§ 1. Развитие законодательства о правовом положении детей-сирот в дореволюционной и советской России

На Руси всегда существовало гуманное отношение к детям-сиротам, особенно брошенным. Первое общественное призрение для детей-сирот было создано в 996 году Киевским князем Владимиром.

До XVI века институт опеки был развит слабо. Специальных законоположений на этот счет не издавалось. Чаще всего опекунами становились ближайшие родственники малолетнего без особого на то назначения. Их деятельность контролировалась приходскими священниками, в чьи обязанности входило знать семейную жизнь своих прихожан, особенно тех семей, где имелись сироты. Священник уделял этим семьям большое внимание, помогал вдовам в воспитании детей. При Иване IV опека над несовершеннолетними устанавливалась до 15 лет. По достижению пятнадцатилетнего возраста мальчики должны были поступать на службу.

В царствование Ивана III заботой о детях-сиротах занимались специальные приказы. В XVII веке государство заботилось о детях-сиротах и изыскивало на это средства только в случае народных бедствий. И лишь в середине XVIII века были созданы приказы, специально занимающиеся призрением бедных и сирот. После смерти мужа вдова с малолетними детьми стала получать часть поместья на «прожиток».

В 1682 году был подготовлен проект указа, в котором впервые ставился вопрос об открытии для детей-сирот специальных домов с целью обучения их грамоте, ремеслам и наукам. Именно этот проект зародил идею государственного призрения. В 1706 году Новгородский митрополит Иов построил на свои средства в Холмово-Успенском монастыре первую «сиропитательницу» для детей-сирот А в самом Новгороде он основал еще 10 таких заведений, где воспитывалось до 3-х тыс. детей-сирот.

Петр I в 1715 году своим Указом предписал устраивать в Москве и других городах гошпитали «для зазорных младенцев, которых жены и девки рожают беззаконно, и стыда ради отметывают в разные места».^[297] Эти гошпитали существовали обычно около церковных оград. Когда дети подрастали, то мальчиков отдавали в учение какому-нибудь мастерству, а девочек в услужение. Петр I изменил возраст совершеннолетия с 15 до 20 лет. В Указе о единонаследии 1714 года были определены три способа назначения опекунов:

1) завещание родителей;

2) законное правило;

3) распоряжение правительства.

О правах и обязанностях опекунов говорилось в Указе о единонаследии и в Инструкции магистратам 1724 года. Наследник недвижимого имущества должен был иметь у себя в сохранении часть движимого имущества, принадлежащего его братьям и сестрам, пока они не достигнут совершеннолетия. Он должен был кормить их, снабжать чем надобно, и учить грамоте. По достижении ими совершеннолетия он должен был каждому выдать сполна его наследственный жребий, не вычитая издержек, потраченных на него во время его малолетства.

Магистрат имел право назначать опекуна. Опекуну по описи передавалось все движимое и недвижимое имущество подопечного. По достижении питомцами совершеннолетия опекун должен был дать отчет о своем управлении. После тщательной проверки отчета имущество передавалось питомцу под расписку. Кроме того, магистрат обязан был осуществлять контроль за деятельностью опекунов, определенных родителями, чтобы они содержали детей в добром призрении и воспитании, а оставшееся после родителей имущество питомцев хранили и приумножали.

Указ о единонаследии был отменен Анной Иоанновной в 1731 году. Оставлен был лишь запрет верить каким-либо письмам и записям несовершеннолетних. В 1742 году Елизавета Петровна разрешила Сенату продавать имения малолетних для уплаты долгов.

При Екатерине II был сделан самый значительный шаг вперед по пути развития института опеки и попечительства за всю предшествующую историю государства. Закон 1775 года под названием «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» учреждал дворянскую опеку, сиротский суд и другие органы, обязанные следить за деятельностью опекунов. Опекунами могли стать родственники сироты или посторонние лица, зарекомендовавшие себя с положительной стороны. Закон запрещал определять опекунами расточителей собственных имений, лиц, находившихся в ссоре с родителями сироты, и лиц, совершивших неблаговидные поступки.

