Статья 18. Защита прав и законных интересов инвесторов - физических лиц их общественными объединениями

Комментарий к статье 18

1. Комментируемая статья закрепляет возможность защиты прав граждан - инвесторов общественными объединениями инвесторов физических лиц. Институт общественных объединений не является специфическим и применяется во многих сферах общественных отношений.

В ст. 30 Конституции РФ гарантированы право граждан на объединение и свобода деятельности общественных объединений, а также запрещено принуждение к вступлению в объединение или пребыванию в нем.

Конституционное право на объединение получило развитие в актах гражданского законодательства, основными из которых являются ГК РФ, ФЗ "О некоммерческих организациях" и ФЗ "Об общественных объединениях".

Согласно ст. 3 ФЗ "Об общественных объединениях" в рамках реализации права на объединение гражданам предоставляются следующие правомочия:

- создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей;

- вступать в существующие общественные объединения;

- воздерживаться от вступления в существующие общественные объединения;

- беспрепятственно выходить из общественных объединений.

В п. 1 ст. 117 ГК РФ и ч. 1 ст. 6 ФЗ "О некоммерческих организациях" закреплено понятие общественных объединений, которыми являются добровольные объединения граждан, объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей, в установленном законом порядке. Как субъекты гражданского права общественные объединения являются некоммерческими организациями.

Можно дать следующее определение: общественное объединение инвесторов - физических лиц - это добровольное объединение граждан-инвесторов на основе общности их интересов на рынке ценных бумаг в целях защиты своих прав и законных интересов.

Организационно-правовые формы общественных объединений инвесторов - физических лиц законодателем в комментируемой статье не определены, из чего следует возможность создания такого объединения в одной из форм, определенных в ст.

- общественная организация;

- общественное движение;

- общественный фонд;

- общественное учреждение;

- орган общественной самодеятельности;

- политическая партии.

2. В п. 1 комментируемой статьи определена территориальная сфера действия общественных объединений инвесторов - физических лиц в виде закрепления возможности создания федеральных, межрегиональных и региональных объединений.

В то же время в ст. 14 ФЗ "Об общественных объединениях", где определена территориальная сфера деятельности российских общественных объединений, закреплена возможность создания общероссийских, межрегиональных, региональных и местных общественных объединений.

Сопоставление указанных норм с учетом того, что нормы комментируемого Закона являются специальными в отношении общих норм ФЗ "Об общественных объединениях", позволяет сделать вывод о невозможности создания местных общественных объединений инвесторов - физических лиц.

Также комментируемая статья отсылает к нормам действующего законодательства по вопросам порядка создания общественных объединений инвесторов - физических лиц, т.е. к нормам ФЗ "Об общественных объединениях".

Сегодня на территории России действуют следующие общественные объединения инвесторов - физических лиц:

1) федеральный уровень:

- Общероссийская общественная организация "Ассоциация частных инвесторов";

- Общероссийская общественная организация "Союз заемщиков и вкладчиков России";

2) региональный уровень:

- Региональная общественная организация "Объединение вкладчиков финансовых кампаний" (Архангельская область);

- Общественная организация "Союз защиты прав инвесторов, акционеров и вкладчиков" (Костромская область);

- Саратовское региональное общественное движение "Союз защиты вкладчиков, акционеров и инвесторов";

- Ростовский областной общественно-государственный фонд по защите прав вкладчиков и акционеров (РООГФ);

- Курское областное общественное движение по защите прав вкладчиков (инвесторов).

Приведенные примеры общественных организаций показывают, что общественные объединения инвесторов - физических лиц преимущественно создаются в форме общественных организаций.

Можно привести следующий пример работы общественных объединений инвесторов - физических лиц: РООГФ в 2013 г. произвел компенсационные выплаты 155 людям на сумму 491 259 руб. , в 2012 г. - 185 людям на сумму 227 070 руб. , в 2011 г. - 296 людям на сумму 843 404 руб.

--------------------------------

Официальный сайт Правительства Ростовской области. URL: http://www.donland.ru/Donland/Pages/View.aspx?pageid=124053&mid=128713&itemId=125934 (дата обращения: 30.07.2014).

