<<
>>

Реализация свойств системности при осуществлении контроля Г осударственной Думой

Отправной научной базой для характеристики контроля Г осударствен- ной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и отдельных категорий юридических лиц публичного права является понимание и состояние системы парламентского контроля, как явления и института, первичного по отношению к контролю Г осударственной Думы.

Поэтому реализацию научной задачи данного параграфа начнем с анализа системы парламентского контроля.

В конституционно-правовой науке превалирует понимание системы парламентского контроля как определенной взаимосвязи субъектов и объектов контроля, форм и методов его осуществления[48]. В целом поддерживая субъектно-объектный подход к изучению парламентского контроля и его системы, заметим, что требует определенного уточнения с позиций теории контроля как устройство данной системы в целом, так и содержание отдельных ее элементов. Во-первых, следует признать приоритетность объектов контроля в определении поведения контролирующих субъектов, поскольку именно характер деятельности контролируемых обусловливает своеобразие, объем и пределы оказываемого на них контролирующего воздействия. Во-вторых, сложность и полиструктурность исполнительной власти, деятельность которой выступает объектом парламентского контроля, предполагает многообразие его видов, методов, средств и форм контрольной деятельности парламента.

В-третьих, следует подчеркнуть особенности такого качества системы парламентского контроля, как единство, присущего ей, как и любой иной социальной системе. Помимо особенностей взаимосвязи «объект-субъект», о которой сказано выше, данное качество обеспечивается взаимодействием между собой субъектов, осуществляющих контроль. В частности, заложенный в нормах Конституции РФ формат правового режима и взаимодействия между палатами позволяет разграничить «контроль Г осударственной Думы» и «контроль Совета Федерации» и в итоге представить их в качестве элементов единой системы парламентского

контроля.

Особенности же взаимодействия между структурными подразделениями каждой из палат предопределяют специфику связи каждого из них с объектами контроля. Не менее важно подчеркнуть, что единство системы парламентского контроля определяют поставленные перед ним цели, на достижение которых направлено контролирующее воздействие. Реализация целей парламентского контроля опирается на базисные положения - принципы контроля. Цели и принципы контроля конкретизируют предмет парламентского контроля, а также характер взаимосвязи между субъектами и объектами. Исходя из особенностей такого качества как единство системы парламентского контроля, необходимо дополнительно определить его цели, принципы и предмет контроля.

Таким образом, система парламентского контроля включает в себя следующие элементы: цели, принципы, объект, предмет, субъекты, виды контроля, методы, средства и формы его осуществления. Рассмотрим эти элементы подробнее.

Анализ теоретических источников, посвященных проблемам парламентаризма в Российской Федерации, контрольной деятельности Федерального Собрания и его палат[49], норм действующего законодательства позволил определить содержание перечисленных элементов системы парламентского контроля, установить роль и место в этой системе контроля Государственной Думы.

В теории права цель определяется как «будущий результат, то, к чему стремится субъект»[50], «это совокупное представление о некоторой модели будущего результата, способного удовлетворить исходную потребность при имеющихся реальных возможностях, оцененных по результатам прошлого опыта»[51]. В свете сказанного цели являются обязательными как для правовой системы в целом[52], так и для ее важнейшего элемента - правового регулирования. Цели последнего органично связаны с его эффективностью и результатом (правопорядком)[53]. Юридическая (правовая) цель рассматривается как идеально предполагаемая и гарантированная государством модель какого- либо социального состояния или процесса, к достижению которой при помощи юридических средств стремятся субъекты правотворческой и правореализационной деятельности[54].

Признаками юридической цели являются: 1) отражение наиболее общественно значимых интересов и потребностей; 2) формальное выражение в специфических правовых средствах своего определения и реализации; 3) единообразная практическая реализация, гарантированная государственной властью[55]. На наш взгляд, предполагаемые цели парламентского контроля также должны соответствовать указанным критериям.