В обязанности опекунов входило вести учет приходов и расходов, стараться увеличить доходы с имения малолетнего, содержать в порядке строения, находящиеся на территории, принадлежащей опекаемому. По окончании своей деятельности опекуны давали полный отчет дворянской опеке. За труды опекунам разрешалось брать 5 % из ежегодных доходов подопечного. Дворянская опека подчинялась верхнему земскому суду, который рассматривал конфликты между опекунами и дворянской опекой.

По образцу дворянской опеки был учрежден городской сиротский суд, который ведал опекунскими делами купеческих и мещанских вдов и малолетних сирот.

Опекунство существенно отличалось от родительской власти рядом признаков. Во-первых , оно длилось до совершеннолетия подопечного. Во-вторых , неправомерные действия опекунов осуждал Закон, и несовершеннолетний мог просить о защите для себя.

К опекуну законодатель относился как к постороннему лицу, который временно помогает несовершеннолетнему управлять имением. Поведение опекуна могло стать предметом разбирательства в органах государственной власти. В семейные же отношения государство не вмешивалось. Более того, оно защищало интересы главы семьи. Родители, желавшие сохранить власть над детьми, всегда находили у государства поддержку.

Екатерина II существенно изменила положение незаконнорожденных подкидышей. Если раньше они становились крепостными своего воспитателя, то теперь они стали поступать до совершеннолетия в ведомство приказов общественных учреждений, после чего становились вольными. За владельцами закреплялись только незаконнорожденные дети крепостных матерей. В каждой губернии, а их было 50, учреждались приказы общественного призрения, в обязанности которых входил контроль за сиротскими домами.

С 1770 года стали строиться воспитательные дома, целью которых было истребление злодейства, уменьшение нищенства и воспитание детей с выгодой и пользой для государства. Крестьянские дети, оставшиеся без родителей, поступали на воспитание родственникам или посторонним людям вместе с наследством. Сироты, которым родители не оставили после своей смерти никакого имущества, существовали на мирские подаяния.

Имел широкое распространение детский труд. Дети трудились на полотняных мануфактурах в возрасте от 9 до 12 лет.

– дети, не достигшие 12 лет, к работам не допускались;

– дети в возрасте 12–15 лет должны были работать не более 8 часов в день;

– дети до 15 лет не могли работать в ночное время и в выходные дни;

– труд детей до 15 лет не должен был использоваться на производстве с вредными условиями для здоровья;

– продолжительность рабочего дня для детей до 18 лет устанавливалась не более 10 часов в сутки.

Ответственность за нарушение этих правил возлагалась на владельцев заводов и фабрик. Контроль за ними осуществляла особая правительственная инспекция с широкими полномочиями.

Государственное призрение в России стало активно развиваться во второй половине XVIII века, в период правления Екатерины II. В дореволюционной России существовали две формы материальной помощи обездоленным людям: патронат и патронаж.

Патронат понимался как совокупность мер по оказанию материальной помощи нравственно опустившимся людям: лицам, освободившимся из мест заключения, алкоголикам, проституткам, бездомным и т. п. Помощь оказывалась с целью перехода таких лиц к честной трудовой жизни. В отношении несовершеннолетних это понятие употреблялось лишь постольку, поскольку они могли относиться к указанным категориям людей. Более приемлемым в отношении детей было понятие «патронаж» – помещение в частные семьи беспризорных детей, больных и других лиц, нуждающихся в частном уходе.

Лишь со временем понятие «патронат» стало употребляться как форма семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, а понятие «патронаж» приобрело совершенно иное содержание и в настоящее время употребляется в законе как форма оказания социальной и юридической помощи взрослым дееспособным лицам, которые в силу возраста или по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и исполнять обязанности.

