Оптимізація системи суб’єктів управління фінансовою системою в Україні, координації та взаємодії між ними

Удосконалення в Україні механізму адміністративно-правового механізму управління фінансовою сферою передбачає реалізацію цілого ряду заходів за декількома напрямками, одним із яких є оптимізація системи суб’єктів управління фінансовою системою, а також поліпшення якості й ефективності їх координації та взаємодії між собою.

Одразу ж необхідно зазначити, що питання оптимізації механізму державного управління (в його вузькому розумінні) вже доволі давно та гостро стоїть перед Українськими державою і суспільством. Ще в Указі Президента України від 22.07.1998 р. № 810/98 «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» зазначалося, що існуюча в Україні система державного управління залишається в цілому неефективною, вона еклектично поєднує як інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, так і нові інститути, що сформувалися у період незалежності України. Ця система є внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою і відірваною від людей, внаслідок чого існуюче державне управління почало гальмувати у проведенні соціально-економічних і політичних реформ. Тому зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, у комплексній перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя. З іншого — у розбудові деяких інститутів державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава^[637]). За головну мету адміністративної реформи було проголошено поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвиненої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі. Її метою є також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а основним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам.

У ході проведення цієї реформи, окрім іншого, планувалося здійснити: уточнення та зміну функцій центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ), перегляд їх статусу і на цій основі — оптимізацію кількісного складу ЦОВВ; забезпечення провідної ролі міністерств серед інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів як головних суб’єктів вироблення й реалізації урядової політики в тій чи іншій сфері; оптимізацію структури управління державною службою; оптимізацію структури управління на регіональному рівні для наближення прийняття управлінських рішень до населення, запровадження нових фінансово-бюджетних механізмів, раціоналізації функцій місцевих державних адміністрацій^[639]).

Попри великий обсяг роботи, здійснений у сфері оптимізації структури органів державного управління, ефективну та надійну національну модель його механізму запровадити досі так і не вдалося. Якщо говорити безпосередньо про розвиток фінансової сфери України, то сьогодні одним із головних програмних документів тут є Комплексна програма розвитку фінансового сектору України до 2020 року від 18.06.2015 р. № 391, розроблена Національним банком України. У Програмі зазначається, що розвиток фінансового сектору впродовж 2009-2014 років мав дискретний та непропорційний характер. Банківська система зростала випереджаючими темпами порівняно з іншими сегментами фінансового сектору, зокрема, емісійна діяльність на ринку акцій, корпоративних облігацій, випуск цінних паперів інститутів спільного інвестування. Розвиток небанківського фінансового сектору було ускладнено відсутністю ефективного законодавства, систем регулювання та пруденційного нагляду, що призвело до появи значної кількості кептивних фінансових установ та «фінансових пірамід», стримувало розвиток ринку фінансових послуг і призводило до поглиблення кризи недовіри до фінансового сектору в цілому^[640]).

Для вирішення цих та інших проблем фінансового сектору було: проведено трансформацію і перерозподіл функцій між регуляторами фінансового сектору, оптимізовано організаційні структури та спрощено внутрішні процеси регуляторів; впроваджено ефективний консолідований нагляд за фінансовим сектором на основі принципів IOSCO, IAIS, Basel III, Solvency II, EIOPA, BIS, що надало можливість ефективно діагностувати, попереджати розвиток системних ризиків та оцінювати реальну й потенційну дію шоків на фінансовий сектор та учасників; використовується зважений на ризик підхід оцінювання випадків відмивання грошей та створена ефективна система діяльності наглядової служби (як всередині країни, так і з іноземними агенціями), відповідно до рекомендацій та вимог FATF діють системи протидії фінансуванню тероризму, а також механізми викриття шахрайства; запроваджено необхідну законодавчу базу для використання новітніх технологій у банківській сфері, розширено методи ідентифікації клієнтів. У банківському секторі впроваджено МСФЗ. Створено єдину інформаційну систему даних для формування статистичної, регуляторної та фіскальної звітності, впроваджено єдині стандарти електронного документообігу у фінансовому секторі^[641]).