Официальный сайт Правительства Ростовской области. URL: http://www.donland.ru/Donland/Pages/View.aspx?pageid=124053&mid=128713&itemId=124914 (дата обращения: 30.07.2014).

Официальный сайт Правительства Ростовской области. URL: http://www.donland.ru/Default.aspx?pageid=107836 (дата обращения: 30.07.2014).

3. Вопрос о разработке эффективной системы защиты прав инвесторов с участием общественных объединений возник в середине 90-х годов прошлого века. Так, в Указе Президента РФ от 18 ноября 1995 г. N 1157 "О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров" было отмечено, что обеспечение прав граждан - вкладчиков кредитных организаций и коммерческих организаций, привлекающих денежные средства, а также акционеров акционерных обществ от противоправных посягательств и коммерческих рисков, возникающих при осуществлении банками, кредитными организациями и акционерными обществами предпринимательской деятельности, является одним из важнейших направлений государственной политики на финансовом и фондовом рынках России.

В Указе Президента РФ от 18 ноября 1995 г. N 1157 в качестве одной из мер для достижения указанной цели определено создание Федерального общественно-государственного фонда по защите прав вкладчиков и акционеров, являющегося некоммерческой организацией, учредителями которой выступают федеральные органы исполнительной власти совместно с общественными объединениями, созданными в целях защиты прав вкладчиков и акционеров, в том числе с комитетами по защите обманутых вкладчиков и акционеров (далее - ФОГФ).

- осуществление компенсационных выплат лицам, которым был причинен ущерб на финансовом и фондовом рынках России, за счет средств, направляемых в ФОГФ в соответствии с настоящим Указом, а также за счет приращенного имущества ФОГФ;

- формирование информационной базы данных и ведение реестра вкладчиков и акционеров, чьи права были нарушены на финансовом и фондовом рынках;

- формирование информационной базы данных и ведение реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, нарушивших правовые акты, регулирующие деятельность на финансовом и фондовом рынках России;

- хранение, управление и участие в реализации имущества или обеспечение функций контроля за соблюдением условий хранения и реализации имущества, предназначенного для удовлетворения имущественных прав вкладчиков и акционеров, нарушенных в результате противоправных действий на финансовом и фондовом рынках России, а также обеспечение распределения в соответствии с целями ФОГФ средств, полученных от реализации указанного имущества, а также иного переданного ФОГФ в установленном порядке имущества.

Высшим органом управления ФОГФ является Совет ФОГФ, который определяет порядок и сроки осуществления компенсационных выплат, а также суммы таких выплат. При этом Указом Президента РФ от 18 ноября 1995 г. N 1157 определены следующие обязательные для соблюдения Советом ФОГФ положения:

- компенсационные выплаты получают граждане, которым организациями или физическими лицами, включенными в реестр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, нарушивших правовые акты, регулирующие деятельность на финансовом и фондовом рынках России, причинен ущерб в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств, при условии представления этими гражданами в ФОГФ заверенных в установленном порядке копий документов, подтверждающих факт причинения такого ущерба;

- компенсационные выплаты осуществляются в российских рублях в безналичной форме.

Аналогичные нормы закреплены в п.

--------------------------------

Официальный сайт ФОГФ. URL: http://www.fedfond.ru/about/foundation_charter/#_Toc253557891 (дата обращения: 30.07.2014).

Также Указом Президента РФ от 18 ноября 1995 г. N 1157 определены источники формирования средств ФОГФ:

- взносы учредителей;

- добровольные взносы и отчисления;

- доходы, полученные ФОГФ от использования средств ФОГФ, осуществления предпринимательской и иной деятельности;

- иные доходы и поступления в соответствии с нормами законодательства и учредительными документами ФОГФ.

Согласно Указу Президента РФ от 18 ноября 1995 г. N 1157 и аналогичным нормам Устава ФОГФ учредителями ФОГФ выступают федеральные органы исполнительной власти совместно с общественными объединениями, созданными в целях защиты прав вкладчиков и акционеров, в том числе с комитетами по защите обманутых вкладчиков и акционеров. По данным сайта ФОГФ , его учредителями являются:

- Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве Российской Федерации;

- Российский фонд федерального имущества;

- Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом;

- Всероссийская ассоциация общественных объединений по защите прав вкладчиков и акционеров "Вкладчики России";

- Общественная организация "Ассоциация частных инвесторов";

- Общественная организация "Ассоциация по защите прав вкладчиков ИЧП "Властилина".