Поскольку патронаж был возмездной формой воспитания в семьях детей-сирот и покинутых детей, то с течением времени к семьям, принявшим ребенка на патронаж, стали предъявляться определенные требования: ребенка необходимо было содержать так, чтобы по возможности обеспечить его здоровье и создать необходимые условия для получения им хотя бы начального образования, а также привить ему навыки к какому-либо труду. Однако выполнение этих требований было крайне затруднено, так как сирот брали на воспитание только бедняки, для которых ежемесячное вознаграждение в 5 рублей было ощутимым подспорьем для ведения хозяйства и для выживания, но никак не на удовлетворительное содержание и правильное трудовое воспитание ребенка. Неслучайно принятие бедняками на воспитание детей-сирот получило название «питомнический промысел».^[298] Состоятельные люди предпочитали усыновление, поскольку мизерная для них сумма вознаграждения их не интересовала.

В 1817 году была установлена опека в отношении детей священнослужителей, в 1818 году – в отношении личных детей дворян, в 1820 году – в отношении лиц, осиротевших за границей. Законов о крестьянской опеке не было: в этой сфере действовал обычай.

В XVIII—XIX веках происходит формирование системы общественного и частного призрения. В 1837 году появился новый вид социальной опеки – детский приют. Первый детский приют «Убежище для детей» был открыт при Демидовском доме призрения трудящихся в Петербурге. Приют предназначался для дневного присмотра за детьми, матери которых работали на промышленных предприятиях. Вскоре стали открываться детские приюты и в других регионах страны. Это побудило правительство принять в 1839 году «Положение о детских приютах».

В ХХ веке детские и попечительские организации входили в Ведомство учреждений Императрицы Марии.

В 1913 году ввиду большой смертности детей, особенно младенческого возраста, создается Всероссийское попечительство по охране материнства и младенчества под покровительством Ее Величества Государыни Императрицы Александры Федоровны. Центральный институт в Санкт-Петербурге должен был стать научно-учебным заведением для теоретического и практического изучения ухода за грудными детьми.

Попечительство должно было устраивать приюты для матерей и детей и способствовать усвоению правильных навыков по уходу за младенцами. Во главе Попечительства стоял совет, назначаемый Императрицей. Средства попечительства образовывались пособиями из казны и пожертвованиями.

Романовский комитет, созданный в память 300-летия царствования Дома Романовых, покровительствовал делу призрения беспризорных сирот сельского населения. Это было оформлено Законом от 29 июня 1914 года, а 7 июля 1915 года был подписан Указ «Об учреждении земледельческих приютов для детей увечных и павших воинов», что было связано с Первой мировой войной. Комитет оказывал помощь сиротам в возрасте от 2 до 12 лет, содержащимся в сиротских домах, и детям до 17 лет, проживающим в общежитиях при ремесленных отделениях и школах.

Усыновление в дореволюционной России традиционно разрешалось свободно всем сословиям, кроме дворян, которые могли усыновлять лишь при отсутствии нисходящих и боковых родственников той же фамилии. Усыновление допускалось только в отношении родственников, но не чужих детей. Усыновление дворянами каждый раз оформлялось индивидуальным актом императора. Крестьяне могли усыновлять путем приписки ребенка к своему семейству, но право на надел они приобретали только в том случае, если усыновление было произведено с разрешения общины.

В конце XIX – начале XX века законодательство об усыновлении изменилось. Все сословия получили право свободно усыновлять. 12 марта 1891 года издается Закон «О детях, усыновленных и узаконенных». Отныне их можно было не только узаконивать, но и усыновлять. Это правило распространялось на всех детей без исключения. Вводились лишь ограничения для усыновителей. Так, не разрешалось усыновлять тем, кто имел своих собственных или узаконенных детей, а также лицам моложе 30 лет. В регулировании усыновления четко прослеживается взгляд на него как на средство устранения невозможности создания собственной семьи.