Следует согласиться с выводом С.В. Бендюриной: «Многообразие целевого назначения парламентского контроля в системе социального управления обусловливает образование множества форм и институтов, которые, с одной стороны, призваны обслуживать парламент, с другой, - имеют самостоятельную ценность»[56].

Для определения целей парламентского контроля как одного из видов государственного контроля методологическое значение имеет вывод Н.В. Бутусовой: «для определения целей и задач российского государства по отношению к обществу, народу, индивиду и для их правового закрепления главным ориентиром является иерархия социальных ценностей, закрепленных в Конституции РФ»[57].

В конституционно-правовой науке, как правило, выделяют следующие виды ценностей, закрепленных в Конституции Российской Федерации: права и свободы человека; верховенство права, справедливость и равенство; демократическое, федеративное, правовое и социальное государство; разделение властей, парламентаризм; правовая экономика; верховенство закона; суверенитет и народовластие; признание и защита всех форм собственности[58].

Представляется, что российский парламент, являясь высшим законодательным (представительным) органом государства, призван обеспечить соблюдение и реализацию всех перечисленных ценностей, в том числе и посредством контрольной деятельности. При этом приоритетными в сфере парламентского контроля выступают такие ценности, как права и свободы человека и гражданина (высшая ценность), верховенство права и закона (законность), разделение властей. Следовательно, цели парламентского контроля должны быть направлены на реализацию и защиту указанных ценностей.

Именно такой подход, на наш взгляд, в целом был воспринят законодателем. На обеспечение обозначенных конституционных ценностей в большей или меньшей степени направлены все перечисленные в ст. 2 Закона о парламентском контроле цели. Однако представляется возможным их условно распределить по следующим группам:

1) цели, направленные на обеспечение прав и свобод человека и гражданина: защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;

2) цели, направленные на обеспечение верховенство права и закона: обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов; укрепление

законности и правопорядка; противодействие коррупции;

3) цели, направленные на обеспечение реализации принципа разделения властей: выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам с необходимостью их устранения.

Требует уточнения такая цель как «выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации». Прежде всего, трудно определить, какие проблемы в деятельности государственной администрации нужно отнести к ключевым, а какие нет и как это сделать. По нашему мнению, более верной формулировкой цели парламентского контроля могло бы стать выявление общественно (социально) значимых проблем, возникших в результате деятельности (действия или бездействия) органов государства и (или) их должностных лиц, создающей угрозу для значительной части населения страны. И, главное, правильно и логичнее в соответствующей цели парламентского контроля говорить не о государственных органах Российской Федерации вообще, а только об органах исполнительной власти. Ведь, исходя из принципа разделения властей, именно функционирование этих органов является объектом парламентского контроля.

Всегда воплощение системы «сдержек и противовесов» реализуется посредствам обеспечения текущего контроля законодателя за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, в том числе за соответствием принимаемых ими подзаконных актов федеральному законодательству, а также правовой возможностью инициирования и (или) применения установленной законом меры ответственности к нарушителям.

С учетом изложенной аргументации предлагается новая редакция п. 4 ст. 2 Закона о парламентском контроле: «4) выявление социально значимых проблем в деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия; повышение эффективности системы государственного управления; акцентирование внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц на выявленных в ходе осуществления парламентского контроля недостатках для их устранения и привлечения виновных к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Достижение целей парламентского контроля базируется на определенных принципах. В специальной литературе принципы контроля рассматриваются как научно разработанные и апробированные практикой политические, организационные и правовые основы организации контроля, которые обеспечивают его эффективность[59]. Данное определение используем как стартовое в характеристиках рассматриваемых нами принципов.

В юридической науке выработаны различные подходы к классификации принципов контроля. Общепризнанным является деление принципов контроля на общие и специальные (самостоятельные, специфические)[60]. Общие принципы контроля рассматриваются как производные от общих принципов социального (государственного) управления. В отличие от этого специальные (или самостоятельные, специфические) принципы отражают особенности контроля как самостоятельной функции государства и функции управления.

