодифікованого характеру; г) загальнозначущість норм актів інтегрованого характеру як для власної системи, так і для інших галузей національного законодавства; д) наповненість змісту нормативно-правових актів з урахуванням стійких зв’язків екосистеми та її об’єктивних законів розвитку; е) включення широкого спектра екологічних приписів до змісту інших галузей законодавства; є) функ­ціонування значної кількості норм, що мають публічно-правовий характер, тощо [298, с. 13-14]. Принагідно вказати, що Т І. Діденко вдосконалено наукове положення про необхідність вузького й широкого розуміння поняття «екологічне законодавство». У вузькому значенні запропоновано його трактувати як сукупність нормативно-правових актів диференційованого й інтегрованого характеру, що за змістом утворюють правову спільність (комплекс) екологічних норм антропо- охоронного, природоохоронного й природоресурсного законодавства, у широкому - як сукупність нормативно-правових актів безпосередньо екологічного змісту (антропоохоронного, природоохоронного і при­родоресурсного законодавства) й екологічних норм інших галузей національного законодавства [298, с. 3-4].

Разом із комплексністю чимало фахівців наголошує на самостійнос­ті екологічного законодавства як окремої галузі. Ця точка зору є доміну­ючою, зокрема, серед учених харківської школи екологічного права. Так, В. К. Попов свого часу зазначав, що систему екологічного права як га­лузі права варто розкривати в тісному взаємозв’язку із системою еколо­гічного законодавства, що становить джерело цього права. Останнє вчений розглядав як спеціальний термін (курсив наш. - Г. А.), що вжи­вається для позначення зовнішніх форм відбиття юридичних норм. На­явність відповідних джерел права - одна з найважливіших ознак, які свідчать про існування самостійної галузі права. В Україні основними юридичними джерелами права науковець вважав тільки нормативно- правові акти, провідне місце серед яких належить законам. У загальній формі ці джерела можна поділити на два різновиди: більшість правових розпоряджень, що впорядковують екологічні взаємовідносини, зосере­джена в нормативних актах, які безпосередньо їх регламентують, а еко- лого-правові норми є і в інших джерелах права [328, с. 42-43].

Підтримуючи позицію В. К. Попова, А. П. Гетьман термін «еколо­гічне законодавство» тлумачить як систему нормативних актів, що регулюють суспільні відносини в галузях використання та відтворен­ня природних ресурсів і охорони довкілля (екологічні суспільні від­носини). Екологічне законодавство як самостійна галузь законодавства України має окремі підгалузі: земельне, водне, лісове, фауністичне, флористичне, природно-заповідне, законодавство про надра, про охо­рону атмосферного повітря [331, с. 46]. Екологічне законодавство України науковець розглядає як багатогалузеву систему нормативних актів різної юридичної сили (курсив наш. - Г. А.), що ускладнює їх використання і призводить до численних суперечностей між ними, неузгодженості окремих актів або ж до дублювання. Наявність великої кількості нормативних приписів створює певні труднощі не тільки на практиці при їх використанні, а й для фахівців у галузі екологічного права [226, с. 38-43].

Підтримуючи поділ галузей законодавства, як і галузей права, на фундаментальні (профільні), до яких слід віднести конституційне, кримінальне, цивільне, адміністративне законодавство, а також від­повідні процесуальні галузі законодавства, А. П. Гетьман виокремлює також інші основні галузі (трудове, земельне, водне законодавство) та комплексні (господарське, екологічне законодавство та ін.) (курсив наш. - Г. А.) [194, с. 407]. Учений наполягає, що, на відміну від ін­ституту, підгалузь не є обов’язковим елементом для кожної галузі за­конодавства, у невеликих і консолідованих галузях підгалузей взагалі немає, а в деяких галузях можна виокремити лише такі спільності взаємозв’язаних норм, що займають проміжне становище між інсти­тутом і підгалуззю [194, с. 407].

