§ 2. Социальные гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в современной России

В ст. 20 Конвенции предусмотрена обязанность государств-участников предоставлять особую защиту ребенку, который временно или постоянно лишен семейного окружения или в наилучших его интересах не может оставаться в таком окружении.

Принятый 21 декабря 1996 года Федеральный закон РФ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» № 159-ФЗ определяет общие принципы и меры социальной поддержки таких детей, закрепляет систему дополнительных социальных гарантий, обеспечивая тем самым достаточно высокий уровень социальной защищенности для этой категории детей.^[315]

Нормы указанного закона касаются следующих лиц:

1) дети-сироты – лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель;

2) дети, оставшиеся без попечения родителей, – лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими, отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений и в иных случаях признания ребенка оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке;

3) лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, – лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых, когда они находились в возрасте до 18 лет, умерли оба или единственный родитель, а также которые остались без попечения единственного или обоих родителей;

4) лица, достигшие возраста 23 лет, обучающиеся по очной форме в государственных образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования, государственных и муниципальных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, потерявшие в период обучения обоих или единственного родителя, до окончания обучения в указанных образовательных учреждениях.

Из смысла ст. 1 ФЗ РФ от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ следует, что предусмотренные законом социальные гарантии распространяются на детей, переданных в замещающую семью (под опеку, попечительство, в приемную семью, в патронатную семью), а также находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и не распространяются на детей, переданных на усыновление. В соответствии со ст. 19 Семейного кодекса РФ усыновленные дети лишаются статуса детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, и согласно п. 1 ст. 9 Федерального закона РФ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»,^[316] при устройстве ребенка, оставшегося без попечения родителей, на воспитание в семью усыновителя, учет сведений об этом ребенке в государственном банке данных прекращается.

Дополнительные гарантии по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включают в себя:

дополнительные гарантии права на образование (ст. 6);

дополнительные гарантии права на медицинское обслуживание (ст. 7);

дополнительные гарантии прав на имущество и жилое помещение (ст. 8);

дополнительные гарантии права на труд (ст. 9).

В современном мире право на образование рассматривается как одно из фундаментальных естественных основных прав человека. Согласно ст. 6 указанного закона, «дети, оставшиеся без родительского попечения, зачисляются на курсы по подготовке к поступлению в учреждения среднего и высшего профессионального образования без взимания с них платы за обучение; они вправе получать бесплатно второе начальное профессиональное образование; они зачисляются в государственные и муниципальные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования на полное государственное обеспечение до окончания ими данного образовательного учреждения; им выплачивается стипендия, размер которой увеличивается не менее чем на пятьдесят процентов по сравнению с размером стипендий, установленным для обучающихся в данном образовательном учреждении; ежегодное пособие на приобретение учебной литературы и письменных принадлежностей в размере трехмесячной стипендии, а также сто процентов заработной платы, начисленной в период производственного обучения и производственной практики».

Полное государственное обеспечение предусматривает предоставление детям за время пребывания в соответствующем государственном или муниципальном учреждении, в семье опекуна, попечителя, приемных родителей бесплатного питания, бесплатного комплекта одежды, обуви и мягкого инвентаря, бесплатного общежития и бесплатного медицинского обслуживания или возмещение их полной стоимости (ст. 1 указанного Закона).

Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающиеся в федеральных государственных образовательных учреждениях, обеспечиваются бесплатным проездом на городском, пригородном, в сельской местности – на внутрирайонном транспорте (кроме такси), а также бесплатным проездом один раз в год к месту жительства и обратно к месту учебы. Порядок проезда детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в образовательных учреждениях, находящихся в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образовательных учреждениях, на городском, пригородном, в сельской местности на внутрирайонном транспорте (кроме такси), а также проезда один раз в год к месту жительства и обратно к месту учебы определяется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (п. 10 ст. 6 указанного Закона).

В качестве дополнительной гарантии реализации права на образование для детей, утративших попечение родителей, действует норма п. 58 Типового положения об общеобразовательном учреждении, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 года № 196^[317] (в ред. от 10.03.2009 № 126), в соответствии с которым решение об исключении таких детей из общеобразовательных учреждений может приниматься только с согласия Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и органов опеки и попечительства.