Используя такую классификацию, можно следующим образом распределить принципы парламентского контроля, закрепленные в ст.

3 соответствующего Закона. К группе общих следует отнести принципы: 1) законности; 2) соблюдения прав и свобод человека и гражданина; 3) разделения властей.

К группе специальных принципов относятся - самостоятельность и независимость субъектов парламентского контроля; системность; гласность. Трудно признать в качестве принципа парламентского контроля положения, сформулированные в ч. 3 ст. 3 Закона, о разграничении парламентского контроля и правосудия, расследования уголовных дел, оперативно-розыскной деятельности, деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляемой в пределах их компетенции, и недопустимости вмешательства субъектов парламентского контроля в осуществление указанной деятельности. С одной стороны, понятно стремление законодателя не допустить подмены правоохранительной деятельности формами парламентского контроля. Тем более что аналогичная норма установлена ч. 3 ст. 3 Закона о парламентском расследовании. С другой стороны, невмешательство в деятельность органов правопорядка (безусловно, за исключением судебных органов), а тем паче исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления дискредитирует саму идею и сущность контроля парламента. Действия субъектов парламентского контроля в процессе реализации контрольных форм могут быть расценены проверяемыми как вмешательство в их деятельность, что приведет к негативным последствиям. Поэтому предлагается исключить из текста последнее предложение ч. 3 ст. 3 Закона о парламентском контроле.

При определении объекта парламентского контроля в конституционно-правовой науке существуют два основных подхода. Сторонники первого, так называемого широкого подхода, утверждают, что парламентский контроль осуществляется в целом за деятельностью органов публичной власти и их должностными лицами[61]. Такой подход является спорным, т.к. противоречит конституционному принципу разделения властей. Парламент осуществляет контроль за деятельностью только федеральных органов исполнительной власти, это его главное предназначение в системе «сдержек и противовесов».

При втором подходе, которого придерживается большинство конституционалистов, объектом парламентского контроля выступает деятельность органов исполнительной власти[62]. Овсепян А.Г. предлагает включать в объект парламентского контроля, помимо функционирования федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, издаваемые этими органами и лицами нормативные акты[63]. Однако выделение нормотворчества исполнительной власти в качестве отдельного объекта парламентского контроля представляется излишним по двум причинам. Во-первых, деятельность органов исполнительной власти невозможна без принятия подзаконных нормативных правовых актов, во-вторых, их нормоконтроль обеспечивается как самой системой исполнительной власти, так и судебными органами, а привлечение к этому процессу института парламентского контроля противоречит принципу разделения властей.

Поддерживая в целом сторонников второго подхода, целесообразным представляется внести в объект парламентского контроля некоторые коррективы, обусловленные современными политико-правовыми реалиями. Признавая приоритет контрольной деятельности парламента в отношении Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, необходимо обратить внимание на парламентскую подконтрольность государственных организаций, которые реализуют отдельные полномочия органов исполнительной власти. Речь идет о так называемых юридических лицах публичного права или децентрализованных учреждениях.

За рубежом децентрализованные учреждения представляют собой автономные структуры публичной администрации и как публично-правовые образования выполняют только те функции, которые указаны в акте об их создании. Они подотчетны одновременно органам законодательной власти и министрам, а в некоторых случаях и главе государства. Они сочетают методы деятельности, характерные для государственных органов и хозяйствующих субъектов. В их задачи входит и коммерческая деятельность, поэтому они действуют и как субъекты частного права. Децентрализованные учреждения лучше приспособлены к работе в условиях рынка и весьма успешно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги. В зарубежных странах децентрализованные учреждения создавались в первую очередь для оказания публичных услуг. А стратегическое управление остается прерогативой правительства и министерств[64].

Появление подобных учреждений в России стало логическим следствием развития новых экономических отношений. По этой причине согласимся с мнением В.В. Сергеева в том, что «традиционные государственные органы и организации в рыночных условиях проявили недостаточную эффективность. Потребовались системные субъекты, организационно и функционально приспособленные для участия в осуществлении государственных функций по решению общественных, общегосударственных, т.е. публичных по своей сути, задач на основе экономического и организационного объединения интересов и возможностей государства и частного бизнеса»[65].