Усыновителем не могло быть лишь лицо старше 50 лет, между ним и усыновленным должна была быть разница в возрасте не менее 18 лет. Запрещалось усыновлять лицам, состоявшим в браке и имевшим собственных детей (ст. 145 Законов гражданских). Усыновитель и усыновляемый должны были быть одного вероисповедания. На усыновление необходимо было получить согласие супруга усыновителя, родителей усыновляемого, самого усыновляемого старше 14 лет. С 1902 года было разрешено усыновлять своих незаконнорожденных детей. Усыновление производилось окружным судом. Усыновленные приобретали права родных детей, за исключением права наследовать родовое имущество, которое переходило только к кровным родственникам.^[299]

В советский период нормы об опеке и попечительстве традиционно закреплялись семейным законодательством, хотя закон никогда не исходил из того, чтобы опекунами и попечителями были только члены семьи подопечных. Так, нормы об опеке и попечительстве содержались в разделе IV Кодекса законов РСФСР «Об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве» (КЗАГС) 1918 года,^[300] в разделе III Кодекса законов о браке, семье и опеке РСФСР (КЗоБСО РСФСР) 1926 года,^[301] в статье 26 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье,^[302] в главе 13 Кодекса о браке и семье РСФСР (КоБС РСФСР 1969 года).^[303]

В первые годы после победы революции советское государство четко устанавливало обязательность принятия гражданином на себя обязанностей по опеке (попечительству). М. В. Антокольская отмечает, что КЗАГС 1918 года рассматривает назначение опеки в качестве почетной обязанности граждан. Опекунство считалось должностью, на которую гражданина назначал орган опеки и попечительства.^[304] Отказ от исполнения этой обязанности мог быть принят только при наличии у гражданина физических недостатков, при наличии четырех собственных детей или иных обстоятельств, указанных в ст. 214 Кодекса.

Назначение опекуна сопровождалось отправкой ему извещения и опубликованием в печати кандидатуры предполагаемого опекуна, который в недельный срок мог заявить о своем отказе от опеки, подтвердив наличие обстоятельств для такого отказа соответствующими документами. Однако несмотря на возможность отказа, лицо, которому было направлено извещение, должно было исполнять обязанность опекуна или попечителя до тех пор, пока отдел социального обеспечения не установит опеку другого лица.

В КЗоБСО РСФСР 1926 года принудительный порядок назначения опекунов и попечителей был сохранен, однако в ст. 78 был расширен перечень оснований для отказа от исполнения этих обязанностей. По этому поводу Г. М. Свердлов отмечал, что вплоть до 1955 года отказаться от их исполнения могли лишь граждане, достигшие возраста 60 лет, в силу болезни или физических недостатков, по роду занятий, а также матери, воспитывающие детей до восьмилетнего возраста, и лица, уже назначенные опекунами или попечителями.^[305]

Однако верность такого утверждения в правовой литературе подвергалась сомнению. Так, Б. Л. Хаскельберг отмечал, что хотя правило о принудительном назначении опеки существовало долго, на практике уже в тот период оно широко не применялось, а в период Великой Отечественной войны вовсе перестало применяться, что было прямо закреплено в п. 27 Инструкции Наркомпроса СССР от 8 апреля 1943 года.^[306]

Наконец, в КоБС РСФСР 1969 года было прямо закреплено, что опекуны и попечители назначаются по решению исполкома Совета депутатов трудящихся только с их согласия (ст. 126). С этого времени в России неукоснительно действует принцип добровольности при осуществлении опеки и попечительства, который реализуется не только при их установлении, но и при прекращении.

Таким образом, в советский период развития России отношения опеки и попечительства традиционно регулировались семейным и лишь отчасти – гражданским законодательством.

В советской России была предпринята попытка решить проблемы беспризорных детей путем создания всякого рода государственных детских учреждений: детских домов, коммун, колоний и т. п. Семья как форма воспитания детей в принципе отвергалась, более того, предсказывалось ее скорое отмирание. Семейное воспитание заменялось воспитанием «социальным», как тогда именовалось интернатное воспитание. Поэтому патронат постепенно отодвигался на второй план и забывался.