Выпускники федеральных государственных образовательных учреждений – дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за исключением лиц, продолжающих обучение по очной форме в образовательных учреждениях профессионального образования, – однократно обеспечиваются за счет средств федеральных государственных образовательных учреждений, в которых они обучались и (или) содержались, воспитывались, одеждой, обувью, мягким инвентарем и оборудованием по нормам, утвержденным Правительством Российской Федерации, а также единовременным денежным пособием в размере не менее чем пятьсот рублей.

После выпуска воспитанника детского интернатного учреждения в исключительных случаях администрация учреждения имеет право разрешать временно (до одного года) бесплатно проживать и питаться в учреждении своим выпускникам до их трудоустройства или дальнейшего обучения (п. 35 Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 года № 676).

Законодательством РФ предусмотрен ряд льгот и преимуществ для детей, оставшихся без попечения родителей, которые распространяются на них и после достижения совершеннолетия. Значительной льготой для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является право внеконкурсного поступления в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования при успешной сдаче вступительных испытаний в соответствии с Законом РФ от 10 июля 1992 года № 3266–1 «Об образовании» и Федеральным законом от 10 января 2003 года № 11-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Полное государственное обеспечение и дополнительные гарантии по социальной поддержке предоставляются детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при получении профессионального образования по очной форме обучения в государственных образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования, государственных и муниципальных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, включающих предоставление бесплатного питания, бесплатного комплекта одежды, обуви и мягкого инвентаря, бесплатного общежития и бесплатного медицинского обслуживания или возмещение их полной стоимости, а также законодательно закрепленных дополнительных мер по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, до окончания обучения в указанных образовательных учреждениях (ст.

Весьма значимым законодательным решением является предоставление права полного государственного обеспечения и дополнительных гарантий по социальной поддержке лицам, обучающимся по очной форме в государственных образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования, государственных и муниципальных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, потерявшим в период обучения обоих или единственного родителя, достигшим возраста 23 лет до окончания обучения (п. 3 ст. 6).

При предоставлении обучающимся – детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, – академического отпуска по медицинским показаниям за ними сохраняется на весь период полное государственное обеспечение, им выплачивается стипендия. Образовательное учреждение обязано содействовать организации их лечения (п. 9 ст. 6 ФЗ-159).

В соответствии со ст. 22 «Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» семьям, имеющим детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляется социальная поддержка в области охраны здоровья.^[319]

В Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в 2010, в 2011 годах подчеркивается, что диспансеризация пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.^[320]

Статья 7 Федерального закона РФ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» закрепляет право таких детей пользоваться бесплатным медицинским обслуживанием, гарантирует оперативное лечение в государственном и муниципальном лечебно-профилактическом учреждении, в том числе проведение диспансеризации, оздоровления, регулярных медицинских осмотров.

В ч. 2 ст. 7 Закона изложены дополнительные гарантии в области охраны здоровья школьников: «Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, могут предоставляться путевки в школьные и студенческие спортивно-оздоровительные лагеря (базы) труда и отдыха, в санаторно-курортные учреждения при наличии медицинских показаний, а также оплачивается проезд к месту лечения и обратно».

Федеральным законом от 12 апреля 2010 года № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» (в редакции ФЗ РФ от 27 июля 2010 года) предусмотрено, что участие детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в проведении клинических исследований лекарственных препаратов для медицинского применения запрещается.

В силу особенностей положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, законодатель установил специальные правила, защищающие жилищные права несовершеннолетних (ст. 8 ФЗ-159).

Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, сохраняют не только право собственности на жилое помещение или право пользования жилым помещением, но и имеют право – при отсутствии жилья – на получение жилого помещения в соответствии со ст. 57 Жилищного кодекса РФ.

Жилое помещение, из которого выбыл ребенок, лишившийся родительского попечения, если в нем остались проживать другие члены семьи, закрепляется за ребенком на весь период его нахождения на воспитании в детском учреждении, у опекунов (попечителей), приемных родителей.

Жилые помещения, в которых остались проживать исключительно несовершеннолетние, передаются им в собственность в порядке, установленном жилищным законодательством. Контроль за сохранностью жилого помещения осуществляют органы опеки и попечительства, опекуны, попечители, приемные родители.

Для реализации права ребенка на жилище установлены специальные правила, которые регулируют порядок и основания предоставления и приобретения жилых помещений. Вне очереди жилое помещение по договорам социального найма предоставляется детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных силах РФ или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы (ст. 57 ЖК РФ^[321]). Если ребенок не имел закрепленного жилья после выявления его в качестве лишенного родительского попечения и был помещен на воспитание в семью с оформлением временной регистрации по месту пребывания у опекуна или в приемной семье, то и на учет для предоставления жилья на условиях социального найма он должен быть поставлен по месту жительства, то есть по месту своего пребывания по адресу жительства опекуна или приемной семьи.

