Понятие и особенности государственных внебюджетных фондов

Государственные внебюджетные фонды - это денежные фонды, с помо­щью которых государство осуществляет финансовую деятельность, т.е. собира­ет, распределяет и использует средства для решения государственных задач.

В состав государственных внебюджетных фондов входят Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Фе­дерации, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Государственные внебюджетные фонды появились в финансовой системе России в начале 90-х годов ХХ века. Сначала был образован Пенсионный фонд РФ, а затем остальные фонды. Они были созданы в целях эффективной реали­зации социальных задач, а именно, выплаты пенсий, пособий, материальной помощи, медицинского обслуживания и т.д.

В соответствии с БК РФ (ст. 13) государственный внебюджетный фонд - «это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституци­онных права граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицин­скую помощь».

Правовой статус государственных внебюджетных фондов определен в БК РФ, федеральных законах, устанавливающих доходы и расходные обяза­тельства отдельных государственных внебюджетных фондов, в законах о бюд­жетах государственных внебюджетных фондов, в нормативных правовых актах Правительства РФ и целом ряде других актов.

Согласно пункту 2 статьи 143 БК РФ правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определя­ется федеральным законом в соответствии с БК РФ. Однако до настоящего времени такой федеральный закон не принят.

Государственные внебюджетных фонды входят в структуру бюджетной системы РФ (ст. 10 БК РФ). Они существуют на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы РФ наряду с федеральным бюджетом и бюджета­ми субъектов РФ.

Государственные внебюджетные фонды, являясь частью бюджетной сис­темы РФ, обладают рядом особенностей в сравнении с федеральным, регио­нальными и местными бюджетами.

Во-первых, средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности. Это касается не только федеральных фондов, но и территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ст. 143 БК РФ).

Во-вторых, сбор и контроль за поступлением платежей в государственные внебюджетные фонды осуществляется тем же органом исполнительной власти, на который возложены функции сбора налогов в федеральный бюджет, т.е. на­логовыми органами.

В-третьих, средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и изъятию не подлежат (ст. 143 БК РФ).

В-четвертых, средства государственных внебюджетных фондов находятся в оперативном управлении государственных внебюджетных фондов.

Правовое регулирование мобилизации, распределения и использования средств государственных внебюджетных фондов осуществляется законода­тельными органами власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также Министерством здравоохранения и социального развития РФ. Указанные зако­нодательные органы власти рассматривают и утверждают бюджеты государст­венных внебюджетных фондов, а также отчеты об их исполнении (ст. 145, 149 БК РФ). Министерство здравоохранения и социального развития РФ осу­ществляет координацию деятельности Пенсионного фонда РФ, Фонда социаль­ного страхования РФ и Федерального фонда обязательного медицинского стра­хования. В этих целях федеральный министр:

а) принимает нормативные акты по вопросам деятельности государствен­ных внебюджетных фондов;

б) вносит в Правительство РФ по представлению руководителя государст­венного внебюджетного фонда проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета госу­дарственного внебюджетного фонда;

в) вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, ре­гулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов.

Бюджеты федеральных государственных внебюджетных фондов прини­маются в форме законов одновременно с принятием федерального закона о фе­деральном бюджете на очередной финансовый год, а бюджеты территориаль­ных государственных внебюджетных фондов - одновременно с принятием законов субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год (ст. 145, 188 БК РФ). Отчеты об исполнении федеральных и территориальных государствен­ных внебюджетных фондов также утверждаются в форме законов. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федераль­ным казначейством РФ (ст. 148 БК РФ).

Бюджетный кодекс РФ определяет структуру доходов государственных внебюджетных фондов. Они формируются за счет:

- обязательных платежей, установленных законодательством;

- добровольных взносов физических и юридических лиц;

- других доходов, предусмотренных законодательством РФ.

Законодательные и иные нормативные правовые акты определяют доходы каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности.

Расходование средств государственных внебюджетных фондов осущест­вляется на цели, предусмотренные законодательством РФ и субъектов РФ в со­ответствии с бюджетами этих фондов (ст. 147 БК РФ). В федеральных законах предусматриваются расходные обязательства РФ, т.е. обязанности Российской Федерации предоставить средства федеральных и территориальных государст­венных внебюджетных фондов соответствующим субъектам (п. 2 ст. 84, п. 2 ст. 85, ст. 6 БК РФ). Например, расходные обязательства Российской Федера­ции по выплате пенсий и пособий на погребение установлены в федеральных законах от 17 декабря 2001 г. 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Феде­рации», от 12 января 1996 г. (ред. от 30.07.2016 г., с изм. от 19.12.2016 г.) «О погребении и похоронном деле» (с изм. и доп., вступ. в силу 01.01.2017). Эти расходные обязательства РФ учитываются при составлении соответствующих бюджетов государственных внебюджетных фондов, т.е. утверждаются при принятии бюджетов в соответствующих суммах.