Також у зазначеній Програмі передбачено, що з метою розбудови інституційної спроможності регуляторів фінансового сектору планується: 1) забезпечити інституційну та фінансову незалежність регуляторів та ФГВФО; 2) посилити інституційний контроль роботи регуляторів; 3) підвищити ефективність інструментів впливу регуляторів на учасників фінансового сектору; 4) провести трансформацію регуляторів та перерозподіл функцій; 5) перейти до нагляду та оверсайта на основі оцінювання ризику; 6) посилити внутрішній контроль регуляторів; 7) налагодити комунікації регуляторів зі споживачами та учасниками фінансового сектору; 8) підвищити ефективність протидії зловживанням у фінансовому секторі; 9) підвищити ефективність регуляторів та ФГВФО у частині роботи з проблемними активами у фінансовому секторі (зокрема, шляхом створення та налагодження роботи Ради з фінансової стабільності); 10) посилити координацію між регуляторами фінансового сектору; 11) покращити координацію між саморегульованими організаціями та регуляторами; 12) впровадити єдині стандарти звітності та обміну інформацією тощо^[642]).

Ми в цілому схвально оцінюємо та підтримуємо комплекс заходів, розроблених Нацбанком України для вдосконалення інституційно- організаційно забезпечення механізму управління фінансовим сектором. Однак водночас, хотіли б наголосити, що сьогодні оптимізації потребує не лише внутрішня організаційна структура окремих регуляторів та контрольно- наглядових органів у сфері фінансів, на чому акцентує увагу НБУ, а уся система управління. Адже проблема полягає не лише у тому, що внутрішня організаційно-управлінська структура окремих державно-владних суб’єктів, які здійснюють управління окремими аспектами фінансової сфери, не дозволяє їм з належним рівнем ефективності виконувати свої завдання та функції, але й у тому, що між різними ланками досліджуваного механізму немає якісної, змістовної та дієвої взаємодії, крім того, у них процвітають бюрократія та корупція^[643]).

Враховуючи зазначене, вважаємо, що одним із напрямків оптимізації системи управління фінансовим сектором в Україні є збільшення та відповідно зменшення кількості суб’єктів контролю з подальшим створенням суб’єкта- мегарегулятора національного фінансового ринку. Основні переваги мегарегулятора над секторальною моделлю регулювання та нагляду за фінансовим сектором досить вдало описав О. Б. Дзюнь, а саме:

- можливість більш ефективно діагностувати та попереджати розподіл ризиків між фінансовими посередниками та окремими сегментами фінансового сектора, оцінювати реальну та потенційну дію шоків на фінансову систему в цілому та окремі її складові;

- мегарегулятор може більш ефективно розробляти політику щодо ризиків, діючи на конгломерати в цілому та окремі організації, які входять до її складу, а також розвивати адекватні підходи до моніторингу подібних фінансових продуктів і послуг незалежно від того, який фінансовий інститут їх надає;

- використання мегарегулятора сприяє узгодженості в діяльності регулятивних органів, усуненню дублювання наглядових функцій, використанню єдиних підходів, методів і форм нагляду, єдиного інформаційного забезпечення, посиленню відповідальності регулятора за прийняття рішень;

- економія державних коштів, консолідація людських ресурсів, технічного забезпечення, зменшення обсягу звітності фінансових організацій,

які виникають внаслідок об’єднання управлінських структур, використання єдиних стандартів і підходів до організації єдиного наглядового органу;

- регуляторна гнучкість мегарегулятора — можливість швидко направляти фінансові потоки у ті сфери та галузі, які цього потребують;

- існування мегарегулятора дозволяє упорядкувати систему відповідальності за стан справ на фінансовому ринку^[644]).

Також варто відзначити точку зору, яку висловлює І. А. Канцір, відповідно до якої доцільність впровадження мегарегулятора з позиції державного регулювання пояснюється такими факторами:

- відсутність ефективної кооперації між різними регуляторами; висока залежність від урядових чиновників, недостатнє фінансування і брак професійних кадрів;

- можливість прояву синергетичного ефекту та усунення наявних дублюючих функцій;

- можливість економії на масштабах;

- консолідація людського капіталу, яка дозволить

підвищити ефективність регулятора в кризових ситуаціях^[645]).

