§ 2.2. Принципы формирования и характеристика бюджетов различных уровней

С начала девяностых годов проводимые в России экономиче­ские и политические реформы неизбежно затронули сферу государ­ственных финансов и бюджетную систему в целом. Одним из основ­ных рычагов воздействия власти на экономику страны является государственный бюджет, который дает возможность финансиро­вания ее структурной перестройки, стимулирование развития при­оритетных секторов экономики.

От того, в каких направлениях будет идти преобразование финансовой системы, будет зависеть и успех экономического раз­вития в целом.

В актуальных на данный момент вопросах предоставления муниципальных и государственных услуг гражданам Российской Федерации на всех уровнях неизменно предполагается дальнейшее и целенаправленное совершенствование бюджетного процесса, меж­бюджетных отношений и повышение результативности управления муниципальными и государственными финансами.

В отдельных субъектах Российской Федерации качество управ­ления бюджетным процессом остается на прежнем низком уровне. Специфика управления на муниципальном уровне значительно отличается от управления на уровне государства за счет реше­ния задач, необходимых для обеспечения жизни населения, таких как развитие социальной инфраструктуры (образование, здраво­охранение, культура, спорт, молодежная политика и др.), благо­устройство (озеленение, дорожная инфраструктура, развитие мест отдыха населения, энергоснабжение, теплоснабжение и др.), реше­ние жилищно-коммунальных вопросов. Для реализации ранее обо­значенных задач необходимы определенные ресурсы, для чего тре­буется сформировать сбалансированный бюджет, в котором будут предусмотрены расходы на данные цели.

В материальном смысле бюджет - это денежный фонд, форми­руемый для обеспечения функций соответствующих органов госу­дарственной или местной власти.

БК РФ определяет бюджет как форму образования и расходо­вания денежных средств, предназначенных для финансового обе­спечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджетная система Российской Федерации - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Рос­сийской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федера­ции, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджет­ных фондов^[17].

Бюджетная система функционирует на основании принципов, которые обозначены в БК РФ. В соответствии со ст. 28 БК РФ, принципами бюджетной системы Российской Федерации являются:

1. Единство бюджетной системы Российской Федерации;

2. Разграничение доходов, расходов и источников финансиро­вания дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

3. Самостоятельность бюджетов;

4. Равенство бюджетных прав субъектов Российской Федера­ции, муниципальных образований;

5. Полнота отражения доходов, расходов и источников финан­сирования дефицитов бюджетов;

6. Сбалансированность бюджета;

7. Эффективность использования бюджетных средств;

8. Общее (совокупное) покрытия расходов бюджета;

9. Прозрачность (открытость);

10. Участие граждан в бюджетном процессе;

11. Достоверность бюджета;

12. Адресность и целевой характер бюджетных средств;

13. Подведомственность расходов бюджета;

14. Единство кассы.

Местные бюджеты, бюджеты членов федерации, федеральный бюджет - все это является составными частями бюджетной систе­мы федеративного государства. Таким образом, бюджетная система Российской Федерации в соответствии с БК РФ - это трехуровне­вая система.

Уровни бюджетной системы Российской Федерации:

1. Федеральный бюджет (государственный) и бюджеты госу­дарственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

2. Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты терри­ториальных государственных внебюджетных фондов (региональные);

3. Местные бюджеты:

а) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;

б) бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутри­городских районов.

Государственные внебюджетные фонды - это фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъек­тов Российской Федерации.

Бюджетами государственных внебюджетных фондов Россий­ской Федерации являются:

1) бюджет Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации;

2) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Федеральным законом утверждаются федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации утвержда­ются бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты тер­риториальных государственных внебюджетных фондов, муници­пально-правовыми актами представительных органов муниципаль­ных образований утверждаются местные бюджеты.

Консолидированный бюджет - свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей террито­рии (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

К единым группам и подгруппам доходов бюджетов бюд­жетной системы Российской Федерации относятся:

1. Налоговые доходы;

2. Неналоговые доходы;

3. Безвозмездные поступления.

Государство, налогоплательщики и получатели бюджетных ассигнований постоянно находятся в финансовых отношениях, решая вопросы мобилизации средств в бюджет в процессе их использования. Финансовые отношения опираются на финан - сово-бюджетную политику, осуществляемую органами власти. Финансово-бюджетная политика, в свою очередь, включает в себя действия представительных и исполнительных орга­нов власти в разных областях финансов (налоговой, ценовой, денежно-кредитной и др.), лежащих в основе бюджетного про­цесса.

Бюджетный процесс - регламентируемая законодатель­ством РФ деятельность органов государственной власти, орга - нов местного самоуправления, иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполне - нием, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Задачами бюджетного процесса являются:

1. Максимальный учет всех материальных и финансовых ресурсов;

2. Контроль в процессе исполнения бюджета, финансовой деятельности юридических и физических лиц;

3. Определение доходов бюджета;

4. Установление расходов бюджета;

5. Сокращение и устранение бюджетного дефицита^[18].

Трехлетий период бюджета в настоящее время является основополагающим принципом бюджетного процесса, он вклю - чает в себя финансовый год и плановый период за два последу - ющих года. Еще одним немаловажным принципом бюджетного процесса является конкретность (специализированность) бюд­жетных показателей.

Очередным этапом на пути утверждения проекта стоит этап его рассмотрения. Рассмотрение проекта бюджета происхо - дит в соответствующем законодательном (представительном) органе власти. После имеющихся поправок и доработок проект утверждается в окончательном чтении. Необходимо заметить, что существуют определенные сроки, к которым должны быть утверждены проекты. Проект федерального бюджета соглас­но ст. 192 БК РФ выносится на рассмотрение и утверждение не позднее 15 сентября текущего года, проект бюджета субъекта РФ в сроки, установленные законом субъекта РФ, но не позднее 1 ноября текущего года, проект местного бюджета в сроки, уста­новленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года согласно ст. 185 БКРФ.