Необхідно зауважити, що А. П. Гетьман обґрунтовано наполягає на необхідності розроблення сучасної наукової концепції й доктри­ни, пояснюючи це тим, що воно дозволить передбачити динаміку розвитку законодавства, співвідношення його галузей і підгалузей, визначити пріоритетні законодавчі акти на найближчу перспективу й послідовність їх прийняття [241, с. 26; 243, с. 14]. З огляду на це опрацювання наукової доктрини може розглядатися як важлива пе­редумова для подолання однієї з негативних рис сучасної публічної влади, пов’язаної з ігноруванням наукових розробок і рекомендацій з питань удосконалення чинного екологічного права й екологічного законодавства. У свою чергу, розроблення Концепції розвитку еко­логічного законодавства повинно стати умовою для подолання пере­шкод на шляху до запровадження й реалізації механізму правового забезпечення реалізації національної екологічної політики у сфері раціонального природокористування й охорони довкілля. Основни­ми пріоритетами держава має обрати найважливіші соціальні цін­ності - гарантування екологічної безпеки і захист екологічних прав людини [243, с. 14]. А. П. Гетьман слушно звертає увагу на те, що на дослідження перспектив розвитку екологічного законодавства в умовах євроінтеграційних процесів впливає доповідь ЮНЕСКО «Світ у пошуках ефективної стратегії зростання» [306], яка була оприлюднена 10 листопада 2015 р. та присвячена розвитку світової науки [235, с. 21].

Як указує В. В. Костицький, джерелами, тобто нормативно-право­вими документами, у яких існує, так би мовити, «живе» екологічне право, є екологічне законодавство: Конституція й закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативні документи Мінприроди України, рішення органів місцево­го самоврядування тощо [489, с. 95-148]. Отже, основу екологічного права становлять екологічне законодавство. Проте, на наше переконан­ня, навпаки, екологічне законодавство ґрунтується на праві, тобто за­конодавство є похідним від екологічного права.

Всебічне дослідження джерел екологічного права й екологічного законодавства проведене П. О. Гвоздиком [221]. Правознавець під­креслює, що існування різних форм об’єктивізації норм екологічного права (його джерел), їх чисельність служать чинниками, які можуть ускладнити забезпечення належного регулювання відносин у сфері взаємодії суспільства й навколишнього природного середовища, ство­рити конкуренцію між окремими джерелами права й колізії в їх за­стосуванні. Самі ж джерела екологічного права мають якості, що до­зволяють не тільки функціонувати їм узгоджено, а й виявити розбіж­ності між ними. Такою, наприклад, є наявність системоутворюючих зв’язків. Так, складовими системи екологічного законодавства є су­купність нормативно-правових актів, що містять норми, якими впо­рядковуються відносини у сфері взаємодії суспільства і природи. Систему підгалузевого законодавства формують нормативно-правові акти, що містять норми права, якими регулюється певна група сус­пільних відносин, які виникають у зв’язку з охороною й використан­ням відповідного природного об’єкта або з проведенням діяльності, що має природоохоронне спрямування. За обсягом такого регулюван­ня, втіленням у своєму змісті конкретних юридичних конструкцій у межах екологічного законодавства в цілому чи підгалузі екологіч­ного законодавства зокрема виокремлюються і правові інститути. Наприклад, інститут екологічного законодавства хоча і є нижчою ланкою в ієрархії групування норм екологічного права (після підгалу- зі екологічного законодавства), проте має важливе інтегруюче зна­чення для всієї системи екологічного законодавства, й ефективності її функціонування. Вважаємо, що система джерел екологічного права - це впорядкована цілісність, що забезпечується різними зв’язками між її елементами, котрі функціонують як окрема ланка (нормативно-пра­вовий акт), як окремі системні утворення (підгалузь, інститут), як єдина система нормативно-правових актів, що формують самостійну галузь законодавства. До формально-юридичних джерел екологічно­го права (курсив наш. - Г. А.) науковець відносить: рішення КСУ (до­даткові, допоміжні джерела права); міжнародні правові договори, ратифіковані прийняттям спеціального закону; закони та інші норма­тивно-правові акти [221, с. 28, 284]. П. О. Гвоздик зробив спробу розмежувати джерела права і джерела законодавства, але позиція, яку він обрав, є досить дискусійною, адже ним не враховано сучасних наукових підходів до розуміння джерел екологічного права, на які нами вже були розглянуті.

З огладу на викладене, зазначимо, що поняття «екологічне законо­давство» доцільно закріпити в Законі України «Про охорону навколиш­нього природного середовища», а при подальшій кодифікації - в ЕК України у статті «Основні поняття» або «Визначення основних термі­нів». Підтримуємо науковців, які наголошують, що систематизація екологічного законодавства повинна відбуватися на підставі опрацю­вання єдиної наукової концепції, а саме Концепції систематизації екологічного законодавства, результатом чого має стати кодифікація, за якої секторальні природоохоронні нормативно-правові акти будуть замінені (повністю або частково) новим правовим документом.