К их числу относится, прежде всего, Центральный банк Российской Федерации (далее также Банк России, ЦБ РФ), вопрос о статусе которого является одним из дискуссионных в конституционно-правовой науке. Это обусловлено отсутствием четкого определения статусного положения Банка России в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее - Закон о Банке России)[66]. И если двойственная природа Банка России как государственного органа и юридического лица признается большинством ученых-конституционалистов[67], то функциональное назначение и качества этого органа государства трактуются по-разному. В исследованиях представлены различные точки зрения, например о том, что ЦБ РФ является одним из органов государственного управления[68], федеральным органом государственной власти специальной компетенции[69], «монопольным и независимым органом государственной власти, несущим исполнительную, надзорную и нормотворческую функции»[70], федеральным органом исполнительной власти[71].

По-нашему мнению, отнесение Банка России к органам государственной власти является не совсем верным, так как в ст. 11 Конституции Российской Федерации дан их исчерпывающий перечень. Более правильно отнести ЦБ РФ к федеральным государственным органам, исполняющим определенные функции исполнительной власти. Такая позиция подкрепляется, во- первых, актами Конституционного Суда Российской Федерации[72]. В частности, в Определении № 268-О от 14 декабря 2000 г. говорится, что «статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения»[73].

Во-вторых, нормотворчество Банка России имеет сходный правовой режим с нормативными актами федеральных органов исполнительной власти. В соответствии со ст. 7 статусного закона нормативные акты Банка России, издаваемые им в форме инструкций, положений и указаний, обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Нормативные акты должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти. Кроме того, проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России.

В-третьих, осуществление Банком России отдельных функций федерального органа исполнительной власти подтверждается фактом передачи ЦБ РФ полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков[74], которыми ранее была наделена Федеральная служба по финансовым рынкам[75]. Соответственно, в связи с тем, что Банк России является государственным органом, реализующим отдельные функции федерального органа исполнительной власти, то деятельность по их осуществлению является объектом парламентского контроля.

На наш взгляд, в современных условиях под контроль парламента подпадает также функционирование иных юридических лиц публичного права, в частности, государственных корпораций и государственной компании. На сегодняшний момент в Российской Федерации на основании федеральных законов действует 6 государственных корпораций: 1) Агентство по страхованию вкладов[76]; 2) Банк развития (Внешэкономбанк)[77]; 3) Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства[78]; 4) Ростехнологии[79]; 5) Г осударственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта[80]; 6) Росатом[81]; и одна государственная компания «Российские автомобильные дороги»[82]. Необходимость установления над ними парламентского контроля определяется особой социальной значимостью деятельности этих организаций, а также их публично-правовой природой. Так, для всех государственных корпораций (компании) установлен единый порядок их создания, учреждения и наделения полномочиями:

- они учреждаются государством без участия частных лиц на основании федерального закона и только федеральным законом могут быть ликвидированы;

- их функции являются продолжением соответствующих функций государства, реализуемых в режиме делегирования органами исполнительной власти своих полномочий государственным и негосударственным органам и организациям. Например, к ГК «Росатом» перешли некоторые функции упраздненного Федерального агентства по атомной энергии, к Фонду содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства перешли функции Минрегионразвития, к Внешэкономбанку перешли функции Минэкономразвития по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере саморегулирования внешнеэкономической деятельности и т.д.. На Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства возложена функция Минрегионразвития по разработке и согласованию методик выделения средств государственной поддержки субъектам Российской Федерации. Полномочия Ростехнологии расширены за счет передачи ряда полномочий Федеральной службы по оборонному заказу по согласованию сводного реестра оборонно-промышленного комплекса. Г оскор- порации «Олимпстрой» были переданы полномочия по резервированию и изъятию для государственных нужд земельных участков, отнесенных к компетенции Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Федеральному дорожному агентству, Федеральному агентству воздушного транспорта.