В настоящее время правовое регулирование государственных внебюджет­ных фондов представляет собой достаточно большой и относительно обособ­ленный блок правовых норм. Это позволяет говорить о существовании в систе­ме финансового права финансово-правового института государственных внебюджетных фондов, представляющего собой совокупность финансово­правовых норм, регулирующих отношения по формированию и исполнению бюджетов государственных внебюджетных фондов. Нормы, составляющие этот институт, могут быть объединены в следующие группы:

1) нормы, устанавливающие систему государственных внебюджетных фондов;

2) нормы, устанавливающие структуру доходов и направления расходов государственных внебюджетных фондов;

3) нормы, устанавливающие порядок составления, рассмотрения, утвер­ждения и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Институт государственных внебюджетных фондов является комплексным. Он тесно связан с бюджетным правом как подотраслью финансового права, с институтом расходов государственных внебюджетных фондов, ибо включает в себя не только относительно автономные нормы, регулирующие правовой ре­жим государственных внебюджетных фондов, но и нормы бюджетного права. Последнее, как известно, включает в себя нормы, регулирующие бюджетный процесс. А именно в ходе бюджетного процесса рассматриваются и утвержда­ются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов (п. 2 ст. 192, ст. 188 БК РФ). Таким образом, та часть норм института государ­ственных внебюджетных фондов, которая регулирует отношения по формиро­ванию бюджетов в плане их рассмотрения и утверждения, включает в себя нормы бюджетного права.

В настоящее время наблюдается все большая зависимость правового регу­лирования доходной части государственных внебюджетных фондов от расход­ной части федерального бюджета. Особенно ярко это проявляется на примере пенсионного фонда РФ.

Расходы государственных внебюджетных фондов - это денежные средства, выделяемые из бюджетов государственных внебюджетных фон­дов на цели, определенные законодательством РФ и субъектов РФ, регла­ментирующим их деятельность.

Правовой режим расходов государственных внебюджетных фондов опре­деляется ежегодно принимаемыми законами о государственных внебюджетных фондах на предстоящий финансовый год, а также постановлениями Правитель­ства РФ, приказами и инструкциями соответствующих государственных вне­бюджетных фондов. Однако в ближайшее время во исполнение п. 2 ст. 143 БК РФ должен быть принят федеральный закон о государственных вне­бюджетных фондах, который, в частности, определит правовой режим расходо­вания средств государственных внебюджетных фондов.

В большей части расходы государственных внебюджетных фондов бази­руются на основе расходных обязательств РФ и субъектов РФ, предусмотрен­ных в соответствующих законах (п. 2 ст. 84, п. 2 ст. 85 БК РФ). Закон о бюдже­те федерального или территориального государственного внебюджетного фонда устанавливает конкретные расходы, обеспечивающие расходные обяза­тельства РФ или субъекта РФ, исполняемые за счет средств соответствующего государственного внебюджетного фонда. Эти конкретные расходы составляют бюджетные обязательства РФ или субъекта РФ (ст. 6 БК РФ).

Расходы государственных внебюджетных фондов осуществляются путем финансирования, т.е. путем безвозвратного и безвозмездного выделения фи­нансовых ресурсов тем субъектам, с которыми непосредственно работает тот или иной фонд. Однако финансирование из государственных внебюджетных фондов производится в двух формах:

1) в форме прямого финансирования;

2) в форме финансирования путем зачета.

Прямое финансирование - это реальное выделение денежных средств на условиях безвозвратности и безвозмездности конкретным получателям этих средств.

Финансирование путем зачета - это осуществление организацией (стра­хователем) расходов в счет начисленных предстоящих платежей (единого со­циального налога, страховых взносов на обязательное социальное страхование) в эти фонды. При прямом финансировании осуществляется реальное движение финансовых ресурсов из государственного внебюджетного фонда получателю этих средств, а при финансировании путем зачета реального движения финан­совых ресурсов не происходит. Здесь получатель средств из государственного внебюджетного фонда просто уменьшает сумму начисленных ему предстоящих платежей в эти фонды на суммы предстоящих социальных выплат, т.е. своих расходов.

8.2.