Ураховуючи наведене, пропонуємо авторську дефініцію категорії «екологічне законодавство» - це цілісна, внутрішньо узгоджена систе­ма чинних нормативно-правових актів, які містять загальнообов’язкові вимоги, норми і правила, на підставі яких врегульовуються суспільні екологічні відносини, котрі виникають між суб’єктами з приводу забезпечення екологічної безпеки, належності, використання й від­творення (відновлення) природних об’єктів і комплексів, охорони й захисту людини та навколишнього природного середовища від шкідливого впливу з метою попередження, запобігання й усунення його негативних наслідків і задоволення екологічних та інших інтер­есів, розраховані на багаторазове застосування. Система нормативних актів охоплює: а) закони України; б) чинні міжнародні договори Укра­їни, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України; в) постанови Верховної Ради України; г) укази й розпорядження Пре­зидента України; д) постанови й розпорядження Кабінету Міністрів України, що видаються на підставі Конституції, законів та указів Президента; е) підзаконні нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади та інших центральних органів державної влади, у тому числі є) акти, що закріплюють техніко-юридичні норми екологічного спрямування; ж) нормативно-правові акти місцевих ор­ганів виконавчої влади; з) нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування. Спираючись на наведене, вважаємо, що ознаками системи екологічного законодавства слід визнати: цілісність, зв'язок із системою права, системність внутрішніх зв'язків, структурованість, диференціацію, узгодженість, наявність як горизонтальної (галузе­вої), так і вертикальної (ієрархічної) структури, а також те, що вона є вторинною системою стосовно системи екологічного права, роз­робляється на її базі.

Отже, підсумовуючи, можемо констатувати, що природно-правова доктрина істотно впливає на сучасний стан еколого-правової науки й доктрини, державної екологічної політики, на формування екологіч­ного законодавства й інтеграцію України до європейського правового простору. Природно-правова доктрина базується на положеннях со­ціологічної і природно-правової школи права. Як відомо, для соціо­логів джерелом права є все, що реально регулює суспільні відносини. Отже, природно-правову доктрину (як інтегровану/синтезовану док­трину природного і позитивного права), що впливає на законодавця й судову практику, також із певними зауваженнями можна віднести до джерел права. У той же час для представників природно-правової доктрини такими джерелами є принципи, що, як правило, формують­ся виходячи із основних її положень [44].

Теоретико-прикладний (практичний) характер можливості вико­ристання природно-правової доктрини в екологічній правозастосовній практиці виникає саме з її природи, сутності цього феномену як науко­вої теорії (вчення), нетрадиційного джерела права й допоміжного за­собу для визначення змісту еколого-правових норм.

Щоправда, установлення сутності, змісту й мети еколого-правової доктрини залежить від розуміння її природи. Уявлення щодо напов­нення поняття «еколого-правова доктрина» відбувається шляхом ви­вчення певних підходів до його тлумачення. Перший - пов'язаний із категорією «вплив», тобто розглядом відповідного системного впли­ву природно-правової доктрини та інших ідеологічних чинників на екологічну свідомість, культуру, спосіб суспільного життя задля фор­мування стійких і глибоких знань, сучасного правового розвитку еко­логічних відносин. Зауважимо, що при цьому треба пам'ятати про чотири основні концепції стосовно розуміння права, на яких акцентує увагу С. І. Максимов. На думку науковця, вони полягають у правовому: 1) позитивізмі; 2) об’єктивізмі; 3) суб’єктивізмі (класичні концепції природного права); 4) інтерсуб’єктивності (некласичні концепціїпри- родного права) (курсив наш. - Г А.) [561, с. 83-84; 1068, с. 23-29]. Як правило, усі згадані концепції праворозуміння можна звести до двох основних: позитивістська (авторитарна) і природно-правова (гуманіс­тична). Для природно-правового типу розуміння природно-правової доктрини характерним є розрізнення права й закону (позитивного права), бачення екологічного права як багатогранного, а найголовніше того, що його змістом є права людини. Крім того, природно-правове розуміння екологічних відносин зумовлює гуманістичний підхід до екологічного права, що є найбільш сприятливим у сучасних умовах [42, с. 40-46]. Аналіз пізнавальних можливостей основних підходів до праворозуміння показав, що методологічною платформою теорій пра­вової доктрини (у тому числі й еколого-правової) є передусім юснату- ралістичне й соціологічне.