Однако ввиду отсутствия рынка жилья во многих субъектах Российской Федерации при достижении 18 лет гражданам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, квартир приходится ждать годами. В настоящее время получения жилья ожидают 75 тыс. сирот.^[322] С другой стороны, лица, получившие жилье, в силу дезадаптации, преимущественно среди выпускников сиротских учреждений, не имея представления о ценности жилья, его теряют или продают за бесценок.

В связи с этим Правительством Москвы было принято решение изменить условия предоставления жилья лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и предоставлять квартиры не по договору социального найма, а по договору безвозмездного пользования.^[323] Такой договор заключается на 5 лет, в течение которых квартиру нельзя приватизировать, соответственно, ее нельзя передать, продать, подарить, поменять. Она остается в специализированном жилищном фонде Москвы и предоставляется в течение первых 5 лет только для проживания. По прошествии этого времени договор меняется на договор социального найма.

«Московская схема» практикуется еще только в Республике Татарстан. К сожалению, этот опыт не был учтен при разработке ЖК РФ, что не позволяет защитить предоставленную ребенку квартиру. Чтобы решить существующие проблемы, Министерство образования и науки РФ разработало законопроект, согласно которому планируется внести изменения в ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» в части создания нового вида специализированного жилищного фонда.

Из этого фонда, как предполагается, жилье будет предоставляться детям-сиротам по договору безвозмездного пользования. Кроме того, законопроект устанавливает единый порядок постановки детей-сирот на учет на предоставление жилого помещения, а также требования к нему. Также вводится перечень оснований, при которых возвращение сирот в сохраненные за ними жилые помещения невозможно ввиду несоответствия жилого помещения санитарным и другим нормам, проживание в помещении людей, с которыми не может жить молодой человек, и др. Законопроект вводит обязательства по сохранению жилого помещения ребенка до его совершеннолетия.

Не способствует на сегодняшний день защите прав детей, оставшихся без попечения родителей, по причине лишения родителей родительских прав норма ч. 2 ст. 91 Жилищного кодекса РФ о выселении лиц, лишенных родительских прав, если совместное проживание с ребенком невозможно. Исходным моментом при лишении родительских прав как раз и является изоляция ребенка от родителя, вследствие чего совместное проживание родителя, лишенного родительских прав, с ребенком, в отношении которого он этих прав лишен, в принципе невозможно и недопустимо.

Поэтому в ч. 2 ст. 91 ЖК следует предусмотреть, что можно выселять таких лиц без предоставления другого жилого помещения без всяких оговорок о невозможности совместного проживания их с ребенком. Следует согласиться с Г. И. Вавильченковой в том, что лицо, лишенное родительских прав, подлежит выселению также в тех случаях, когда оно проживает в жилом помещении, принадлежащем на праве собственности ребенку или другому родителю. При другом решении ребенок вынужден оставить жилое помещение и проживать у лиц, заменяющих родителей, или в детском учреждении, хотя и остается собственником жилого помещения, в то время как родитель остается в нем проживать и, не будучи собственником, не заботится о его сохранности.^[324]

Дополнительные гарантии права на труд установлены ст. 9 ФЗ РФ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Главной задачей государства в сфере труда и занятости детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является предоставление им равных возможностей в реализации права на труд и выбор профессии с помощью различных мероприятий, включая профессиональную подготовку, установление квот, стимулирование работодателей к приему этих граждан на работу, а также резервирование отдельных видов работ для трудоустройства таких граждан.

Органы государственной службы занятости населения при обращении к ним детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте от 14 до 18 лет, осуществляют профориентационную работу с указанными лицами и обеспечивают диагностику их профессиональной пригодности с учетом состояния здоровья.

Существенное значение имеют специальные предписания, касающиеся детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, ищущих работу впервые, а также высвобождаемых из организаций в связи с их ликвидацией, сокращением численности или штата. Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, ищущие работу впервые, зарегистрированные в органах государственной службы занятости в статусе безработных, имеют право на пособие по безработице в течение 6 месяцев в размере уровня средней заработной платы, сложившегося в республике, крае, области, городах Москве и Санкт-Петербурге, автономной области, автономном округе.

Работники – дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, высвобождаемые из организаций в связи с их ликвидацией, сокращением численности или штата, – вправе рассчитывать на необходимое профессиональное обучение с последующим трудоустройством в данной или другой организациях за счет собственных средств работодателей или их правопреемников (п. 6 ст. 9 ФЗ РФ № 159-ФЗ).

Важной гарантией социального благополучия детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является установление всякого рода социальных выплат как самим этим детям, так и семьям, в которые они переданы на воспитание. В законах субъектов РФ наряду с выплатами, предусмотренными федеральным законодательством, могут быть установлены дополнительные выплаты. Например, в г. Москве, если воспитанник приемной семьи не получает пенсии или алиментов от родителей, он имеет право до 18 лет получать ежемесячную компенсационную выплату.^[325]

Опекунские и приемные семьи получают ежемесячные выплаты на содержание детей, оставшихся без попечения родителей, с учетом расходов на питание, приобретение одежды, обуви и мягкого инвентаря, предметов хозяйственного обихода, личной гигиены, игр, игрушек, книг в порядке и в размере, которые установлены законами субъектов РФ (п. 3 ст. 148 и п. 2 ст. 153.1 СК РФ). Указанные денежные средства выплачиваются органами местного самоуправления приемным родителям в течение всего срока действия договора, а при передаче ребенка в опекунскую семью на воспитание в приемную семью на срок до достижения им совершеннолетия – до достижения возраста 18 лет.

Размер ежемесячных денежных средств на содержание каждого приемного ребенка определяется органами местного самоуправления исходя из установленных норм материального обеспечения по фактически сложившимся ценам в данном регионе. Минимальный размер выплат устанавливается Правительством РФ. На 2008–2010 годы минимальный размер выплат опекунам и приемным родителям на содержание одного ребенка зафиксирован на уровне 4 тыс. рублей в месяц. Субъекты РФ могут увеличить размер выплат на содержание ребенка за счет региональных выплат.

Например, в г. Москве денежные средства, ежемесячно выплачиваемые на содержание подопечных детей, устанавливаются Правительством Москвы в размере не ниже прогнозируемой величины прожиточного минимума.^[326] Органы местного самоуправления в соответствии с принимаемыми ими решениями могут также выделять денежные средства опекунским и приемным семьям на отопление, освещение, текущий ремонт жилья, приобретение мебели и оплату услуг бытового обслуживания.

В соответствии с Федеральном законом «О государственных мерах по дополнительной поддержке семей, имеющих детей» опекуны и приемные родители имеют право распоряжаться материнским капиталом, назначенным в пользу подопечного ребенка по истечении трех лет со дня его рождения, с предварительного разрешения органа опеки и попечительства.^[327]

Семьи опекунов и приемных родителей также обеспечиваются государственными пособиями, предусмотренными для граждан, имеющих детей, в том числе приемных. Один из опекунов (попечителей) или приемных родителей имеет право на единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью в соответствии с Федеральным законом «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ.^[328] С учетом индексации размер этого пособия на 2010 год составляет 10 988,85 рублей.^[329] В случае передачи на воспитание в семью двух и более детей пособие выплачивается на каждого ребенка.

Находящиеся в отпуске по уходу за приемным ребенком опекуны имеют также право на пособие до достижения ребенком возраста полутора лет (ст. 13 ФЗ от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ). Ежемесячное пособие по уходу за ребенком выплачивается в размере 40 % среднего заработка за последние 12 календарных месяцев, предшествовавших месяцу наступления отпуска по уходу за ребенком. Однако приемному родителю данное пособие не назначается в силу того, что приемная семья осуществляет свою деятельность по воспитанию приемного ребенка, как правило, на профессиональной основе, и родитель не может использовать отпуск по уходу за ребенком по своему основному месту работы, как это допускается в отношении опекуна.

Государственные пособия, предусмотренные указанным законом, не назначаются на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся на государственном обеспечении в детских интернатных учреждениях, государственных специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной помощи и реабилитации, детских домах семейного типа в связи с тем, что находятся на полном государственном обеспечении. Но при временной передаче детей в семьи граждан, в соответствии с п. 7 Постановления Правительства РФ от 19 мая 2009 года № 432, администрация детского учреждения на этот период должна обеспечить принимающую семью продуктами питания или денежной компенсацией на их приобретение.^[330]