- владеют находящимся у них имуществом на праве собственности, которое они вправе использовать лишь для реализации порученных государством функций;

- обладают определенными властными полномочиями по отношению к субъектам, вовлеченным в сферу их деятельности[83].

Парламент должен осуществлять контроль за деятельностью и иных юридических лиц публичного права - государственных внебюджетных фондов, выполняющих определенные публичные функции под контролем органов исполнительной власти.

Пенсионный фонд Российской Федерации (далее - ПФР) образован с целью государственного управления финансами пенсионного обеспечения[84]. Он осуществляет оперативное управление средствами обязательного (государственного) пенсионного страхования и обеспечивает назначение и своевременную выплату государственных пенсий. При этом ПФР наделен такими публично-властными полномочиями, как проведение проверок документов, связанных с назначением (перерасчетом) и выплатой обязательного страхового обеспечения, представлением сведений индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц; назначение и выплата обязательного страхового обеспечения (трудовых пенсий), а также предусмотренных законодательством Российской Федерации других видов пенсий и пособий; осуществление контроля за обоснованностью представления документов для назначения (перерасчета) сумм обязательного страхового обеспечения, и др.[85].

Подобной правовой природой обладают Фонд социального страхования[86] и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования[87], а также и любые другие государственные внебюджетные фонды, которые могут быть созданы на основании Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»[88].

Таким образом, объектом парламентского контроля является деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, отдельных категорий юридических лиц публичного права (Банка России, государственных корпораций, государственной компании, федеральных государственных внебюджетных фондов).

Предмет парламентского контроля - состояние объекта контроля, его соответствие требованиям Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В юридической науке традиционно важнейшими элементами предмета контроля парламента признаются законность и целесообразность деятельности органов исполнительной власти[89]. Проверке этих элементов в равной мере значительное внимание уделяют все субъекты парламентского контроля.

Субъекты парламентского контроля перечислены в ч. 1 ст. 4 Закона о парламентском контроле. К ним относятся: 1) палаты Федерального Собрания Российской Федерации - Совет Федерации и Государственная Дума; 2) комитеты и комиссии палат Федерального Собрания Российской Федерации; 3) парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; 4) члены Совета Федерации, депутаты Г осударственной Думы. Перечисленные в указанной статье субъекты должны, на наш взгляд, иметь более точный статус, а именно - «контролирующие субъекты» или «субъекты, осуществляющие контроль», поскольку парламентский контроль как отношения (предмет правового регулирования) предполагает наличие участников этих отношений с обеих сторон, а значит должен быть субъект контролирующий и субъект подконтрольный.

Аналогичные субъекты парламентского контроля определены в специальных правовых исследованиях[90]. Кроме того, И.В. Зайцева предлагает отнести к субъектам парламентского контроля рабочие группы, а также Счетную палату и Уполномоченного по правам человека (парламентского омбудсмена)[91]. Последнего в качестве субъекта парламентского контроля рассматривает и Р.Ш. Караев. В частности, он пишет: «Уполномоченный по правам человека в РФ имеет особый формат контрольных взаимодействий именно с Г осу- дарственной Думой: направляет отчеты о деятельности, вправе направлять специальные доклады, вправе инициировать парламентское расследование и парламентские слушания. Два последних полномочия указывают на исключительный статус Уполномоченного как субъекта парламентского контроля за исполнительной властью, а также на то, что он, будучи включенным в систему постоянного парламентского контроля за исполнительной властью, вправе выступать субъектом инициативного парламентского контроля[92]».

Подобные позиции авторов вызывают определенные возражения. К примеру, рабочие группы создаются в парламенте, как правило, для разработки проектов федеральных законов, в состав групп помимо парламентариев входят различные эксперты, а, главное, контрольные полномочия рабочих групп в нормативных правовых актах не установлены. Включение в круг субъектов парламентского контроля Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Счетной палаты Российской Федерации искусственно его расширяет. Правильнее все-таки говорить о взаимодействии парламента и указанных структур при осуществлении парламентского контроля. Однако, как показывает зарубежный опыт, интенсивное взаимодействие палат парламента с парламентскими уполномоченными способно существенно повысить степень ответственности федеральных органов исполнительной власти[93].