В то же время с проектом закона о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются (ст. 184.2 БК РФ):

1. Документ, содержащий сведения об основных направле­ниях бюджетной и налоговой политики;

2. Итоги социально-экономического развития за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социаль - но-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год;

3. Прогноз социально-экономического развития соответ­ствующей территории на рассматриваемый период;

4. Прогноз основных характеристик (общий объем дохо - дов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана;

5.

6. Расчеты распределения межбюджетных трансфертов;

7. Показатели верхнего (критичного) предела государ­ственного (муниципального) долга на конец очередного финан - сового года (конец каждого года планового периода);

8. Перспективная оценка ожидаемого исполнения бюджета;

9. Разработанные проекты законов о бюджетах государ - ственных внебюджетных фондов;

10. Проекты бюджетных смет органов судебной системы, представительных органов, органов государственного финансо­вого контроля.

Каждый проект в период своего жизненного цикла прежде чем окончательно стать полноценным документом проходит несколько стадий согласования. Одним из этапов можно назвать этап обсуждения, либо чтения проекта в законодательном орга - не власти.

Подтверждение исполнения денежных обязательств осущест­вляется на основании распоряжений, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета ^[19].

Все финансовые органы обязаны отчитаться об исполнении бюд­жета. Обычно отчетность делится на оперативную, ежемесячную, ежеквартальную и годовую. Все отчеты предоставляются по опреде­ленным формам, которые утверждаются и являются для всех обяза­тельными, также определены сроки предоставления отчетов.

Контроль является важной составляющей бюджетного процесса.

Существует парламентская форма контроля и административ­ная. Парламентский контроль предполагает право:

- получать представительными органами власти от исполни­тельных органов власти необходимые сопроводительные материалы при утверждении бюджета, достоверной и своевременной информа­ции об исполнении бюджета;

- утверждать (не утверждать) отчет об исполнении бюджета представительными органами власти;

- создавать в целях проведения внешнего аудита бюджетов собственные контрольно-счетные органы (Счетную палату Россий­ской Федерации, контрольно-счетные палаты представительных органов власти субъектов Российской Федерации и местного само­управления);

- оценивать деятельность исполнительных органов по испол­нению бюджетов.

Административный контроль осуществляет Министерство финансов Российской Федерации, Казначейство Российской Феде­рации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, главные распорядители бюджет­ных средств, главные бухгалтера бюджетных учреждений. Он пред­полагает право:

- проводить проверки главных распорядителей и получателей бюджетных средств;

- получать информацию, которая является необходимой для контроля за соблюдением бюджетного законодательства;

- требовать устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства;

- давать указания по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства, обязательные для исполнения,

оформлять документы, которые являются основанием для наложе­ния мер ответственности ^[20].

Казначейство Российской Федерации, финансовые органы субъектов РФ и местного самоуправления контролируют опе­рации с бюджетными средствами главных распорядителей бюд­жетных средств, бюджетополучателей, уполномоченных банков и других участников бюджетного процесса.

Министерство финансов Российской Федерации участвует в осу­ществлении внутреннего аудита главных распорядителей бюджетов.

Главные распорядители бюджетных средств осуществляют контроль за бюджетополучателями в направлении обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата.

За исполнением федерального бюджета осуществляют кон­троль Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Для контрольных целей соз­дана Счетная палата Российской Федерации, которая проводит проверки вопросов, связанных с формированием и исполнением федерального бюджета. Счетная палата Российской Федерации обязана ежеквартально представлять отчеты о ходе исполнения федерального бюджета в Совет Федерации и Государственную Думу, а также давать ежегодное заключение по с^ч^че^т^у Прави­тельства Российской Федерации об исполнении бюджета.

Заключение Счетной палаты по отчету Правительства Рос - сийской Федерации об исполнении федерального бюджета включает:

- заключение по каждому разделу и подразделу функ­циональной классификации и главному распорядителю бюд - жетных средств о том, сколько средств из кассовых расходов использовано по целевому назначению, а также указание случа - ев нецелевого использования бюджетных средств с выявлением руководителей органов государственной власти или бюджето - получателей, принявших решение о нецелевом использовании бюджетных средств, и должностных лиц Казначейства Россий - ской Федерации, допустивших осуществление платежа;

- заключения по каждому разделу и подразделу функцио - нальной классификации и главному распорядителю бюджетных средств сверх бюджетных ассигнований либо росписи бюджет­ных расходов;

- заключения по каждому случаю финансирования расхо­дов, не предусмотренных в утвержденном федеральном бюдже­те либо росписи бюджетных расходов.

Кроме того, в заключение по отчету об исполнении бюджета входит анализ, который характеризует разные стороны испол - нения бюджета.

Таким образом, бюджет - это самый главный связующий элемент государства, поэтому его роль в социально-экономи­ческом развитии страны широко изучается. Государственный бюджет представляет собой финансовый план на определенный год. Это смета доходов и расходов государства, которые согласо­ваны друг с другом как по объему, так и по срокам поступления и использования, и предназначена для финансового обеспече­ния деятельности государства и местного самоуправления, Учи­тывая, что бюджетная система Российской Федерации, в соот­ветствии с Конституцией Российской Федерации и БК РФ является трехуровневой, сбалансированность бюджета по всем трем уровням является одним из самых важных показателей эффективности исполнения бюджета.