Далі автор звертає увагу на те, що враховуючи інтереси фінансової системи та її учасників, впровадження єдиного органу регулювання також є доцільним, оскільки фінансові інститути (страхові компанії, пенсійні фонди, банки, інвестиційні структури) мають тенденцію до використання схожих фінансових інструментів і піддаються впливу схожих ризиків (концепція фінансового супермаркету). Крім того, тенденція до злиття компаній та капіталів призводить до появи великих фінансових конгломератів, що складаються з різних фінансових структур, а ефективний нагляд за такими організаціями можливий лише за наявності консолідованого підходу^[646]).

Звісно, запровадження мегарегулятора фінансовим ринком досить складний та багатоетапний процес, для ефективної реалізації якого необхідна підготовка відповідного нормативно-правового, організаційного та іншого підґрунтя, крім того, сам стан фінансової сфери повинен об’єктивно обумовлювати необхідність створення мегарегулятора. На жаль, сьогодні ані державно-владний механізм, ані фінансовий ринок України, ані його учасники реально ще не готові до таких глибоких та різких перетворень. Із цього приводу слушно відмічають Л. В. Кривенко та О. В. Ісаєва, що фінансовий ринок України є недостатньо зрілим та розвиненим, на ньому ще не склалися відповідні передумови для запровадження єдиного органу регулювання фінансового ринку. На сьогоднішній день секторна модель регулювання, що діє в Україні, є оптимальною та не повинна бути замінена на модель мегарегулятора^[647]).

стратегії розвитку фінансового сектору за участю Міністерства фінансів; забезпечення надійної системи обміну інформацією між наглядовими органами на базі підписання угод і меморандумів про співпрацю та обмін інформацією; удосконалення нормативно-правової бази для уніфікації регуляторних вимог, процедур і методів; підвищення вимог до ліцензування діяльності фінансових установ; покращання стану фінансування державою діяльності органів нагляду або часткове їх фінансування за рахунок учасників ринку; покращання умов роботи та рівня матеріального заохочення фахівців, удосконалення системи підготовки кадрів та підвищення їх кваліфікації; підвищення рівня стійкості та прозорості роботи фінансового сектору^[649]).

І. А. Канцір вважає, що в умовах підготовки українського фінансового сектору до створення мегарегулятора, реформування регулювання та нагляду на фінансовому ринку України повинне здійснюватися за чотирма основними напрямами:

- по-перше, шляхом уніфікації норм і правил державного регулювання на фінансовому ринку з поступовою концентрацією регуляторних функцій в одному державному органі;

- по-друге, відокремлення наглядових функцій від регуляторних та впровадженням системи пруденційного нагляду в усіх основних сегментах фінансового ринку;

- по-третє, підвищення ролі саморегульованих організацій

професійних учасників і встановлення їх більш тісного зв’язку регуляторними органами;

- по-четверте, суттєве поліпшення фінансування державних

регуляторів, у тому числі з ринкових джерел^[650]).

Втім, визнаючи факт того, що на сьогодні в Україні секторальний метод управління фінансовим ринком не може бути повністю замінений мегарегулятором, потрібно відзначити те, що вітчизняний фінансовий сектор має цілу низку недоліків (корупція, бюрократія, нечіткість та дублювання повноважень органів регулювання та контролю, неефективне використання бюджетних коштів, відсутність злагодженості та консолідованості у роботі різних ланок досліджуваного механізму управління, низький рівень професійності, невизначеність відповідальності суб’єктів контрольно- наглядової діяльності у сфері фінансів та ін.), які все більше свідчать про актуалізацію питання створення мегарегулятора, роль якого може виконувати як новостворений суб’єкт, так і Національний банк України.