Із позиції другого підходу визначення досліджуваного поняття («еколого-правова доктрина») пов'язане й може розглядатися через категорію «функція» як послідовну, систематичну, скеровану діяльність держави та її органів, громадських об'єднань, організації, науковців, що спрямована на формування певної системи екологічних знань, свідомості, праворозуміння вчень, еколого-правової науки й державної екологічної політики. Як стверджує О. О. Зозуля, сучасний стан право­вої системи вимагає більш повного використання правоутворювально- го потенціалу юридичної доктрини й реалізації її основних функцій - стабілізуючої, спрямовуючої, евристичної, нормоутворюючої, оціноч­ної і прогностичної [366, с. 11].

Прихильники третього підходу вважають, що еколого-правова доктрина формується під впливом природно-правової доктрини як методологічної платформи й розглядається як процес позитивації по­ложень природного права в екологічному законодавстві. Як і будь-який процес, він характеризується певним змістом, зумовлений історични­ми, економічними, соціальними, ідеологічними, політичними й еколо­гічними чинниками, має певні складники: інформаційний, оціночний (формування цінностей), регуляторний, легітимаційний (необхідність норм), організаційний.

За четвертого - реалізація концептуальних положень еколого-пра- вової доктрини здійснюється шляхом: включення доктринальних по­ложень до тексту нормативно-правових актів або прямого посилання на них, урахування під час винесення їх правозастосовними органами, а також фактичної дії правової доктрини як форми права.

Виходячи з концептів п'ятого підходу, прийняття нормативно-пра­вових актів пов'язане з потребою закріплення засад еколого-правової доктрини - доктринальних положень державної екологічної політики, завдяки цьому еколого-правова доктрина отримує визнання, тобто це відбувається через відображення її положень до програмних докумен­тів політичної, економічної та іншої спрямованості, нормативно-право­вих актів, договірних і звичаєвих норм, до рішень органів державної влади. Наприклад, постановою Верховної Ради України «Про основні напрями державної політики України в галузі охорони довкілля, ви­користання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» від 5 березня 1998 р. № 188/98-ВР [841], Законом України «Про Основ­ні засади (стратегію) державної екологічної політики України на пері­од до 2020 року» від 21 грудня 2010 р. № 2818-VI [839], Указом Пре­зидента України від 12 січня 2015 р. схвалено Стратегію сталого роз­витку «Україна - 2020» [1000] щодо впровадження європейських стандартів життя, забезпечення стійкого зростання економіки в еколо­гічно невиснажливий спосіб, проведення земельної реформи, програ­ми збереження навколишнього природного середовища. Слід також згадати Укази Президента, зокрема: а) «Про затвердження Національ­ної стратегії у сфері прав людини» від 25 серпня 2015 р. № 501/2015 [813], яким встановлюється необхідність удосконалення діяльності держави з утвердження забезпечення прав і свобод людини, створення дієвого механізму їх захисту, вирішення системних проблем у зазна­ченій сфері; б) «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 6 травня 2015 р. “Про Стратегію національної безпеки України”» від 26 травня 2015 р. № 287/2015 [861], де вказано, що ви­знається загроза екологічній безпеці, зумовлена надмірним антропо­генним впливом і високим рівнем техногенного навантаження на те­риторію України, негативними екологічними наслідками Чорнобиль­ської катастрофи, значним обсягом відходів виробництва і споживання, неналежним рівнем їх вторинного використання, переробки й утилі­зації; незадовільним станом єдиної державної системи й сил цивіль­ного захисту, системи моніторингу довкілля (п. 3.9).