--------------------------------

Официальный сайт ФОГФ. URL: http://www.fedfond.ru/about/founders/ (дата обращения: 30.07.2014).

ФОГФ созданы 13 региональных отделений , которые занимаются выплатой компенсаций в регионах.

--------------------------------

Официальный сайт ФОГФ. URL: http://www.fedfond.ru/about/regional_funds/ (дата обращения: 30.07.2014).

Указом Президента РФ от 21 марта 1996 г. N 408 была утверждена Комплексная программа мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров (далее - Программа).

В качестве институциональной меры обеспечения прав вкладчиков и акционеров в Указе Президента РФ от 21 марта 1996 г. N 408 определено создание Комиссии при Президенте РФ по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России (далее - Комиссия), в состав которой включены председатели целого ряда государственных структур (Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ; Банка России, Высшего Арбитражного Суда РФ; Верховного Суда РФ; Генеральной прокуратуры РФ; Министерства финансов РФ и др.). Целью создания Комиссии является координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, регулирующих финансовый и фондовый рынки России, и правоохранительных органов.

В качестве законодательных мер обеспечения прав вкладчиков и акционеров в Указе Президента РФ от 21 марта 1996 г. N 408, направленных на усиление защиты интересов инвесторов и вовлечение в процесс регулирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг их саморегулируемых организаций, Правительству РФ было дано указание обеспечить разработку и внести в установленном порядке проекты Указа Президента РФ "О саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг" и Указа Президента РФ "О защите прав граждан, понесших ущерб от правонарушений на финансовом и фондовом рынках Российской Федерации", предусматривающих, в частности, организацию защиты инвесторов через механизм групповых исков.

Постановлением Правительства от 17 июля 1998 г. N 785 была утверждена Государственная программа защиты прав инвесторов на 1998 - 1999 годы, в разделе 3.3 которой предлагалось два варианта создания страховых и компенсационных схем защиты интересов инвесторов в России:

1) защита интересов инвесторов путем создания профессиональными участниками рынка - членами саморегулируемых организаций за счет своих взносов фондов, работающих на принципах взаимного страхования профессиональной ответственности (некоммерческое страхование). В случае причинения ущерба инвесторам одним из членов организации саморегулируемые организации производят компенсационные выплаты;

2) разработка компенсационной схемы для инвесторов путем создания общероссийской системы защиты имущественных интересов инвесторов, обеспечивающей компенсационные выплаты клиентам всех профессиональных участников рынка ценных бумаг на основе единых принципов. Управление этим фондом должно осуществляться негосударственной некоммерческой организацией. Указанная организация будет определять правила предоставления компенсаций из фонда, а также производить компенсационные выплаты пострадавшим инвесторам, что позволит унифицировать правила предоставления компенсационных выплат клиентам всех профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Кроме того, в указанной Программе было высказано мнение о целесообразности соединения обоих вариантов, а также о возможном преобразовании ФОГФ в указанный общефедеральный компенсационный фонд.

4. В ст. 27 ФЗ "Об общественных объединениях" закреплены права общественных объединений:

- свободно распространять информацию о своей деятельности;

- участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными настоящим Федеральным законом и другими законами;

- проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование;

- учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;

- представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;

- выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти;

- участвовать в выборах и референдумах в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

- осуществлять иные полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях.

При этом в указанной норме содержится оговорка о возможности закрепления дополнительных прав для конкретных видов общественных объединений законами о соответствующих видах общественных объединений.

В п. 2 комментируемой статьи определены права общественных объединений инвесторов - физических лиц, каждое из которых рассмотрим подробно далее:

1) общественное объединение инвесторов - физических лиц вправе обращаться в суд с заявлениями о защите прав и законных интересов инвесторов - физических лиц, понесших ущерб на рынке ценных бумаг, в порядке, установленном процессуальным законодательством Российской Федерации.