Вважаємо за необхідне зауважити, що попри ряд позитивних аспектів, які має створення мегарегулятора, наявність останнього несе і певні загрози, однією із основних серед яких є можливість надмірної заполітизованості останнього. З цього приводу справедливим є твердження про те, що створення мегарегулятора завжди має політичний підтекст, адже формується дуже впливова інституція, що має значно більшу вагу, ніж окремі регулятори. І хоча мегарегулятор у межах країни дає більше технічних можливостей для залучення експертів більш масштабного збирання й аналізу інформації, не можна недооцінювати значення такої інституції на політико-економічній арені країни, тому до створення мегарегулятора необхідно підходити з великою обережністю та ретельністю^[651]). Для того щоб мегарегулятор був, з одного боку, політично нейтральним, а з іншого — не використовувався як адміністративний ресурс, тобто як засіб тиску, щоб він діяв ефективно, доцільно та раціонально, керуючись насамперед чинним законодавством та об’єктивно існуючими ринковими потребами, цей суб’єкт повинен, по-перше, мати під час здійснення своїх повноважень достатній рівень незалежності від інших державно-владних суб’єктів, а по-друге, бути підзвітним як Уряду, так і Парламенту.

Далі вважаємо за необхідне приділити увагу таким питанням як вдосконалення взаємодії та координації діяльності суб’єктів управління фінансовою сферою в Україні, адже ситуація із цими аспектами управлінської діяльності у зазначеній галузі не однозначна.

Насамперед необхідно зазначити, що взаємодія та координація — невід’ємні елементи соціального управління, особливо такого, що здійснюється декількома різними суб’єктами щодо складної, багатоелементної системи, якою, зокрема, виступає фінансова система України. Необхідність взаємодії та координації, незалежно від того, як їх розуміти: як інструмент,

форму, засіб, напрямок, метод управління, пояснюється тим, що вони гармонізують діяльність механізму управління, забезпечують його цілеспрямованість, високу дієвість та ефективність. Жоден механізм не працюватиме належним чином, якщо його елементи не взаємодіятимуть один з одним.

Якщо говорити про взаємодію суб’єктів управління фінансовою сферою, то головною проблемою тут насамперед її фрагментарний, несистематичний характер. На сьогодні існує ціла низка нормативно-правових актів, переважно підзаконного відомчого та міжвідомчого характеру, якими регламентуються основні організаційно-правові та процедурні аспекти взаємодії тих чи інших органів влади, що здійснюють управління фінансовою сферою (наприклад, Спільний наказ Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19.10.2006 р. № 346/1025/685/53 «Про затвердження Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України»; Наказ Мінфіну України від 15.12.2015 р. № 1146 «Про затвердження Порядку взаємодії

територіальних органів Державної фіскальної служби України, місцевих фінансових органів та територіальних органів Державної казначейської служби України у процесі повернення платникам податків помилково та/або надміру сплачених сум грошових зобов’язань»; Наказ Мінфіну України від 29.12.2011 р. № 1789 «Про затвердження Порядку взаємодії Міністерства фінансів України з центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України» та ін.). Однак на практиці взаємодіючі сторони найчастіше не використовують увесь потенціал взаємодії, зупиняючись лише на одній чи двох найзручніших та не обов’язково найефективніших формах взаємовідносин.

Що ж стосується координації діяльності органів управління фінансовою сферою, то тут стан справ ще гірший, адже вона фактично не має належної 325

адміністративно-правової бази. Як правило, у законодавстві лише закріплюється, що той чи інший суб’єкт здійснює координацію, втім, яким чином він її реалізує, у яких напрямках та формах, якими методами, в якому порядку — чинне нормативно-правове підґрунтя більш-менш детально та змістовно не регламентує. Зрозуміло, що така ситуація не накладає ніяких суворих обов’язків ані на суб’єктів координації, ані на тих, щодо кого вона повинна здійснюватися.

У зв’язку із викладеним вважаємо, що адміністративно-правову та методологічну базу взаємодії й координації суб’єктів управління фінансовою системою в Україні необхідно вдосконалювати таким чином, щоб забезпечити їх комплексний, систематичний та системний характер, максимальний рівень інтеграції та комунікації суб’єктів управління у зазначеній сфері. На наш погляд, основним координаційним центром у питанні управління фінансовою сферою України повинно стати Міністерство фінансів, яке повинне узгоджувати та спрямовувати діяльність інших загальнодержавних та регіональних органів влади у фінансовій галузі. Крім цього, Мінфін повинен слідкувати за якістю та ефективністю взаємодії суб’єктів управління фінансовою системою між собою, а також із громадськістю, забезпечувати належний рівень прозорості та відкритості цієї взаємодії.

4.3