Однако довольно скоро государство убедилось, что отказ от возмездных форм семейного воспитания детей был преждевременным. В 1928 году было принято два важных нормативных правовых акта: Постановление ЦИК и СНК РСФСР «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других несовершеннолетних трудящимся в городах и рабочих поселках»^[307] и Постановление ЦИК и СНК РСФСР «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов в крестьянские семьи для подготовки к сельскохозяйственному труду».^[308]

Согласно первому Постановлению дети передавались в семьи рабочих, служащих, ремесленников и кустарей, членов промышленных артелей. Передаче подлежали дети от грудного возраста до 16 лет на основании договора, заключаемого между воспитателем и Отделом народного образования при соответствующем исполкоме Совета депутатов трудящихся, а в отношении детей в возрасте до 4-х лет – Отделом по охране материнства и младенчества. Договор заключался на срок не менее 3-х лет. В нем предусматривались обязанности воспитателя, размер пособия семье, основания и порядок расторжения договора.

В соответствии с договором ребенок, переданный на воспитание в семью, должен был содержаться не хуже других членов семьи, ему должно было быть обеспечено получение образования и политического развития. Его труд не должен был использоваться в ремесленном или ином производственном деле до достижения возраста 12 лет. При принятии ребенка на воспитание семья получала единовременное пособие в размере от 50 до 100 рублей, а также ежемесячное пособие на содержание воспитанника от 8 до 15 рублей. При принятии в семью ребенка грудного возраста единовременное пособие выдавалось натурой, а размер ежемесячного пособия составлял 20 рублей.

Согласно второму Постановлению и Инструкции Наркомпроса РСФСР от 17 мая 1926 года № 935 «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов в крестьянские семьи для подготовки к сельскохозяйственному труду» договор о передаче ребенка в семью заключался между домохозяином и заведующим Отделом народного образования или специально уполномоченным им лицом. В крестьянскую семью могли быть переданы от одного до двух детей. Обязательным условием было отсутствие в семье лиц, страдающих заразными или душевными заболеваниями, лишенных по суду гражданских прав. Ребенок также не должен был быть заразным больным, должен был быть физически здоров; после выхода из семьи он должен был обладать хотя бы начальной грамотой, иметь навыки сельскохозяйственного труда. За ним закреплялся земельный участок; в течение первых трех лет он освобождался от уплаты единого сельскохозяйственного налога. После окончания срока действия договора земельный участок закреплялся за воспитанником, за исключением случаев, когда он оставался в семье. Пособия крестьянским семьям, принявшим ребенка на воспитание, устанавливались местными исполкомами.

Дальнейшее развитие правового регулирования патронатного воспитания связано с принятием Постановления ЦИК и СНК РСФСР от 1 апреля 1936 года «О порядке передачи детей на патронатное воспитание в семьи трудящихся».^[309] В этом нормативном правовом акте подчеркивался строго добровольный характер принятия детей на воспитание; впервые указывалось, что патронирование осуществляется на возмездных началах и в соответствии с законодательством об опеке; патронатный воспитатель наделялся правами и обязанностями опекуна или попечителя.

Таким образом, уже в довоенный период патронат хорошо зарекомендовал себя как форма воспитания беспризорных детей и детей, находящихся в детских учреждениях. Этот правовой институт внес ощутимый вклад в решение проблем, связанных с ликвидацией детской беспризорности. Достаточно сказать, что до войны Россия занимала первое место в мире по числу патронатных семей: на патронатное воспитание были приняты 74 648 детей.^[310]

В ходе Великой Отечественной войны 1941–1945 годов вновь возникла проблема детской беспризорности; только по официальным данным к концу 1945 года число беспризорных детей составляло 678 тысяч.^[311] В 1941 году был подготовлен проект общесоюзного законодательного акта: Постановления ЦИК и СНК СССР «О временном размещении в семьи трудящихся детей, потерявших связь с родителями». Помимо возмездной формы воспитания таких детей предполагалось заключение договора сроком до 1 года о принятии детей в семьи граждан на безвозмездной основе. Однако данный проект так и не был реализован.