В категориях процессуального законодательства сторона, предъявляющая иск, является истцом (ч. 2 ст. 44 АПК РФ, в ГПК РФ не содержится четкого определения понятия "истец", однако толкование его норм позволяет прийти к выводу о возможности приравнивания понятия истца в арбитражном и гражданском процессах). В то же время легальное определение понятия истца предполагает его обращение в суд в защиту своих прав и законных интересов. Как следует из положений норм комментируемой статьи, общественное объединение инвесторов - физических лиц вправе обратиться в суд не в защиту собственных интересов (данным правом организация, безусловно, обладает), а в защиту прав и законных интересов инвесторов - физических лиц, т.е. в данной норме имеются в виду групповые иски.

Что касается развития института групповых исков, отметим, что в Комплексной программе, утвержденной Указом Президента РФ от 21 марта 1996 г. N 408, в числе законодательных мер названа необходимость внесения в ГПК тогда еще РСФСР изменений в части организации защиты инвесторов через механизм групповых исков.

В Программе, утвержденной Постановлением Правительства от 17 июля 1998 г. N 785, также указано на необходимость четкого определения в законодательстве оснований для частных исков инвесторов и установления эффективных механизмов защиты - групповых исков, косвенных исков, стимулирующих инвесторов к самостоятельной защите своих прав.

В развитие в том числе приведенных положений Федеральным законом от 19 июля 2009 г. N 205-ФЗ в АПК РФ была добавлена глава 28.2 "Рассмотрение дел о защите прав и законных интересов группы лиц".

Из положений ч. 1 ст. 225.10 АПК РФ следует право организаций на обращение в суд в защиту прав и законных интересов группы лиц (далее - групповой иск) в случаях, предусмотренных федеральным законом. Толкование в совокупности данной нормы и нормы комментируемой статьи позволяет сделать вывод о наличии у общественного объединения инвесторов - физических лиц права на предъявление группового иска.

Для того чтобы признать иск групповым, необходимо присоединение к требованию не менее пяти человек на момент предъявления его в суд (ч. 2 ст. 225.10 АПК РФ). Отметим, что комментируемая норма не закрепляет количества инвесторов, в защиту которых общественное объединение инвесторов - физических лиц вправе обращаться в суд, исходя из чего полагаем возможным сделать вывод о праве организации обращаться в суд в защиту любого количества инвесторов, при этом в случае нарушения прав пяти и более инвесторов иск будет считаться групповым и рассматриваться по правилам главы 28.2 АПК РФ.

Что касается гражданского процесса, то в ч. 1 ст. 46 ГПК РФ определено, что в случаях, предусмотренных законом, организации вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

В 2012 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ был вынесен для рассмотрения во втором чтении законопроект N 133974-6 "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части урегулирования порядка рассмотрения споров между гражданами, общественными объединениями и органами государственной власти, органами местного самоуправления)" . Указанным законопроектом предполагается дополнить ГПК РФ главой 22.2 "Рассмотрение дел по защите прав и законных интересов группы лиц", где, в частности, закрепить следующие условия, при одновременном наличии которых организация вправе обратиться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц:

- многочисленность или неопределенность числа членов группы, затрудняющие разрешение требований потенциальных членов группы в индивидуальном порядке;

- однородность предмета и основания требований членов группы;

- использование всеми членами группы одинакового способа защиты права;

- наличие общего ответчика (соответчиков);

- рассмотрение исков в индивидуальном порядке может привести к нарушению прав и охраняемых законом интересов других членов группы.

--------------------------------

Официальный сайт Государственной Думы РФ. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=133974-6&02 (дата обращения: 30.07.2014).

При этом для рассмотрения дела по правилам новой главы необходимо будет наличие двадцати лиц, заявляющих соответствующее требование, на момент его предъявления.