Точное установление субъектов парламентского контроля позволяет определить его виды. Учеными-конституционалистами предложены различные основания классификации видов парламентского контроля.

В зависимости от уровня законодательной (представительной) власти различают федеральный и региональный парламентский контроль[94]. Такая градация в настоящий момент имеет только научное значение, поскольку Закон о парламентском контроле справедливо сузил число субъектов такого контроля до федерального парламента и его структур[95]. Применительно к региональному уровню правильнее говорить о контроле представительных органов власти субъектов Российской Федерации[96].

Анализ законодательного закрепления субъектов парламентского контроля показал, что основанием для его структурной дифференциации на виды, прежде всего, является деление Федерального Собрания на две палаты, исходя из предметов их ведения и объема контрольных полномочий. С учетом этого можно назвать следующие виды парламентского контроля: контроль Г осударственной Думы и контроль Совета Федерации. При этом Г осу- дарственная Дума осуществляет больший объем контрольных полномочий российского парламента.

В зависимости от субъектов парламентского контроля предлагается выделить следующие его виды: 1) бикамеральный (применяются формы контроля в которых участвуют обе палаты, в частности парламентские расследования); 2) общепалатный (используются общепалатные формы контроля, например заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания информации членов Правительства Российской Федерации); 3) комитетский или комиссионный (охватывает контрольные формы комитетов и комиссий, к примеру, приглашение членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания); 4) индивидуальный (применяются индивидуальные формы контрольной деятельности депутатов Г осударственной Думы и членов Совета Федерации, в т.ч. депутатский запрос).

В.К. Стенина с учетом предметной направленности выделяет финансовый контроль и контроль за соблюдением прав и свобод человека[97]. Признавая выделение финансового контроля как самостоятельного вида парламентского контроля, полагаем, что контроль за соблюдением прав и свобод человека является все же подвидом контроля за законностью деятельности органов исполнительной власти.

В зависимости от объекта контроля А.Г. Овсепян предлагает классифицировать парламентский контроль на опосредованный (объект - нормативные акты исполнительной власти) и непосредственный (объект - действия (деятельность) исполнительной власти)[98]. Схожую позицию занимает и Толе- убеков А.Т.[99].

Деление парламентского контроля на непосредственный и опосредованный также предлагает И.В. Зайцева. Однако данный автор связывает эти виды с субъектами парламентского контроля. По ее мнению, непосредственный парламентский контроль осуществляет парламент и его структурные органы, а опосредованный - счетные палаты и уполномоченный по правам че- ловека[100].

Приведенные основания разделения парламентского контроля на виды позволяет дать дополнительную характеристику всей его системе. В рамках нашего исследования для выяснения правовой сущности контроля Государственной Думы представляется необходимым классифицировать парламентский контроль по субъектному составу, так как контрольные полномочия в нормативных правовых актах установлены именно

применительно к субъектам парламентского контроля.

Методы, средства и формы контрольной деятельности парламента разработаны в юридической науке и закреплены в действующих нормативных правовых актах.

Под методом контроля обычно понимается способ воздействия субъекта контроля на контролируемый объект (деятельность) для достижения поставленных целей[101]. Общие методы контроля воплощаются в конкретных приемах, способах действий контролирующих органов, отражают содержательную сторону их деятельности, прежде всего, по реализации контроля как функции управления. Основополагающим здесь является установление механизма взаимоотношений между субъектом и объектом контроля. Если субъект парламентского контроля непосредственно участвует в контрольных отношениях, устанавливая соответствие деятельности исполнительной власти Конституции Российской Федерации и федеральным законам, то речь идет о методах прямого контроля.