В то же время был принят ряд законодательных актов на уровне РСФСР. В частности, Постановлением СНК РСФСР от 8 апреля 1943 года была утверждена Инструкция Наркомпроса, Наркомздрава, Наркомюста РСФСР «Об усыновлении, опеке, попечительстве и патронировании детей, оставшихся без попечения родителей». 28 апреля 1944 года была утверждена Инструкция Наркомпроса РСФСР «О порядке передачи воспитанников детских домов в семьи трудящихся». С этого времени институт патроната существовал в рамках института опеки и попечительства и в дальнейшем был закреплен в одном разделе Кодекса законов о браке, семье и опеке РСФСР, именуемом «Опека, попечительство, патронат».^[312]

С начала 50-х годов в деле принятия детей на патронатное воспитание наметился ощутимый спад; проблемы детской беспризорности вновь стали решаться в основном путем помещения детей в государственные детские учреждения. Однако официально в РСФСР патронат как правовой институт продолжал существовать до принятия 30 июля 1969 года Кодекса о браке и семье РСФСР,^[313] в котором он уже не был закреплен.

Что касается усыновления, которое, как отмечалось выше, по праву расценивается как приоритетная форма семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, то в советской России в разные исторические периоды отношение к этому институту было неоднозначным, что выражалось в законодательном установлении ограничений и препятствий различного характера. В 1918 году он был отменен вообще, что объяснялось существовавшим тогда отрицательным отношением к семейным формам воспитания детей-сирот в целом. Однако спустя восемь лет Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 1 марта 1926 года^[314] институт усыновления был восстановлен и функционирует с соответствующими изменениями до настоящего времени.

Так, с принятием первого кодифицированного акта – «Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве» 1918 года – усыновленные ранее дети приравнивались в правах к родным. Однако на будущее время институт усыновления отменялся. Учитывая, что огромное количество детей остались в то время без родительского попечения из-за непрекращающихся с 1914 года войн, более «удачного» времени для отмены института усыновления, по выражению М. В. Антокольской, нельзя было выбрать. Его отмена была связана с боязнью «эксплуатации детского труда в деревне под видом усыновления».

Однако указанным Декретом ВЦИК и СНК он был восстановлен еще до введения в действие нового семейного кодекса «Кодекса законов о браке, семье и опеке» (КЗоБСО) РСФСР 1926 года. Как само усыновление, так и его отмена осуществлялись в административном порядке: исполкомами местных Советов депутатов трудящихся. Однако в тех случаях, когда при усыновлении были нарушены его условия, оно отменялось в судебном порядке.

Кодекс о браке и семье (КоБС) РСФСР 1969 года внес в правовое регулирование усыновления ряд изменений. Усыновление по-прежнему осуществлялось в административном порядке, по решению исполкома местного Совета депутатов трудящихся, однако отмена усыновления, а также признание его недействительным осуществлялись только в судебном порядке. Не все дети могли быть переданы на усыновление: существовали абсолютные и относительные противопоказания к усыновлению.

При наличии относительных противопоказаний ребенок мог быть усыновлен, однако будущий усыновитель должен был под роспись ознакомиться с медицинскими документами на ребенка. При наличии абсолютных противопоказаний дети не передавались на усыновление даже при наличии просьбы об этом со стороны будущих усыновителей. Эта причина и послужила среди прочих толчком для развития международного усыновления, так как иностранные граждане усыновляли детей с абсолютными противопоказаниями и излечивали их болезни за пределами РФ. Нормы об усыновлении, предусмотренные в действующем законодательстве (гл. 19 и ст. 165 СК РФ), уже описаны в главе 4 настоящей работы.