Согласно ч. 2 ст. 225.12 АПК РФ, так же как и возможной в перспективе ч. 2 ст. 244.13 ГПК РФ, организация, обратившаяся в защиту прав и законных интересов группы лиц, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. Данное определение процессуального положения организации, обращающейся в суд в защиту группы лиц, представляется оптимальным, поскольку в понятиях арбитражных и гражданско-правовых процессуальных норм, как уже было отмечено выше, истцом является лицо, защищающее собственные права и интересы;

2) общественное объединение инвесторов - физических лиц вправе осуществлять контроль за соблюдением условий хранения и реализации имущества должников, предназначенного для удовлетворения имущественных требований инвесторов - физических лиц в связи с противоправными действиями на рынке ценных бумаг, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В целях реализации данной функции Указом Президента РФ от 18 ноября 1995 г. N 1157 в качестве одного из полномочий ФОГФ указано хранение, управление и участие в реализации имущества или обеспечение функций контроля за соблюдением условий хранения и реализации имущества, предназначенного для удовлетворения имущественных прав вкладчиков и акционеров, нарушенных в результате противоправных действий на финансовом и фондовом рынках России, а также обеспечение распределения в соответствии с целями ФОГФ средств, полученных от реализации указанного имущества, а также иного переданного ФОГФ в установленном порядке имущества.

Кроме того, согласно Указу Президента РФ от 21 марта 1996 г. N 408 одним из мероприятий, порученных Правительству РФ, является привлечение общественных организаций вкладчиков и акционеров и ФОГФ к контролю за соблюдением условий хранения и реализации имущества, предназначенного для удовлетворения имущественных прав вкладчиков и акционеров, нарушенных в результате противоправных действий на финансовом и фондовом рынках Российской Федерации;

3) общественное объединение инвесторов - физических лиц вправе создавать собственные компенсационные и иные фонды в целях обеспечения защиты прав и законных интересов инвесторов - физических лиц.

Комментируемым Законом не регламентирован порядок создания соответствующих фондов, можно предположить, что по замыслу законодателя он должен определяться внутренними документами каждого общественного объединения инвесторов - физических лиц;

4) общественное объединение инвесторов - физических лиц вправе объединяться в ассоциации и союзы.

Право юридических лиц, которыми являются в том числе общественные объединения инвесторов - физических лиц, на объединение в ассоциации и союзы закреплено в ст. 121 ГК РФ.

Специальная норма ст. 13 ФЗ "Об общественных объединениях" также закрепляет право общественных объединений создавать союзы (ассоциации) на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых такими объединениями, образуя новые общественные объединения.

Из анализа норм действующего законодательства можно вывести следующее определение. Ассоциацией (союзом) общественных объединений инвесторов - физических лиц является некоммерческая организация, объединяющая не менее пяти общественных объединений инвесторов - физических лиц, основанная на добровольном членстве и созданная для представления и защиты общих интересов участников организации.

Ассоциации (союзы) общественных объединений инвесторов - физических лиц являются участниками гражданских правоотношений и могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, соответствующие целям создания и деятельности, предусмотренным уставами соответствующих ассоциаций (союзов).

Из ст. 123 ГК РФ следует наличие у членов ассоциаций (союзов) общественных объединений инвесторов - физических лиц следующих прав:

- участвовать в управлении делами ассоциации (союза);

- получать информацию о деятельности ассоциации (союза), знакомиться с ее бухгалтерской и иной документацией;

- обжаловать решения органов ассоциации (союза), влекущие за собой гражданско-правовые последствия;

- оспаривать совершенные ассоциацией (союзом) сделки и требовать возмещения причиненных ассоциации (союзу) убытков;

- безвозмездно пользоваться оказываемыми ассоциацией (союзом) услугами на равных началах с другими ее членами;

- по своему усмотрению выйти из ассоциации (союза) по окончании финансового года;

- осуществлять иные предусмотренные законом или уставом ассоциации (союза) права.

Член ассоциации (союза) общественных объединений инвесторов - физических лиц обязан:

- участвовать в образовании имущества ассоциации (союза);

- не разглашать конфиденциальную информацию о деятельности ассоциации (союза);

- участвовать в принятии решений ассоциации (союза);

- не совершать действий, заведомо направленных на причинение вреда ассоциации (союзу), участником которой он является;

- уплачивать членские взносы;

- вносить дополнительные имущественные взносы.

Отметим, что сегодня в России создана как минимум одна ассоциация общественных объединений инвесторов - "Всероссийская ассоциация общественных объединений по защите прав вкладчиков, акционеров и инвесторов "Вкладчики России".