Методы косвенного контроля направлены на достижение нужного результата на основе формирования определенных условий, которые обусловливают необходимое поведение органов исполнительной власти и их должностных лиц. При этом субъект контроля непосредственного участия в контрольных отношениях не принимает. Например, Федеральное Собрание осуществляет косвенный контроль, законодательно устанавливая ограничения и запреты для государственных служащих.

Юридическая природа парламентского контроля предполагает приоритет правовых методов при его осуществлении, т. е. способов воздействия на деятельность федеральных органов исполнительной власти с помощью правовых средств.

Проблема правовых средств в теории юриспруденции получила комплексное решение в трудах Алексеева С.С., Малько А.В., Гоймана В.И. и др. [102] Под ними понимаются правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей. Именно в этой плоскости названные разнородные юридические феномены можно рассматривать в качестве средств; именно в этом срезе юридической жизни они приобретают особые свойства - свойства явлений, действующих в связке «цель-средство-результат»[103].

Интерпретируя эти знания применительно к рассматриваемой сфере, представляется возможным определить понятие правовых средств парламентского контроля как системы юридических установлений и процедур, с помощью которых субъекты парламентского контроля устанавливают соответствие деятельности контролируемых, как объекта контроля, нормативноправовым стандартам и осуществляют корректирование выявленных отклонений. К важнейшим правовым средствам парламентского контроля следует отнести нормативные предписания, устанавливающие формы контроля и порядок его осуществления.

Эффективность применения методов и правовых средств парламентского контроля во многом определяется их научным содержанием. Наиболее перспективным, на наш взгляд, является метод мониторинга - постоянного, систематического сбора информации о состоянии объекта контроля в целях выявления его соответствия установленным критериям и прогнозирования дальнейшего развития. Этот метод позволяет не столько фиксировать отклонения, сколько заранее обнаружить негативные тенденции, установить и нейтрализовать их источники, предотвратить кризисные ситуации.

В целях создания системы правового мониторинга в масштабах страны образован Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания. Указанный Центр является экспертно-консультативным органом при Совете Федерации, осуществляющим содействие проведению мониторинга законодательства и правоприменительной практики в верхней палате парламента. По результатам работы на протяжении нескольких лет Совет Федерации готовит ежегодный доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации»[104].

При этом надо согласиться с мнением ученых о том, что «эта деятельность не должна выступать в качестве метода осуществления контрольной функции государства. Правовой мониторинг лишь обеспечивает информацией о протекании правового цикла, на основе анализа которой могут приниматься управленческие решения, но не подменяет собой контроль как отдельную функцию органов государственной власти»[105].

Проблема методов парламентского контроля состоит в том, чтобы обеспечить правильное сочетание деятельности федеральных органов исполнительной власти с интересами общества и отдельных граждан. Существующие методы контроля в этой области тесно связаны между собой, дополняют друг друга, их выделение и разграничение весьма условно, они служат цели повышения эффективности работы всей системы федеральных органов исполнительной власти.

Содержание методов контроля обретает реальные очертания и законченность в определенных формах парламентского контроля. Под формой контроля обычно понимают внешнее выражение контроля в конкретных действиях его субъектов. В теории конституционного права к формам контрольной деятельности парламента авторы относят: процедуру импичмента, деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, парламентское расследование, парламентские слушания, контрольные полномочия депутатов, назначение должностных лиц, правительственные часы, ежегодный отчет Правительства[106].

Свое законодательное закрепление формы парламентского контроля нашли в ст. 5 Закона о парламентском контроле, где содержится их исчерпывающий перечень. Условно можно выделить среди них четыре группы:

1) формы контроля, которые в законе прямо закреплены за Государственной Думой;

2) формы контроля, которые в законе прямо закреплены за Советом Федерации;

3) формы контроля, которые вправе осуществлять как Государственная Дума, так и Совет Федерации;

4) формы контроля, в реализации которых совместно участвуют Г осу- дарственная Дума и Совет Федерации.