Не менш важливим із точки зору державної екологічної політики є те, що п. 4.2 розд. IV «Основні засади (стратегія) державної еколо­гічної політики України на період до 2020 року» передбачено вдоско­налення «екологічного законодавства в частині застосування Страте­гічної екологічної оцінки як обов'язкового інструмента стратегічного планування розвитку соціально-економічної політики на національ­ному, регіональному та місцевому рівнях». На виконання цього за­вдання було ухвалено Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» від 23 травня 2017 р. № 2059-VIII (набрав чинності 18 грудня 2017 р.), яким встановлюються правові й організаційні засади оцінки впливу на довкілля, спрямованої на запобігання шкоди довкіллю, забезпечен­ня екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використан­ня й відтворення природних ресурсів у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може значно впливати на довкілля, з урахуванням державних, громадських і приватних інте­ресів [847]. Вважаємо за потрібне згадати й Закон України «Про стра­тегічну екологічну оцінку» від 20 березня 2018 р. № 2354-VIII [865]. Цей Закон регулює відносини у сфері оцінки наслідків для довкілля, у тому числі для здоров'я населення, дотримання приписів документів державного планування й поширюється на акти державного плануван­ня, які стосуються сільського, лісового, рибного господарств, енерге­тики, промисловості, транспорту, поводження з відходами, викорис­тання водних ресурсів, охорони довкілля, телекомунікацій, туризму, містобудування або землеустрою (схеми) й виконання яких передба­чатиме реалізацію видів діяльності (або які містять види діяльності й об'єкти), щодо яких законодавством передбачено здійснення про­цедури оцінки впливу на довкілля, або які вимагають оцінки, зважа­ючи на ймовірні наслідки для територій та об'єктів природно-заповід­ного фонду й екологічної мережі (далі - території з природоохоронним статусом), крім тих, що стосуються створення або розширення тери­торій та об'єктів природно-заповідного фонду. Впровадження такої процедури стане запорукою реалізації й охорони конституційних екологічних прав (зокрема, таких як право громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля, на вільний доступ до інформації про стан довкілля, на участь у процесі прийняття рішень та доступ до право­суддя з питань, що стосуються довкілля) та забезпечення інтересів громадян.

Однак найголовніше те, що згаданим вище Законом регламенту­ється порядок проведення стратегічної екологічної оцінки (етапи його здійснення, вимоги щодо підготовки Доповіді про стратегічну еколо­гічну оцінку й забезпечення участі громадськості у відповідному про­цесі тощо) й надання транскордонних консультацій, якщо документ державного планування, що готується для прийняття в Україні, впли­ватиме на стан довкілля іншої держави. Крім того, Закон визначає умови оприлюднення інформації про прийняте рішення за результата­ми проведення стратегічної екологічної оцінки й моніторингу за на­слідками впливу на довкілля заходів, передбачених такими докумен­тами. Запровадження в Україні стратегічної екологічної оцінки дозво­лить долучитися до відповідної міжнародної практики, адаптувати для потреб України положення Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті.

Із наведеного вище можемо зробити висновок, що природно-право­ва доктрина, впливаючи на еколого-правову доктрину як галузеву, має подвійний вияв. По-перше, на підставі природно-правової доктрини визначаються найвищі соціальні цінності, формуються екологічна ідеологія й етика як різновиди соціальних і правових інститутів, ство­рюються нові підгалузі, інститути, субінститути, норми екологічного законодавства і права [76], обираються засоби оптимізації юридичної техніки й методології тлумачення норм, тобто позначається на про­цесах формування права та його реалізації. По-друге, доктринальна форма здійснення екологічної правової політики втілюється (знаходить свій вияв) переважно у проектах і самих нормативно-правових актах, у плануванні законотворчого процесу, зорієнтованого на оптимізацію чинного законодавства, усунення недоліків і прогалин у праві, роз­ширенні сфер правової регламентації суспільних екологічних відносин.

З огляду на це можна констатувати, що національна еколого-право- ва доктрина, сформована під впливом природно-правової доктрини, є різновидом галузевої правової доктрини, її системоутворюючим елементом, теоретико-методологічним фундаментом правової систе­ми, джерелом (формою) екологічного права; її основою є положення універсальних учень екологів-правознавців, які мають наукову цінність і визнаються юридичною спільнотою, що служить підставою для легітимації доктрини в суспільній свідомості, можливого офіційного визнання державою. Крім того, спираючись на неї, встановлюються стратегічні напрями державної екологічної політики, перспективи подальшого розвитку екологічного законодавства, запроваджуються природно-правові підходи до загальнолюдських цінностей, науково обґрунтовуються концептуальні підходи до вирішення проблем еколо­гічного права, а найголовніше, вона може бути регулятором суспільних екологічних відносин. Беручи все це до уваги, додамо, що основною функцією еколого-правової доктрини слід визнати сприяння фор­муванню підґрунтя для правотворчості і правозастосування. Інакше кажучи, відображаючи панівні в суспільстві погляди представників еколого-правових шкіл на екологічне право, на його цінність і роль у життєдіяльності соціуму, еколого-правова доктрина - це своєрідний базис для розроблення еколого-правових приписів, обґрунтовує необ­хідність і доцільність закріплення правових норм, тобто є важливим чинником прискорення процесів становлення права. Їй притаманні такі риси, як науковість, послідовність, ефективність і стабільність та ін.

Підсумовуючи, можемо зробити такі висновки й узагальнення:

- природно-правова доктрина є системоутворюючим елементом правової системи в цілому й системи екологічного права зокрема, яка формалізується й набуває своєї обов’язковості;

- природно-правова доктрина - це результат наукового пізнання, частина науки, що має більш статичний, консервативний характер по­рівняно з правовою й еколого-правовою наукою;

- природно-правова, як і еколого-правова, доктрина служить засо­бом гармонізації системи екологічного права й законодавства, установ­лює основні напрями державної екологічної політики, має враховува­ти вимоги світової спільноти й загальнолюдські цінності;

- на певному історичному етапі розвитку української державнос­ті природне право забезпечує формування позитивного екологічного права, є зразком для правопорядку, а існування правових доктрин є важливим складником перехідного періоду піднесення суспільства й державності України;

- за сучасних умов природно-правова, як і еколого-правова, док­трина об’єктивується в письмовій і змішаній (письмовій та усній) фор­мах, а її становлення й еволюціонування можливі лише за умови іс­нування висококваліфікованих правничих наукових шкіл, які продуку­ють якісні наукові вчення;

- природно-правова доктрина - це збірна (поєднувальна) категорія, яка використовується для позначення сукупності юридично-наукових трактувань і розумінь природного й екологічного права, у межах яких розробляються сучасні підходи до її праворозуміння з урахуванням потреб соціально-економічного, політико-правового та іншого розвитку країни;

- генеза природно-правової доктрини як категорії, що еволюціонує, впливає на зміст еколого-правової доктрини, який зумовлений її син­тезом із позитивним екологічним правом. Разом зі змістом цих доктрин розвивається й удосконалюється екологічне законодавство. Процес становлення еколого-правової доктрини є тривалим і, як правило, ба- гатоетапним;

- велика кількість імперативів, заборон та обмежень в екологічних правовідносинах урівноважується завдяки положенням природно-пра­вової доктрини, покликаної зробити вагомий внесок у законодавчу і правозастосовну діяльність із забезпеченням екологічних прав та задоволенням інтересів громадян. Визнання природно-правової док­трини державою забезпечує втілення теоретичних конструкцій, що її утворюють, у юридичну складову екологічного права;

- природно-правова, як і еколого-правова, доктрина виконує ста­білізуючу, спрямовуючу, евристичну, нормоутворюючу, оціночну і про­гностичну функції;

- природно-правова, як і еколого-правова, доктрина має похідний щодо правничої науки характер;

- обидві доктрини сприймаються юридичною спільнотою, служать базою для нормотворчої, правозастосовної і правотлумачної діяльнос­ті, після можливого офіційного визнання державою вони можуть бути джерелом (формою) екологічного права.

Еколого-правова доктрина, що ґрунтується на вихідних положен­нях природно-правової доктрини, має сприяти: а) її використанню у правотворчому процесі, при розробленні нормативно-правових актів та адаптації їх до європейських стандартів; б) формулюванню законодавчих дефініцій, які поступово будуть перетворюватися на важливу частину нормативно-правових актів екологічної спрямова­ності; в) розробленню Концепції розвитку екологічного права й за­конодавства; г) подальшій кодифікації екологічного законодавства; д) розробці державної екологічної політики тощо. В умовах сього­дення, поки триває процес реформування екологічного законодавства, доцільно вести мову про становлення в судах механізму санкціону­вання еколого-правової доктрини шляхом прийняття на підставі її положень судових рішень. Природно-правова доктрина є вагомим чинником впорядкування еколого-правової доктрини, екологічних відносин, оскільки є динамічною категорією, спроможною врахову­вати екологічні публічні інтереси і збалансовувати їх з приватними, а потреби соціуму - з особистими екологічними потребами і правами громадян.

2.2.