В соответствии с рассматриваемой статьей закона за нижней палатой российского парламента прямо закреплены следующие контрольные формы:

1) рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; 2) заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой; 3) рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка Российской Федерации и принятие решений по ним; 4) осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам че- ловека в Российской Федерации.

Кроме того, только Г осударственная Дума, хотя это прямо не оговорено в ст. 5 Закона, использует контрольные формы в отношении Банка России в соответствии со статусным законом[107]. Поэтому такие формы контроля, как заслушивание докладов Председателя Центрального банка Российской Федерации о деятельности Центрального банка Российской Федерации при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, а также осуществление в отношении Центрального банка Российской Федерации парламентского контроля в иных формах целесообразно закрепить за нижней палатой парламента.

К формам контроля, которые в законе прямо установлены для верхней палаты парламента, отнесено заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.

Значительная часть из форм контроля, перечисленных в Законе, может осуществляться как Г осударственной Думой, так и Советом Федерации. Соответствующие полномочия закреплены в иных федеральных законах[108] либо в регламентах палат парламента[109]. К таким формам контроля отнесены:

1) проведение палатами Федерального Собрания, комитетами палат Федерального Собрания, Счетной палатой Российской Федерации мероприятий по осуществлению предварительного парламентского контроля, текущего парламентского контроля и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений;

2) направление палатами Федерального Собрания парламентских запросов;

3) направление членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы запросов членов Совета Федерации, запросов депутатов Г осудар- ственной Думы (далее - депутатский запрос);

4) заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания информации членов Правительства Российской Федерации, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, ответов на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Г осударственной Думы в рамках «правительственного часа», а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;

5) заслушивание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, иных должностных лиц;

6) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации;

7) осуществление палатами Федерального Собрания взаимодействия со Счетной палатой Российской Федерации в случаях и формах, предусмотренных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»;

8) направление представителей палат Федерального Собрания в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов, и их отзыв из данных организаций;

9) приглашение членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания;

10) проведение парламентских слушаний.

Парламентские расследования являются формой совместной контрольной деятельности палат Федерального Собрания, которая не может быть реализована без участия одной из них. В конституционно-правовой науке к аналогичной форме парламентского контроля относят отрешение Президента Российской Федерации от должности[110]. В Законе о парламентском контроле указанная процедура в качестве формы парламентского контроля отсутствует оправданно. По своей правовой природе процедура отрешения Президента Российской Федерации от должности, прописанная в ст. 93 Конституции России, не является контрольной, а представляет собой особый механизм привлечения к конституционно-правовой ответственности.

В ст. 6 Закона о парламентском контроле определено новое направление парламентского контроля - контроль за обеспечением соблюдения Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти установленных сроков принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами, а также контроль за полнотой регулирования соответствующих правоотношений в целях выявления существующих пробелов. Порядок и формы осуществления такого контроля должны быть прописаны в регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации. Однако соответствующие изменения в эти нормативные акты на сегодняшний день не внесены.

Таким образом, контроль Государственной Думы является центральным элементом системы парламентского контроля. Поэтому имманентно этот вид обладает всеми основными признаками парламентского контроля, осуществляемого Федеральным Собранием. Вместе с тем контроль Государственной Думы имеет и специальные признаки, отличающие его от контрольной деятельности Совета Федерации. Эти признаки состоят в наличии оригинальных контрольных форм, которые вытекают из особых конституционных полномочий нижней палаты парламента.

Подводя итог, сформулируем следующее определение: под контролем Государственной Думы за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и отдельных категорий юридических лиц публичного права понимается совокупность основанных на законе контрольных мероприятий палаты, ее комитетов и комиссий, депутатов, направленных на выявление отклонений от требований Конституции Российской Федерации, федерального законодательства в деятельности контролируемых и корректировку выявленных отклонений с помощью конституционно-правовых средств.

<< | >>
Источник: Зубарев Андрей Сергеевич. КОНТРОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Белгород - 2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме Реализация свойств системности при осуществлении контроля Г осударственной Думой:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -